社会转型背景下加强基层治理研究的思考

李德才，王能引

(合肥学院 a.经济与管理学院；b.马克思主义学院 ，合肥 230601)

1 加强社会基层治理研究的重要性

进入新时代，社会治理结构调整以及社会治理能力提升被提高到新的历史高度，这是人民群众的诉求，也是社会主义现代化建设的需要。社会基层治理是国家治理的基础，社会基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。加强对社会基层治理的研究，对于推进社会治理结构的合理化、治理方式的科学化、治理过程的民主化，具有重要的现实意义。

农村社会和城市社会构成了我国社会形态的两大部分。近年来，我国城镇化进程不断加快，大量农村劳动力源源不断地进入城市，这些离开农村进入城市寻求发展机会的农民主要是青壮年，这部分群体具有一定的文化和技术，是农村社会发展的中坚力量，他们离开土地到城市就业创业，不仅使农村失去了大量的人力资源，而且还会在一定程度上削弱农村经济社会发展的基础。现在农村的“空心化”现象十分严重，随着大量土地的流转，不少农民拖家带口居住在城镇，这导致乡村学校招生不足，乡村文化建设落后，乡镇经济发展受到一定影响，城乡社会发展不平衡现象更加明显。这些使得农村社会的基层治理面临许多新的问题与挑战。

与此同时，城市大量外来人口的涌入，改变了城市社会主体结构形式，也深刻地影响了城市的基层政治生态环境。在市场经济条件下，新增的外来人口尽管长期在城市工作生活，表面上与城市居民无异，但实质上与城市居民有着巨大的差别，对于这部分群体来说，他们由于不具有城市居民的身份，一直被城里人视为外来者，经常会徘徊于城市主流社会生活之外，难以真正融入到城市生活之中，其在城市应当享有的各项权利也不能得到有效保障。在这样的背景下，社会结构逐渐变成了由城市居民、农民和游走于城市和农村之间的流动人口三部分组成。这种社会结构形式是特定历史发展时期的结果，在这种社会结构体系下，由于大量流动人口的存在，一方面城市社会结构发生了变化，流动人口已成为城市生活的一部分，城市居住人口的成分越来越复杂；另一方面，不同的利益群体具有不同的利益诉求，社会利益诉求逐渐呈现出多元化的发展趋势，城市社会的矛盾和问题也越来越多样化、复杂化，这集中反映在城市交通拥挤、住房价格飙升、社会治安困难、民生资源紧张、环境污染加重等方面。由城镇化、都市化建设带来的这些新情况、新问题，给城市社会基层治理也提出了新课题、新挑战。

传统的社会基层治理一般是由地方政府垄断治理的权力，政府部门行使社会管理权力，担负着全能的角色，一切由政府说了算，其他社会组织和民众很难参与到政府的社会管理之中，绝大多数情况下只能充当被管理的对象，被动地接受政府的管理。实践证明，这种社会基层治理模式，由于治理主体的过于单一性，往往在治理过程中会产生这样或那样的问题。

在现代社会，随着社会经济文化科技等方面的发展，人们的思想观念和生活方式、工作方式甚或存在方式都随之发生明显变化，社会组织结构及其运行模式也随之发生了变化。同时，由于一些新的社会组织应运而生，新的社会阶层不断涌现，意味着社会主体更加多元，社会治理需要考虑的因素更加广泛复杂。所有这些事实都表明，无论是农村社会还是城市社会，其生活状态、主体结构、治理方式都已经发生了明显变化，因此，加强对社会基层治理研究是我们当前面临的重大现实课题。

2 基层治理研究的重点问题

社会基层治理研究要在社会调查和文献研读的基础上，以党的十九大精神为指导，特别是要以十九届四中全会的决议为遵循，以问题为导向，从农村社会和城市社会两个维度，对当前我国的基层治理现状进行研究，定位于为政府决策提供可资借鉴的研究成果。研究重点应该放在社会主要矛盾的转化、社会变迁和社会转型发展对社会基层治理提出的新挑战、新课题，分析传统的社会管理方式存在的弊端、遇到的困难即在新时代的不适应性，探讨社会转型背景下基层治理结构的创新以及基层治理的可行路径。

2.1 社会主要矛盾变化对社会基层治理的影响

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分发展之间的矛盾。”新时代我国社会主要矛盾的变化，势必会对社会生活的各个方面产生深刻而深远的影响。譬如，经济发展模式、文化供给模式、社会管理模式等，都要适应社会主要矛盾的变化，并且要随之而发生变化。特别是全面建成小康社会之后，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。人民群众新的全面诉求与社会供给能力以及基层服务水平之间还会产生新的矛盾。全面建成小康社会的后时代，城乡之间的不平衡问题还将继续存在，东西部的差别还将继续存在，不同群体之间的收入差异还将继续存在，这些都会使人们的心理产生不平衡，从而给社会基层治理带来新的问题。毫无疑问，社会治理工作体制与模式的创新能够有效平衡人民群众日益增长的美好生活的需要与现阶段社会发展现状之间的矛盾，有效推进社会发展秩序的稳定与和谐社会的建设进程。[1]但是，社会主要矛盾的变化对社会基层治理方面产生了哪些重大影响，提出了哪些具体要求，社会基层治理应该进行哪些创新？这是需要深入系统研究的。

2.2 社会转型发展给社会基层治理带来的挑战

从广义上理解，社会转型是从一个社会的形态到另一种形态的转化。这种转化是整体性的，甚或是革命性的变革。任何国家发展过程中的转型都存在着普遍性的一些问题，诸如，传统习惯与现代方式的对抗；暂时性的结构失衡、制度失准、行为失范，等等。这些问题会广泛出现在政治、经济、社会、文化等各领域。

当前，中国社会转型的基本态势表现为：经济领域,由计划经济向市场经济深度转型，中国特色社会主义市场经济体系基本形成；政治领域,民主法治建设得到加强，中国特色社会主义宪政结构不断发展和完善，政府与社会的良性互动关系基本建立；社会领域,城乡二元结构已经打破，新的社会组织和新的社会阶层异军突起，人们的生活方式和行为取向已发生巨大变化。这些变化从根本上要求改革国家的治理结构、提升国家治理现代化水平，当然也深深地影响了社会基层治理的模式。进入新时代，社会主义市场经济体制得到巩固和完善，我国社会制度体系也发生了巨大变化，社会治理模式也必然随着社会的发展而不断创新。计划经济向市场经济的转型发展，使得资源配置方式发生根本性变化，而以“放管服”为标志的政府职能的转变，也使政府一元主导的社会管理向多元共治的社会治理模式转型。尤其是不同类型社会组织的兴起，既给社会基层治理转变带来了机遇，也给传统社会基层治理方式提出了新挑战。作为社会基层治理的重要主体，不同社会组织代表着不同的利益群体。社会组织通过参与社会基层治理，表达不同群体的利益诉求。这也是需要花大力气研究的时代性新课题。

2.3 社会结构变迁对社会基层治理方式的冲击

我国社会结构在不同时期呈现出不同的特点，而不同的社会结构要求与之相适应的社会治理模式。在计划经济体制下，社会结构相对简单，明确划分为城市和农村，对社会管理实行严格的户籍管理制度，城乡之间民众的自由流动受到了严格限制，整个社会流动性小，社会关系相对单纯，社会秩序便于管理。这时政府的行政管理模式富有成效。在市场经济条件下，流动人口迅猛增加，原有的城乡二元结构体系被打破，社会结构体系也随之发生改变。大量的流动人口，既改变了城市社会主体结构形式，也改变了农村社会主体结构形式，这必然会对原来的社会基层治理方式产生强烈冲击。众所周知，自20世纪90年代以来,随着我国快速转型发展,社会结构产生了激烈、持续和深刻的变化,社会主体日益多元化,社会构成成分更加复杂,新的矛盾、社会冲突、社会问题不断凸显。在这种情况下，单纯地依靠政府的行政管理手段很难满足社会发展和人民群众的需要。

现阶段，我国的社会结构已经发生很大变化，例如在人口结构方面，老龄化社会特征日益明显；在城乡格局构成方面，城镇化进程持续加快，农村版图不断缩小，城市人口迅速扩张；在收入分配方面，中等收入群体继续发展，如此等等。以城镇化为例，按照当前我国城市发展的现状来看,城镇化的快速发展,使我们面临着“城市病”高发以及农村的“空心化”问题。因此,如何提升我国城镇化发展质量，且有效治理城镇化发展带来的新问题，是需要认真加以研究的。

2.4 社会基层治理的机制

政府主导下的主体多元化社会基层治理结构和模式，是提升社会基层治理现代化水平的必由之路。如前所述，长期以来，我国实行的是以政府为核心的单一化社会治理模式，它是以管理为手段，以行政权力为依托，以政府包办为特征的。未来在社会治理方面，政府要向服务型模式转变，其职能也由“全能”转向“有限”。服务型政府要以服务为宗旨，不断加大在公共产品和服务供给上的投入力度，提高服务的质量，满足现代社会发展的需要，促进社会基层治理的现代化发展。

社会转型背景下研究社会基层治理问题，要注重探讨如何转变政府职能，发挥市场调节功能，调动社会组织和广大民众在基层社会治理中的作用，构建党委领导、政府主导，社会组织为主体，群众广泛参与、合作与协调的共建共管共享的基层社会治理机制。在现代社会，市场机制在基层社会治理中的作用越来越大，市场经济体制的发展，为政府职能和管理模式的转变提供了前提条件。随着市场化的发展，企业的独立性加强，已经成为独立的经济实体，在基层社会治理中，企业已经能够成为公共产品和公共服务的重要提供者，这大大加快了公共产品和服务供给中生产和提供的分离，有效促进了公共事务中多元主体参与机制的形成。为此，社会基层治理开始由政府的单一中心主体模式向政府、市场、社会组织、民众参与等多中心模式转变，并逐渐实现了社会基层治理方式的多元化。一般来说，多元主体治理模式能够避免政府行政治理手段单一带来的治理不到位现象，有效促进政府治理观念的转变。在单一中心主体治理模式下，实现的是“末端管理”，很难实现社会基层治理的前瞻性。而多元主体参与的社会基层治理，各治理主体可以从不同的角度参与其中，并通过治理经验的不断积累，找寻社会问题产生的根源，从源头上把问题消灭在萌芽状态之中，从而实现“源头治理”，提高基层社会治理的效率和质量。

3 基层治理研究的目标取向

社会基层治理是篇大文章，事关国家发展的全局，因此对它的研究必须牢牢把握正确的价值导向和明确的目标取向。在研究内容上，既要注重社会基层治理主要目标的研究、形成总体思路，又要重点抓住建立健全长效机制、搭建管理平台、创新治理路径等关键环节。在研究方法上，必须注意宏观决策与微观操作的统一性，着力提高研究成果的决策咨询价值。

3.1 以党建为引领，确保基层治理的正确方向

2018年7月3日,习近平总书记在全国组织工作会议上的讲话指出：“强化政治引领，发挥党的群众工作优势和党员先锋模范作用，引领基层各类组织自觉贯彻党的主张，确保基层治理正确方向。”这为构建党组织统一领导、各类组织积极协同、广大群众广泛参与的基层治理体系指明了方向。要坚持在党的领导下健全与基层群众自治相关的制度，保证基层社会治理沿着党指引的正确方向前进。

党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，在推动社会基层治理现代化方面发挥着重要作用。在社会基层治理中，基层党组织必须发挥领导基层治理力量、构筑基层治理体系、优化基层治理结构、提升基层治理能力的职责。加强党的领导是我国社会基层治理的显著特点和最大优势，因此要以提升组织力为重点，推进党的基层组织设置和活动方式创新，着力构建基层社会治理新格局，把机关、企事业单位学校、街道社区、村民委员会、社会组织等基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，筑牢社会长治久安的压舱石。[2]

因此，构建社会基层治理新格局，需要把党的领导贯彻到社会基层治理全过程，提高党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，寻求社会意愿和诉求的最大公约数。

3.2 以政府主导为核心，增强基层治理的执行力

“政府是社会有序发展的首要维护者,必须发挥社会治理的主导作用,通过发挥核心价值观的精神主导、为社会大众全心全意服务的政策主导、以法治为社会治理基石的制度主导作用,使社会管理向注重社会治理和服务转变。”[3]党的十九大报告强调“深入转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人们满意的服务型政府。”政府在社会基层治理中既不能包办和越位，也不能缺位和错位，而应该准确定位，发挥好自身的主导作用。政府在基层社会治理方面必须承担主责，既要承担必要的主体责任，还要承担主要的监督责任。

政府要充分发挥政府在社会治理中的主导作用，必须积极构建社会立体化管理与服务体系。一是构建主体多元和方式多样的公共服务供给体系，建立共建、共管、共享的公共服务站点，注意调动社会力量的参与热情，同时，注重发挥市场运作机制作用。二是要树立“互联网+社会治理”思维，充分利用科技手段，将“线上线下”一体化运作，立体化作业，将社会公共资源整合，并使大数据技术与传统管理网络有机融合，让社会管理服务体系变成真正的“天罗地网”。三是要将社会治理重心向基层下移。现在无论是乡村还是城镇，居民社区的功能日益多样，管理重心可以下移也必须下移。政府要善于把发挥自身的主导作用与广泛调动社区的能动作用密切结合起来。四是厘清政府与市场在社会管理和社会服务中的职责权限，明确规范各职能部门和社会组织的管理与服务行为，按照属地管辖原则，以“片区”为主，以“线条”为辅，构织齐抓共管、协调运行的社会基层治理工作体系。

3.3 以制度创新为抓手，提升基层治理法治化水平

党的十九届四中全会提出，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。共建共治共享指的是政府、社会组织、社区、企事业单位、居民等共同参与、合理分工、密切合作、齐抓共管，一起管理公共事务，维护社会秩序，营造良好的发展环境和创造安居乐业的美好生活。法治是社会基层治理的制度保障和基础性准绳。通过法律和制度供给为社会基层治理有效运行提供规则。据此，要加强社会基层领域的立法、执法工作，不断完善社会基层治理相关法律法规制度体系，增强社会基层法律法规的可操作性和执行性。要以“自治清单”厘清政府与社会基层治理组织的权责边界，建立完善基层群众自治制度，梳理群众依法自治事项，进一步释放自治活力，回归治理本源。同时，要在法治的框架下，充分发挥好市场机制的调节功能。市场经济是法治经济。市场在社会基层治理中具有配置资源的重要功能，自由、平等、竞争、开放是市场经济发展的重要特征，市场经济体制促进了政府与社会关系的转变，政府应当及时调整治理理念，逐步下放治理的权限，加强政社合作，改进公共服务提供方式，让社会力量积极参与到城市治理中来，通过法律赋权把本应属于市场的功能归还给市场。

3.4 以群众自治为基础，构建基层治理新格局

党的十九届四中全会提出“构建基层社会治理新格局”，体现了我党对社会基层治理规律认识的深化，为加强和创新社会基层治理提供了科学指引。要充分发挥基层群众自治的积极作用，努力构建基层社会治理新格局。要以更加多样的方式加强和创新基层社会治理，建立人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。积极探索协商式的、合作式的服务方式。努力推动治理重心下沉，建立业委会、物业公司、居民小组等多方参与的联动机制。对于群众的合理诉求，要千方百计解决好，维护好；对于非合理诉求，也要耐心引导，用法治、政策和感情消释矛盾、化解风险。要想方设法让社区群众更多积极参与到公共事务中来，让群众了解社区工作、参与社区事务。[4]

自治是基层社会运行的重要方式和依托，是基层社会充满活力的重要源头。基层社会自治构成了基层社会治理的重要内容。[5]“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。自治不但有利于激发群众的积极性主动性创造性、增强社会认同，还有利于减少矛盾冲突、增进社会和谐。加强和创新基层社会治理，必须充分发挥基层群众自治的积极作用。要广泛调动民众参与社会基层治理的积极性。社会基层治理必须坚持“以人为本，服务为先”的原则，改变过去社会管理中“以物为点”的做法，由从“物”聚焦到“人和事”，从“管理物”到“服务人，办好事”。换言之，社会基层治理要紧紧围绕人民群众这个核心展开，制定的政策措施也应当以民众需求为主，把为民众服务作为社会基层治理的主要目标，不能把民众限定为社会基层治理的对象，要明确政府与群众之间是服务与被服务关系，把人民群众作为社会基层治理的受益者，做到以人为本、服务优先。只有这样，才能广泛调动民众参与基层社会治理的积极性。

文化是集体行动得以产生的规范性因素，也是基层社会治理可持续的基础。要加强基层社会治理文化建设。提高民众的思想素质，培养民众的社会责任感。在现代社会治理中，民众思想文化水平的提高，能够大大拓宽其视野，使他们了解我国的社会发展现状及其需求，明确自身在社会治理中的责任和义务，积极投入到社会治理中来。