化解债务风险推动经济复苏高质量发展

张雪琳

（中共长沙市委党校 政法教研部，湖南 长沙 410004）

2020年在新冠肺炎的影响下，经济下行压力增大，面对复杂严峻的财政经济形势，为切实防范化解政府债务风险，积极推动债务风险处置化解，确保不发生系统性区域性债务风险，促进经济社会持续健康发展。

一、防范化解政府债务风险的背景、

（一）从上至下有要求，必须高度重视

习近平总书记强调“防范化解金融风险，事关国家安全、发展全局、人民财产安全，是实现高质量发展必须跨越的重大关口”。中央经济工作会议指出，要稳妥处理地方政府债务风险，做到坚定、可控、有序、适度[1]30-40。应该说，从中央到地方对化解政府债务都有明确要求，必须高度重视，把化解政府债务作为一项重要的政治任务来抓紧、抓实、抓好。

（二）客观规律有体现，必须深刻认识

马克思的劳动价值论认为：产品价值＝物化劳动消耗+活劳动消耗。同时，马克思认为经济周期会呈现出“繁荣、衰退、危机、停滞、繁荣”阶段的周而复始状态[2]41-45。改革开放以来，我国经济30多年的高速增长就是基于物化劳动消耗主导的经济增长，具有高资源消耗、高环境污染、高负债拉动和高速度增长的“四高”特征。但随着全球经济下行压力加大，我国经济增速也相应放缓，特别是2019年前三季度GDP同比分别增长6.4%、6.2%、6.0%，增速持续下滑，已逼近“破6”的风险点。截至2019年8月底，全国地方政府债务余额21.41万亿元，虽总体可控，但仍维持在较高水平。这些均表明，马克思关于经济发展的理论和规律认识在我国当前经济发展中得到了较为客观的体现，我们必须深刻认识防范化解政府债务风险是遵循经济发展规律、推动高质量发展的题中之义。

（三）结构调整有需求，必须积极应对

当前，世界经济仍处在深度调整期，中美贸易战依然摩擦不断，经济增长乏力，不稳定不确定因素较多。2019年上半年湖南省GDP增速比江西、湖北分别低1.4和0.8个百分点，与山西并列为中部最后一位，稳增长的压力较大。长沙市2019年上半年GDP增速为8.2%，与武汉8.1%、郑州7.9%、太原8%、合肥8.1%等中部省会城市十分接近，竞争异常激烈。在经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段后，依赖高负债促进发展的模式已经难以为继，促进发展方式转变、经济结构优化、增长动力转换是必然选择，虽可能会带来阵痛，但必须积极应对[3]55-65。

二、防范化解政府债务风险的困难

（一）区域经济增长中发展与稳定难以协调的矛盾

项目建设是推动发展，促进增长最有力的支撑。多年的发展实践表明，只有抓住项目建设这个关键点，才能抓住发展的牛鼻子，才能在区域竞争中赢得主动。庞大的项目建设资金需求没有充足的财政收入作为保障，因此融资举债成为筹措新增项目建设资金的主要来源。一旦产生了债务，政府就要及时还本付息，这也使得在保障资金安全和严控资金断链方面存在着较大不稳定风险。

（二）改善民生福祉中需求与缺口难以平衡的矛盾

重大民生项目仍有较大资金需求。一是已拆农民亟待安置。二是城市棚改需求迫切。三是政策性安置缺口加大。以103号令农民安置政策为例，农民安置房售价与房屋直接开发成本差价为3000元/㎡，后续还需农民专户一次性社保缴纳等费用支出户均近20万元，配套的社保融资用地存在土地整理、拆迁、出让周期长，且出让时间滞后于农民安置时点等问题，所以只能采取先融资负债保安置、后回报用地保平衡的方式保障实施。

（三）平台市场转型中意识与能力难以适应的矛盾

平台的市场化运作依旧困难重重，市场转型任重而道远。一是平台公司特许经营权受限。平台公司受限于政府的职能，基本无法获得市场化程度较高、有稳定现金流收入的经营性项目。二是优质经营性资产有限。通过调查统计，行政事业单位、街道办事处（含社区）产权清晰、符合经营性资产认定标准、能产生经营性现金流的很少，绝大部分都不具备资产注入的条件。三是参与市场化竞争不具优势。国有企业成立的时间较短，不论是职业经理人的人才优势，还是深度直接参与项目的经验优势都十分有限[4]20-25。

（四）纵向财力配置中财权与事权难以匹配的矛盾

一是收支矛盾较为突出。1994年分税制改革以来，税权向中央高度集中，具体事权却在下移，财权与事权不对等[5]66-78。特别是“营改增”后税收分成比例进一步降低，刚性支出却进一步增长。再加上民生类建设项目的刚性投入，收支矛盾较为突出。二是承担的配套资金压力较大。按照中央、省、市各级相关政策和财政体制，在保障政府运转和民生支出项目的同时，还存在较大的上缴资金压力。

三、化解债务风险，推动高质量发展的对策建议

（一）紧紧抓住发展升级这个“总命门”

习近平总书记指出“发展是解决一切问题的总钥匙”。必须紧紧抓住发展升级这个“总命门”，按照省委“创新引领、开放崛起”战略部署、市委打造“国家智能制造中心、国家创新创意中心、国家交通物流中心”的目标任务，围绕“3+1”产业布局，以主导产业的升级发展来积极推动防范化解债务风险[6]5-12。

1. 经开区要保持定力。坚持“一主一特一链”的发展定位。以智能物流装备制造业为主体，加快推进智能物流装备制造产业示范园项目建设，推动物流装备制造以及物流产业信息化、智能化、集约化发展。以开放型经济、智能物流为两翼，抢抓长沙获批陆港型国家物流枢纽的契机，加快长沙国际铁路港二期、长沙新港三期、传化智能物流公路港、深国际等物流平台建设，充分利用园区物流平台和多式联运优势，进一步提升开放水平，扩大物流产业的辐射范围和经济参与度。做大做强智能物流，大力发展电商物流、保税物流、冷链物流、医药物流业，围绕夸特纳斯、长沙国际铁路港为核心努力打造综合性冷链服务体系。依托全市装配式产业链办公室设在经开区的优势，完善装配式产业链“两图两库两池两报告”，加快湖南中航新材项目、顺新金属总部建设，积极跟进天力管业、中建华菱钢构生产基地、精工集团装配式建筑产业园等项目落地，通过龙头企业带动示范园区建设，以示范园区驱动长沙装配式建筑产业全局发展。

2. 文化区要激发活力。省委、省政府提出“北有中关村、南有马栏山”的愿景，目的就是以湖湘特色文化为根基、以数字视频为特色，对标中关村，把马栏山打造成为领先全国、具有全球竞争力的媒体融合新地标。文创产业发展根在文化、贵在创意，没有创新创意的聚集，一切都无从谈起。[7]15-25要依托湖南广电这个“引爆点”，充分利用政策叠加优势，加快推动腾讯、中国联通、爱奇艺等项目落地，以获批国家文化和科技融合示范基地、国家工程实验室马栏山研究院挂牌成立为契机，引导更多优秀企业向园区靠拢，通过培训育才、项目聚才、活动揽才，吸引一大批文化领域、创意领域、互联网领域的人才，形成聚集效应。在加快推进朝正路、向阳路、东二环鸭子铺立交改造、马栏山公园等基础设施项目建设的同时，注重把产业基地与孵化基地建设结合起来，围绕大数据与人工智能、5G通讯与超高清、区块链等核心技术应用，与腾讯、华为、联通等企业合作开展视频技术创新基础设施和试验平台的建设，让马栏山创新的源泉充分涌流、创意的火花相互碰撞、创业的种子生根发芽。

3. 金融商务区要释放张力。要坚持向“空中”要资源，向“高度”要效益，向“地下”要空间。加快老旧商务楼宇改造、主题商务楼宇打造、税收亿元楼宇培育，通过差异化竞争战略寻求增长点，依托重点楼宇，围绕医疗保健、教育培训、养老服务等热门产业，打造产业集群的专业楼宇、特色楼宇、总部楼宇。继续委托第三方专业机构对全区楼宇开展评定，推动楼宇项目和服务品牌化、精品化、专业化发展，积极推进“企业全生命周期楼宇服务”试点，有效推动楼宇二次招商，进一步提升楼宇经济贡献率。

4. 高新区要凝聚动力。聚焦航天航空、电子信息两大方向，积极对接央属国防科工单位，围绕“国字号”军工企业及其下属企业、军民融合行业领军企业、高新技术龙头示范企业，实现重点突破[8]75-80。积极构建“孵化器+加速器+产业园”的全产业链承载基地，助推华创国际、福天兴业创建省级军民融合双创示范基地，推动凯乐微谷军民融合产业聚集区和卓尔军民融合产业园建设。紧盯华南光电、安防高科、商飞飞机刹车系统试验平台等项目，进一步巩固航空航天、电子信息和新型材料三大优势板块。定期拜访国防科大本校及各大院所，形成常态长效的沟通交流机制，广泛开展科大校友企业家座谈会、科大家属茶话会，加强信息互通，及时掌握科大科技成果转化及转业人员动态，做好承接服务。

（二）稳稳扭住营商环境这个“总牵引”

1. 聚焦优化环境帮扶企业。重点单位的经营状况一定程度上就是经济发展的“晴雨表”。其他营利性服务业收入增速缓慢，房地产销售下滑给主要经济指标稳预期也带来了一定的冲击。如何帮扶企业走出困境是优化营商环境必须要解决的难题。要以“钉钉子”的精神继续主动对接，在拓展营销渠道，创新营销方式，产业渠道升级等方面给予最大支持。要帮助房地产企业协调对接上级住建部门，做好楼盘核价工作，力争完成全年房地产销售的目标。

2. 聚焦优化环境留住企业。2019年以来因成本问题、经营需要等原因，企业迁出，这说明营商环境还存在一定的问题和短板，务必要引起高度重视。要确保企业留在发展壮大，必须全面落实“长沙优化营商环境21条”，精心组织好政企对接、管理咨询、科技服务、上市辅导等活动，进一步提高惠企政策的宣传力度，全力解决企业融资贷款困难、留人和新招工困难、用电成本高、政策覆盖面不全等问题，提振企业发展信心，激发市场发展活力。

3. 聚焦优化环境招引企业。按照“精准、舍得、执着”的理念，紧盯“500强”企业、上市企业、龙头企业，坚持“招大商、招好商、招外商”。财政、税务、市场监管、街道要强化信息互联共享，加强新入驻企业的对接服务力度，确保落地生根。

（三）牢牢把住开源节流这个“总开关”

1. 强化征管扩大收入。通过开展拉网式复查，把税源情况摸准、摸全，对现有多少税源做到心中有数。加强纳税评估、税务稽查，加强欠税企业清缴力度。要抓牢增值税、企业所得税和个人所得税等重点主体税种，特别关注明星艺人个人所得税的收缴，依托湖南广电明星艺人聚集的优势，吸引更多明星艺人在我区缴纳个税。要严管房产税、耕地占用税，通过整合征管力量，强化数据分析，认真梳理信息，确保应收尽收。要严堵税收漏洞，通过摸企扫楼，把那些在经营但税务关系尚未划转的单位搞清楚，加大工作力度[9]60-70。

2. 盘活资产提升效益。要遵照价格规律，推进经营性资产公平、公开、公正进入市场，提高租金收入。要加快处置改造项目，加大招商引资力度，使闲置楼宇资产加快产生效益。要用好土地开发这一招，开辟绿色通道，加快土地出让，充分盘活土地资源。

3. 勤俭节约控制成本。严控“三公”经费，倡导节约用水用电、节约办公用品的理念，从每一件小事做起，从每一个单位做起，厉行勤俭节约。进一步清理财政专户资金，加大单位结余资金和往来资金的清理，将未执行完毕的公共项目资金收回财政。合理铺排项目，加大非刚性、非重点项目支出的压减力度，优先安排当前急需、经济社会效益好的项目，把有限的资金用到刀刃上。

4. 用活金融减轻压力。运用合适的金融工具降低存量隐性债务风险。积极协调金融机构参与隐性债务化解，加强与金融机构沟通谈判，按照置换一批、偿还一批、转化一批、延续一批、调优一批的整体思路，通过以时间换空间，将还款期限平均拉长，成本逐步下降，进一步减轻资金压力。

（四）死死盯住平台转型这个“总舵手”

深入推进平台公司市场化转型是化解债务风险的关键，也是实现区域经济高质量发展的必然要求。

1. 夯实资本实力。通过采取财政资金补充、优质资产划转、自然资源开发权益加持等形式，不断扩大平台公司资产规模和现金流，尽快使信用等级达到AA＋，从而提高平台公司的融资能力。尝试引进民间投资，促进平台公司投资主体多元化，积极探索发挥融资平台多元化融资的功能，提升平台公司的经营能力和抗风险能力，确保融资平台可持续发展[10]55-70。

2. 探索积累经验。平台公司可以此为市场化转型切入点，与具备相应资质的市场企业成立合资公司，在同等条件下依法合规优先承接环境保护、市政公用事业、土地开发等公益性项目以及棚户区改造等公共基础设施建设业务，便于为后续全面市场化转型积累经验。

3. 厘清政企关系。厘清政府与企业之间的关系是平台公司成功实现市场化转型的根本。一方面要加强对平台公司的经营业绩考核，对项目建设、招商引资、财税收入设定量化目标。另一方面要减少运用行政手段干预企业经营活动，对平台公司战略规划制定、人员选用机制等方面赋予更大的自主权。同时，要加快完善法人治理结构和现代企业制度，强化董事会、监事会建设，建立职业经理人制度、市场化劳动用工制度和激励约束机制，保证企业制度化、规范化运作，促进各平台实质转型成“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业。

习近平总书记强调，要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府债务风险的各项工作。围绕化债方案，做好“四个结合”，“化存量”与“降规模”相结合，“稳增长”与“防风险”相结合，“促转型”与“提质量”相结合，“控支出”与“提质效”相结合。