国内外资源枯竭型城市转型的成功经验及对马鞍山市的启示

胡万蓉 方晓成

(马鞍山职业技术学院 安徽 马鞍山 243000)

一、国外资源枯竭型城市转型的成功经验

资源枯竭型城市转型升级问题是全球工业发展共同面临的难题，欧美和日本等国工业起步比中国要早，资源枯竭型城市转型问题研究和实践也相对比较成熟。

(一)模式机制

梳理国外资源枯竭型城市转型的主导模式，可以归纳为政府主导、“市场+政府”主导和市场主导三种模式。政府主导模式以日本为代表，主要依赖产业政策和财政干预机制，转型的主导产业主要集中在煤铁矿区，以日本北九州市为典型，这些国家对转型城市的资源依赖程度非常高，必须由国家从战略地位确保资源提供的延续；“市场+政府”模式以欧盟国家为代表，主要依赖产业协会和政府授权方式促进区域产业转型，需要转型的产业主要是煤铁基地和衍生重工业，以德国鲁尔市为典型，这些国家市场体系成熟，涉及转型产业规模较大，影响面较广[1]；市场主导模式以美国和加拿大等为代表，主要依赖市场调节机制促进资源型城市的转型，转型的主导产业主要集中在石油产区，以美国休斯顿为典型，这些国家或城市市场体系高度发达，区域资源相对充裕，居民具有很强的迁徙性。

(二)成功经验

一是统筹规划全面转型。从矿区枯竭或企业关停到衍生产业升级或转型。再到城市经济和社会发展，必须系统全面规划[2]，根据转型地区的特定情况和城市转型的客观规律，不能囿于一个企业，更不能囿于一时的问题解决，必须系统思考、统筹谋划转型规划大纲，全面展开转型工作；二是系统投入持续推进。资源型城市自身积累了大量矛盾困难，加上城市转型需要解决诸多难题，凭一方之力难以为继，转型成功的城市均采取政府、市场和企业共同参与的形式进行资源投入，构建政府-市场-企业三位一体形式的主体框架，持续为资源型城市提供转型动力和资源；三是突出产业把握就业。城市转型矛盾重重问题复杂，必须从结构上进行突破，各国成功经验表明，只有牢牢把握“产业结构、就业结构”这两个关键问题，通过政策引导、财政支持、要素供给等手段因势利导，带动城市转型各项结构工作深入推进；四是重视环保强化生态。转型城市大多集中在矿产开采区或重工业区，环境治理和生态建设是转型过程中的重点难题，各国均把生态建设作为重点，与产业转型同规划、同实施，如北九州市创造了治理工业环境的 “北九州模板”，是联合国表彰的治理环境典型城市[3]。

二、国内资源枯竭型城市转型的成功经验

国内工业发展相比发达国家起步较晚，但发展迅猛，而且前期基本以资源消耗型产业为主导产业，上个世纪七八十年代国内开始陆续出现“矿竭城衰”状况。资源型城市转型升级迫在眉睫，很多城市通过探索创新取得了转型成功。

(一)模式机制

国内资源型城市转型基本以政府为主导。一是资源型城市因矿建市，矿市一体，且大多城市转型规划滞后，“矿竭城衰”，不得不由政府举全城之力统筹主导；二是产业调整周期长，风险大，必须依靠政府引导培育才能长治久功；三是城市转型涉及面广，矛盾较多，问题复杂，而国内市场机制在资源配置和要素供给方面尚不完善；四是转型过程中牵扯大量劳动力资源需调整分配，影响社会稳定，而企业自身安置和消化能力有限，只有依靠政府行政干预调节。国内城市转型大多以产业转型升级为突破口。一是彻底转型，以山东枣庄为典型，关停枯竭煤矿，另起炉灶发展旅游业，打造“鲁南明珠”；二是产业升级，以辽宁阜新为典型，延伸由矿而生的产业链条，建成清洁能源、合成材料为主干的煤化工产业基地，向高端化、精细化产业发展[4]。

(二)成功经验

一是把握时机未雨绸缪。在资源型城市发展的成熟阶段主动转型，面临的困难会相对较少，付出的代价也相对较小，利用资源优势，可以较低成本且相对平稳地实现转型和可持续发展[5]；二是转变方式创新发展。必须把经济发展方式由资源消耗型转变为技术驱动型；三是因地制宜选好产业，城市转型关键在于经济转型和产业转型，产业转型应根据转型城市市情、区域经济发展水平、原有产业结构、劳动力资源状况等，谋划好转型的方向[6]。

三、对马鞍山市转型的启示

(一)确定“政府引导+市场主导+社会倡导”组织模式

组织模式是城市转型工作的前提[7]。考虑国情和市情，参考国内外城市转型的经验启示，建议采用政府、市场和社会共同参与、各有侧重、相互配合的组织模式。政府引导以设立组织、制定规划和配套政策为主要手段，牵头成立高规格的转型发展领导机构，广泛吸纳人大、政协、专家学者、行业协会和龙头企业参与，研究制定转型规划、专项政策措施等；市场主导以资金投入、项目建设为主要形式，依靠规划政策，吸引市场投资投智，享受资源要素优先供给，承担项目投资效益和风险；社会倡导以凝聚城市各方资源、打造城市转型文化、促进产业企业参与为主要方式，倡导解放思想，转变观念，形成城市转型的思想合力[8]，倡导财政资金引导，市场投资，企业投入，形成城市转型资金合力，倡导大众创新、万众创业，激活中小企业参与城市转型建设，倡导转型企业未雨绸缪，自我加压，做好转型预案，倡导职工加强学习、提高技能，应对企业关停或转产等。

(二)实施“全面转型+规划引领+政策驱动”转型机制

转型机制是城市转型的核心。国外城市大多以全面转型为出发点，而国内基本以产业转型为突破口[9]，综合马鞍山市转型的时间节点、产业基础等因素，建议确定城市全面转型规划，部署统筹城市转型，以全面转型促产业转型，以产业转型促城市转型。一是抓好关乎城市发展方向和定位的重大发展战略，重点实施工业强市、以港兴市、创新驱动、绿色发展、协调发展、民生优化等发展战略；二是尽快编制马鞍山市资源城市转型与可持续发展规划及相关配套专项规划，统筹推进城市转型的各项工作；三是通过制定全面转型整体政策及环境政策、产业政策、财政政策、税收政策、社会政策等系列政策和制度保障规划推行和实施。

(三)推进“资源产业提档+新兴产业升级”产业转型

产业转型是城市转型的关键。确立“稳钢强新”的产业转型策略，做好多元化产业结构布局。“稳钢”要做好原有铁基材料产业的资源转型和产业延伸提档，借鉴日本北九州的转型经验，接续铁基材料产业的资源供给，大力发展再生资源产业，用废钢铁替代铁矿，逐步减少马钢对铁矿石的依赖，直至关停区内矿山开采。同时促进铁基材料产业深加工，向高端化、精品化延伸，重点发展轨道交通装备、高端数控机床、高端装备制造业，延长产业链，提升价值链；“强新”要求新求变，减少马鞍山市对铁基材料产业的依重，借鉴美国休斯顿的转型经验，依托马鞍山市的区位交通、自然资源、人力资源等优势和现有产业基础，采用集聚区模式，规划发展战略性新兴产业，重点培育精细化工、绿色食品、生物医药、电子信息、节能环保等战略性新兴产业，大力发展现代服务业。

(四)创新“矿区整治+工业旅游+环境保护”生态建设

生态环境是城市转型的根本。一是借鉴德国鲁尔的典型做法，谋划转型遗址和矿区整治项目。在马钢南山矿业开采铁矿形成的亚洲最大的凹陷坑周边，利用凹坑独特地形，结合现代科技发展，采用先进的声光电系统，打造“印象南山”矿坑大型演艺品牌，建设工业文明与科技发展的体验旅游区；二是将废弃厂区改造利用，设立“钢铁是怎样炼成的”科普馆、资源环境科教馆和马鞍山城市工业博览馆等，发展文化创意产业；三是参考山东枣庄的转型启示，做好向山矿区复垦绿化工作，与濮塘和采石连片整体兴建国家森林公园，发展现代农业、园林花卉旅游业，转型打造江南独具特色的宜业、宜居、宜游的生态福地、智造名城。