中国新闻媒体监督对行政权力监督的作用和启示

尹秋豪 云南师范大学

一、新闻媒体监督的含义

新闻媒体监督，就是社会各界通过广播、影视、报刊、杂志等大众传媒，发表自己的意见和看法，形成舆论，从而对国家、政党、社会团体、公职人员的公共行为以及社会上一切有悖于法律和道德的行为实行制约，新闻媒体监督也可称为舆论监督或者媒体监督。从本质上来说新闻媒体监督其实就是人民群众通过新闻媒体这一平台，对党和国家以及全社会进行监督。①

2005 年1 月中共中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，明确把媒体舆论监督视为约束权力运行的重要机制之一。

随着互联网的兴起，自媒体蓬勃兴起和官方平台地不断涌入，媒体作为“政府喉舌”的作用和表现越来越突出，对国家政策的宣传、大政方针的解读、政府工作的评议和报道等利用媒介传播，使得民众的参与度更加广泛和积极。媒体作为客观公正的代表，其报道对于维护社会公平正义有着举足轻重的地位；而政府作为公共事务的管理者，对于媒体的发展和引导有着不可推卸的责任。因此，在我国新闻媒体与政府表现为相互制约和相互监督的关系。

（一）政府对媒体的约束

制度约束。由于政府对所有的社会媒体具有管理权，政府权威可以通过国家大政方针、法律条文、政策法规等得以实现，从而对媒体进行制度上的约束，甚至可以干预媒体的报道。通过规定媒体的合法性地位，保障其制度、组织结构上的功能得以顺利实现，对其进行规范化管理。因此，政府与媒体不仅表现为相互制约的关系，也表现为相互依存相互促进的关系。

信息来源。政府作为国家政策的执行者，其信息具有很高的权威性。信息是媒体的命脉和生存根本要素，媒体把传达信息作为其首要任务。如果媒体及时掌握政府的信息，无法获得信息来源的渠道，会导致基本功能的丧失，无法经营和生存。因此，政府掌握着信息的来源，在一定程度上意味着掌握的媒体的“生死权”，可以通过对信息的掌握和把控从而到达控制媒体的目的。

（二）新闻媒体制约政府的表现

政府政策的宣传者。政府决策，行政法规等都需要借助媒介传播到大众中去，而新闻媒体提供了平台，使得政府政策得以较好的宣传和普及。媒体可以利用自身平台优势，如：信息更新迅速及时、面向范围广、传播速度快等特点，使得政府信息得以迅速、广泛传播，从而达到政府想要科普宣传的目的。

引导公众参与公共决策。媒体作为信息传播媒介，起到“上传下达”的中转站作用，可以提供平台以供民众发表意见和观点。对于政府决策而言，媒体平台引导公众广泛讨论，集民意、聚民智有利于促进公共决策的修改和完善，提高决策的科学性和民主性，有利于政府提高工作效率，科学决策。

舆论监督。权力的行使需要监督和制约，新闻媒体作为监督主体之一，有信息更新及时，公众关注度较高、传播迅速等特点，有利于形成良好的舆论环境，对政府权力和政府行为进行监督和制约。通过媒体监督和舆论制约，有利于规范政府行为，对行政权的约束，有利于增进政府的透明度和公开度。

塑造政府形象。一个良好的政府是具有权威和公信力的政府，而良好的政府形象有利于塑造政府公信力和权威，获得百姓信任。通过媒体对政府的报道、对政府行为的宣传和解释，有利于缩短政府与公众之间的“界线”，促进政府与公众的沟通和交流，获取公众信任，塑造良好的政府形象。政府公信力一旦受损，容易造成公众对政府的反感和怀疑，不利于政府工作的推进和公众的交流。

二、中国新闻媒体监督存在的问题

（一）虚假新闻泛滥，打击媒体公信力

随着社交媒体的高度发达和传媒环境的巨变，对流量和利益的追逐导致了大量自媒体和个人用户涌入。专业媒体不再是“新闻”的唯一来源和渠道，普通用户也可在各大媒体平台发布“新闻”，因此用户如何在成千上万条新闻中界定“什么是新闻”“什么是真新闻”，成了困扰专业媒体的难题，甚至专业媒体辟谣的速度赶不上虚假新闻的生产速度。如：2019 年较为传播度较广的“成都七中实验学校食堂事件”，“寒门状元之死”等最终被证实为虚假新闻。各类虚假新闻导致了传媒秩序的混乱，由此导致了官方平台和专业媒体的公信力降低，降低了公众对专业媒体的信赖。

（二）媒体定位存疑，新闻报道受限

在我国，由于大部分媒体都是企事业单位，属于事业编制。新闻隶属于行政的地位，因此造成了上级对下级有管理权，而下级无权报道上级的尴尬局面，很多报道需要征求领导意见，取得领导同意后才可报道。媒体成为政府形象的“维护者”和“喉舌”，只报道有利于政府形象的新闻，隐瞒客观事实，媒体定位模糊。这对于公众知情权和新闻自身的客观性不利，也不利于媒体行使监督权。

（三）惩处力度不严，新闻寻租存在

1999 年新闻出版署《报刊刊载虚假、失实报道处理办法》、2001 年12 月25 日发布的《出版管理条例》2002 年6月新闻出版总署、信息产业部联合发布的《互联网出版管理暂行规定》等规定了对于虚假新闻的界定和处罚原则，但是没有明确的处罚措施，对虚假新闻的概念界定模糊，使得虚假新闻无处不在有利可图。薄弱的惩处力度还滋生了寻租现象发生：有偿新闻、媒体腐败等等现象时有发生。然而缺乏明确的法律规定和严格的法律执行，新闻寻租屡禁不止，危害了整个媒体行业的发展，也阻碍了信息的客观、及时传播。

（四）媒体舆论僭越，干预司法审判

高度发展的网络环境促进了信息的传播和流通，以及非专业媒体的大量涌入，商业媒体的逐利行为等，致使媒体对行业边界模糊不清。对于大量的新闻报道，带入个人感情色彩和批判语气等，媒体还未完全掌握客观事实就“未审先判”。媒体为公众营造了舆论氛围，有意识地引导公众的想法，影响公众思考；绑架司法体系，干预司法审判。这造成了媒体行业的畸形发展，使得“标题党”横行，自媒体利用新闻噱头造势等现象普遍存在，由此造成的后果是：公众无法理性客观地思考；司法审判被舆论环境绑架，无法做出公正判决，危害了司法的公正和公信力，不利于司法公正和社会和谐。

三、中国新闻媒体监督的启示

（一）健全法律制度

完善的法律制度是实现社会公平、正义和和谐的基石，也能对权力的行使进行有效制约和规范，在我国目前的法律法规中，对于新闻媒体监督的领域和范围以及监督权的行使，没有明确的规定和明确的界限，造成了媒体僭越、干预司法等行为。因此，建立健全和完善的法律制度是新闻媒体进行监督的首要条件，可以使新闻媒体在监督过程中做到有法可依，有法必依；同时，可以避免媒体滥用手中的监督权，造成监督错位和权力滥用。

我国目前对于媒体监督的法律法规有：《互联网信息服务管理办法》《互联网电子公告服务管理规定》《信息网络传播权保护条例》《民法通则》《中华人民共和国侵权责任法》等，但随着互联网日新月异的发展，网络媒体环境已经发生了翻天覆地的变化，原先的法律法规部分已不适用于现有的舆论环境，造成了自媒体横行的局面。因此，及时更新和完善法律制度，可以对新闻媒体主体进行有效的监督和制约，有了明确的法律法规，才可以对违法主体进行处罚和惩处，确保了有法可依、有法必依，做到违法必究、执法必严。

（二）制定行业规范

互联网的信息传播快、传播范围广、网络普及等等特点造成了自媒体的低准入门槛，导致了现在信息混乱虚实难辨、造谣成本低惩处力度小、虚假信息泛滥等局面。因此，对于目前的媒体环境来说：制定媒体行业规范和准入规则，培养专业的媒体从业者、整顿新闻媒体环境是当务之急。

首先，要加大对新闻媒体从业者的培训力度，如：专业培训、职业精神培训、道德观念的培养等方面，培养出有专业精神、追求新闻的客观公正、实事求是的媒体从业者，行使好其新闻媒体的监督权；其次，推行新闻责任制，成千上万泛滥的信息传播，会导致新闻在传播过程中被断章取义、歪曲事实。可追溯的新闻源头，有利于责任的明确和落实，对于歪曲事实、造谣的新闻媒体，可以起到一定的震慑作用，也确保了责任的承担主体。最后，加大惩处力度。对于造谣、传播虚假新闻的媒体造成严重后果的媒体，应承担相应的法律责任，接受相应的处罚。在法律的强制力之下，可以很好的打击不负责的媒体，整顿舆论环境，确保舆论不被误导和利用。

（三）政府主动接受监督

作为被监督者的政府，也应该承担起相应的责任。政府主动接受法律监督、行政监督、社会监督、舆论监督等，是政府必不可少的责任，也是其义务所在。因此，建设阳光型政府、把权力关进制度的笼子里，也是当前建设科学政府、民主政府的任务所在。

定期的公示制度、政府规范用权、提高政府效率等，都有利于增强政府公信力，增加民众对政府的信任度和满意度。良好的政府公信力，有利于密切政府与群众的联系，促进政府与群众的双向互动和沟通，从而提高政府的工作效率，建设服务型政府、科学民主型政府。

（四）引导群众理性参与

普通群众由于受教育程度有限、信息获取不对称的原因，很容易被舆论环境影响在网络平台发表片面的见解，造成了政府与群众的隔阂和误解，损害政府公信力，新闻媒体沦为了舆论的工具，没能发挥其监督和引导作用。因此，对于群众参与监督过程中的引导，政府和媒介主体都有其不可推卸的责任。

对于政府主体来说，打造具有官方公信力的平台，及时更新和发布信息，便于群众了解政府动向、政府政策的推行和实施等，可以直接避免政府新闻被误解和歪曲，塑造政府权威，重塑政府公信力；同时，利用好网络媒体的舆论环境，可以更好地集中民智，促进科学民主决策，促进社会和谐稳定发展。

对于媒介主体来说，打造一个良好的新闻舆论环境和信息交流平台，有利于促进媒体自身的发展，增强媒体自身的信任度和满意度，及时传递政府信息和动态，做好其本职工作，追求新闻的客观公正和真实可信。不仅可以更好地传达民意、维护群众的基本利益，也有利于加强政府对自身的约束，做到谨慎用权、规范用权，不断增强政府能力，建设科学民主型决策的政府。

注释

① 王定天：新闻道德与法规[M]，兰州：兰州大学出版社，2002：334