应急状态下的基层执法

王越凡

(华东政法大学，上海 200042)

突发公共卫生事件，不仅考验着我国的医疗救治水平，同样也是对我国在应急状态下基层执法工作的一次检验。

根据《中华人民共和国突发事件应对法》第三条第一款的规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。《突发公共卫生事件应急条例》第二条对于突发公共卫生事件的定义做了明确规定：突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。面对此种情形，应急状态下的基层执法工作取得了一定的效果但仍需改善。

一、应急状态下基层执法的特点

纵观我国应急状态的发展，在2003年SARS 过后，国家吸取防控中获得的经验教训，出台了以《国家突发公共卫生事件总体预案》为代表的众多应急预案，各省市也相继出台了具有各自特色的应急预案。2007年的《突发事件应对法》更是明确规定了应急状态，并区分与紧急状态的不同。[1]应急状态主要以《突发事件应对法》和各部门的应急预案为规范来源，针对自然灾害、突发公共卫生事件等情形。

与常态行政管理相比，这种应急状态在某种程度上扩张了政府的公权力。政府在应急状态下为了统筹全局和集中指挥，忽视个人权利保障的现象屡见不鲜，此类问题在基层执法领域尤甚。与日常状况相比，应急状态下的基层执法以下几个特征表现得尤为突出：

1. 高效性

在常态行政状态下，高效便民也是基本原则之一。该原则要求行政机关积极履行法定职责，禁止不作为或者不完全作为，且要遵守法定时限，禁止超越法定时限或者不合理延迟。在应急状态下，由于突发事件情况复杂、时间紧迫，要求行政机关必须快速做出反应，以达到最快实现行政目的的效果，故更加需要强调行政执法的高效性。任何行政行为的贻误都可能导致事态发展愈演愈烈，引发一系列问题，带来不可估量的损害。执法以 “功” 是提升法治思维的基本落脚点。执法之 “功”，在于时效，同时在法治思维的引领之下，变时效为实效。[2]在很多情况下，政府并没有做出及时的应对，造成重大人身和财产损失，严重违反了行政法的高效便民原则，没有注意区分日常状态和应急状态下行政执法工作的不同。

2. 动态性

突发事件的态势发展往往瞬息万变，具有难以估量和控制的特性。行政机关需要根据现实情况的变化而不断进行决策部署，所以其发布的决定、命令极可能在几天内发生变化，体现其灵活机动的动态性特征。规范性文件原则上需具有稳定性，不可朝令夕改，一方面会影响政府公信力，一方面也会给实际操作执行带来困扰，可能出现前后矛盾的现象。且由于对各项政策的理解存在偏差，基层执法面对着诸多问题和不便，的确任务艰巨。但应急状态的千变万化必然会带来此类问题，这是无法避免的。如果行政机关过于注重社会稳定而忽视动态性，反而会造成措施的僵化，不利于对突发情况的处置。所以在应急状态下，动态灵活的重要性应当是高于稳定性的，这同时也对基层执法能力和水平提出了更高的要求，需要执法人员思维更新、反应灵敏、动作迅速、紧跟动态，同时要求执法行为必须增强其科学性和准确性，容不得用多余的时间来检验试错。

3. 强制性

行政行为重要特征之一就是具有单方性、强制性，行政相对方必须服从并配合行政行为。行政执法是贯彻执行国家意志的行为，必然具有国家意志的拘束力和法律规范的执行力。应急状态下，基层执法的强制性得到了进一步强化。任何违反行政法律规范的行为都会遭到行政处罚或强制。在突发公共卫生事件中，不少患者隐瞒自己的接触史，拒绝配合治疗，甚至出现感染者从医院逃走的现象，给大众造成极大恐慌，严重扰乱社会公共秩序。行政机关对此类病患采取严格强制措施，对其人身自由进行限制，并处以相应行政处罚。在非常时期采取非常手段，是强制性的重要体现。

4. 全面性

常态之下，绝大部分事项可由社会自主把控，按照事物发展规律平稳运行，行政机关只需扮演好监督者的角色。但在应急状态下，供需平衡被打破，单纯的市场自主调节会引发混乱，如物价飞涨、囤积居奇的现象肆意泛滥，社会秩序遭到严重破坏。此时行政执法就要进入到人民生活的方方面面，延伸其触角，拓宽其管理面，体现公权力的价值。例如控制物品价格、进行交通管制、限制药物购买、强制居家隔离等等。此类行为在日常状态下是不会出现的，只有在突发事件发生的情形之下才会被实行。公民对于政府侵入式的全面严格管控会产生不适甚至抵触情绪，但这样的执法方式和力度毫无疑问是有必要的，对于稳定社会具有重要作用。这也是应急状态执法与日常状态执法工作的最大不同。

二、基层执法现状及其成因分析

从现存情况来看，在发生突发公共卫生事件时，各地采取了相当严格的管制措施，包括在各交通要道设卡检查；小区封闭式管理；药物购买登记制度等，甚至出现了 “战时管制措施” 等字眼。一系列严格举措的实行对事态控制起到了巨大作用，但与此同时，执法中的不少问题也随之显现。例如某收费站一律拒绝外地车辆，小区一律拒绝某户籍住户等 “一刀切” 模式甚为流行。此外，有些地区机械理解相关文件，不知变通；照搬其他地区相关做法，并不适应本地区实施；自由行政裁量权过于泛化、边界模糊……造成上述现象的原因多种多样，在此主要阐述以下几点：

1. 高压问责，正当程序原则的忽视

公共卫生事件问题复杂而严峻，情况也是瞬息万变，政策在几天内数次更迭，这样的政策转变令基层工作量大增，但是相关配套设施、措施以及物质支持并无明显增加，唯一增加的是问责力度。在现今的 “网络治理” 大背景下，一点点疏漏都有可能引发一场舆论风暴。政府背负着沉重的压力，导致一级级的高压态势。基于此种情况，基层政府在执法过程中只能采取极端手段，甚至采取让整个城市陷入停摆的处理方式。在现阶段的基层执法中，面对人少事多、资源有限的窘境，唯有这种手段才能在上级限定时限内完成相应指标。某地海关就出现了强行征用防控物资的事件，尽管政府有权在应急状态下进行紧急征用，对于突发事件需要高效快速处理，但这不能成为违反正当程序原则的理由。正当程序原则要求在行政机关做出行政行为时，必须经由法定的程序，不得随意做出。即便在应急状态下，也不可只顾处理速度而忽视此原则，否则极易出现违法现象，给公民个人乃至社会利益造成不应有的损害，给后续的处理带来麻烦。执法的程序性、公正性与效率性，直接影响着执法裁量标准，基层执法者必须做到执法裁量准确，公权力的行使必须遵循正当程序原则。[2]

2. 行政执法过程中自由裁量权过大

在防控管理的过程中，大体以突发事件法、传染病防治法以及各省市的应急预案为依据，各行政部门可以根据实际情况进行自由裁定采取不尽相同的措施。但是这些法律、规范性文件当中仅仅是对行政执法工作的方式进行模糊的规定，进而导致在应急状态下，行政执法工作中经常出现由于工作人员自由裁量权过大而发生的行政执法过激的现象，行政执法人员在工作中经常通过主观臆断或是个人看法来进行裁定，对行政执法的公平性造成了非常严重的影响，[3]往往导致基层执法目的与手段的不适当。目的正当并不一定代表手段的正当性，例如封路、封村等对公众生活影响极大的措施。首先这样的举措很可能没有政府或者人大的授权，存在违法的风险，其次具体操作方式也存在很大问题。挖沟、砌墙等粗暴的封路举措给交通带来不便，一旦该区域出现意外事件需要与外界沟通，将会是致命的弱点。缺乏统一有效的规制，使得行政权在应急状态下体现出膨胀的态势，基层政府在执法过程中自由决断，盲目执法，缺乏合理性、合法性和科学性。

3. 执法队伍散乱，缺乏统一有效的规制

在突发事件中，相关部门涌现出一大批坚守岗位、专业素质过硬的公职人员，但同时也反映了相当一部分行政相关人员专业化程度不高、能力欠缺的问题。黄冈市某领导在接受问询时一问三不知，某市防控志愿者随意进入民众家中对私人物品进行损毁等乱象将防控中出现的不依法行政、不依法办事、违背应急法治原则等诸多问题暴露无遗。我国《突发事件应对法》《传染病防治法》《志愿服务条例》均表明国家鼓励、引导志愿者参加应急救援工作，这体现了行政民主的原则，但基层政府面对突发公共卫生事件招募的志愿者应该如何定性？是否属于应急状态下执法人员行列？他们的管控行为是否有有效授权？执法队伍的散乱导致执法行为的无章，极易侵害公众的私人权利，为政府形象带来负面影响。在后续应对工作中，应当积极和严格地履行政府协调职责，明确行政执法的范畴，[4]不可盲目扩大执法队伍，进行临时性的毫无根据的 “扩编” 与 “赋权”。应当依法组织发挥应急救援志愿服务组织、志愿者的作用。此外，同一级政府各业务局之间由于权力配置上无隶属关系，各职能部门在行政相对人、执法对象上呈现明显的差异化、孤立化、分段化。[5]在此情况下，行政管理出现分割，执法效果缺乏整体有效性，不利于整体防控工作。

三、坚持依法行政是应急行政的首要原则

政府和武装力量是法定的应急状态治理主体，在应急状态下成为最主要的治理机构。政府及政府部门是发布预警、决定各种响应级别的决断机构，可以根据各种非常法律采取积极救助、强制隔离、强制迁移、紧急征用、限制各种自由、干预市场物价等特殊措施。[1]这在SARS 肺炎、特大洪水、汶川地震等突发事件中已经印证过。在现代化治理背景下，简政放权是大势所趋，权力在逐步限缩，从管制到服务，从无限到有限。但是在应急状态下，权力往往会突破限制，达到了常态所不能及的高度。现代国家因行政权的扩张导致行政规则外部化是公民基本权利随意被侵害的一种潜在危险。当国家进入紧急状态后，出于对危机事件快速即时规制的要求以及迅速恢复常态社会秩序的需要，公民的基本权利尤其是人身自由权将会受到更多的、来自各方面的限制。[6]但是，特殊状态下的行政手段仍然不能突破依法行政的范畴。

依法行政是全面推进依法治国的重要组成部分，是法治国家、法治政府和法治社会一体化建设的重要内容。上级政府的各项决策，需要基层政府去具体落实，否则只是一纸空文，不能起到实际效果。基层政府处在政府工作的第一线，承担着各方面的管理职责。基层政府能否做到依法行政，对于依法行政体系建设以及整体社会体系的管理与约束意义重大。尽管大部分基层执法队伍具有法治思维，且能够或基本上能运用法治的方式进行决策和处理问题，但存在着运用法治方式处理问题的能力平庸化等问题。[7]依法行政原则对于基层执法具有重要指导作用，基层政府须依法采取措施规范基层防控工作，不要搞层层加码措施，树立防控标准化，严格遵照流程执行，杜绝越界行为，严格遵守依法行政，[8]最大程度确保行政执法的质效，促进法治国家、法治政府建设的顺利开展。

深入推进依法行政，加快建设法治政府，是党的十八届四中全会做出的重要部署，同时也是对我国基层行政执法队伍建设提出的更高要求。[9]基层政府的公务人员是与人民群众最直接接触的公职群体，能否切实让人民群众在国家治理中体会到法治带来的公平正义的价值，很大程度上体现在基层政府的执法行为中。推进依法行政一方面有利于基层执法人员充分认识到执法工作的重要性，提升其思想观念，另一方面有利于掌握社会大众对于基层政府执法的重点需求，有利于明确和认知政策实施的具体效果，从而对于社会整体法律意识的提升起到重要影响，对国家的长远发展和社会主义的法治化进程而言具有深刻的价值意蕴。

四、基层执法的改良原则及路径探索

1. 执法遵循比例原则

行政机关可以基于正当理由对公民的权利做出限制，但任何对权利的限制都必须有一定的限度。这一原则即使是在应急状态之下也同样需要遵守，不然将会将成为滥用权力的开端。关于比例原则，有一项著名的学理解释：“一项对基本权利妨碍的牺牲，不得与所欲达成的目的之间不存在任何关联，这项措施对于基本权的权利人，不得产生过度负担，此措施的作出应当对基本权的权利人具有预测可能性”。[10]

比例原则有三方面的要求，第一是合目的性，行政机关行使裁量权采取的具体措施必须符合法律目的。行政机关的举措都是为了人民群众的生命健康着想，是出于对公共利益的考量，毫无疑问符合目的性原则。第二个是适当性原则，即行政机关选择的具体措施和手段应为法律所必需。结果和措施之间存在着正当性。在这一点上，很多地方粗暴执法、机械执法，丝毫没有考虑执法手段的妥适性，蛮横地采取所谓一刀切政策，最典型的就是不分层次、不分级别地封闭所有小区，给民众的生活带来了极大的不便。第三点是损害最小。即在有多种实现途径的时候，要采取对当事人权益损害最小的方式。在防控工作中，要用巧劲，不能用蛮力，措施要合理合法，具有科学性，采取对民众损害最小的方式，以最小的代价实现行政目的，这样才能起到事半功倍、“四两拨千斤” 的效果。同样要求手段对于相关法益处理的均衡性和合比例性。

2. 遵循以人为本、尊重人权理念

在应急状态下，公民的基本权利受到了一定的限缩，但是一些核心权力仍旧是不能触碰的禁区。紧急状态下公权机关对部分权利的限制并不能扩张至所有权利，尤其是一些核心权利的取消和限制。具体至武汉等市封城后，尽管市民的出行自由、经营自由和财产权等受到缩减，但公权机关同样应确保其核心权利获得实现和保障，而不能同样受到缩减和排除。[10]在突发事件处理中，地方政府扮演了公共秩序监管者和公共服务提供者的双重角色，应按照相关法律规范规定，关注突发事件的困难群体，尽可能为其提供社会救助和急需帮助，特别要依法尊重和保障公民的生命健康、人格尊严、个人隐私等基本权利，避免工作疏忽产生二次伤害。在工作中要始终坚持以法律为准则，贯彻落实以人为本的工作理念，正确处理法律与权力之间的关系，通过法律对自己的行政执法工作进行合理的规范，而不是打着法律的幌子滥用职权，对人民的切身利益造成损害。[3]

3. 健全基层政府的监督体系，科学有效制约行政权力

在基层政府中上下级行政机关之间有着密不可分的利益关系，下级会受到上级的驱使，而上级为了保护自身利益会无视下级的违法行为，采取放任不管的态度，这样无疑会加大社会监督主体对基层政府部门依法行政工作的监督难度。[11]在常态下良好监督体系能够促使行政机关依法行使职权，在紧急状态下更应注重依法执法，不能打破依法行政的底线。在突发公共卫生事件中，可能存在欺上瞒下的 “共谋行为”。“共谋行为” 是组织社会学中专指基层政府与其直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督。[12]中央直接越过地方通过微信等互联网平台向基层群众征集信息，这是此前从未有过的举动。舆情的关注为中央了解基层执法提供了一个渠道，同时也给出了完善执法的导向。[12]可以说，舆情对于基层执法行为的纠偏起到了很大的作用，故此要健全基层政府的监督体系，科学有效制约行政权力，才能解决基层执法中的权力问题乱象。

4. 提升基层政府依法行政综合能力，组建专业执法队伍

另一个很大的问题就是执法人员专业性的不足。缺乏专业知识和专业素养，必然导致执法工作的无序，甚至出现损害相对人利益乃至公众利益的违法行为。在我国现行的基层治理体系中，各类基层执法部门都处于 “双重领导” 的结构位置。[13]基层执法部门不仅承担了各自领域的专业执法任务，还对基层政府的基础性行政工作起到了非常重要的支撑作用。[14]所以执法队伍建设的重要性不言而喻。基层执法作为治理工作，意味着执法者不仅需要关注被专业化的法律制度框架所格式化后的事项，还需要处理好法律框架以外的其他治理性内容，通盘考虑整个基层社会治理体系的格局形势与社会效果。[14]执法人员不仅要具备各自领域的专业知识，也要具备相当的法律知识，做到学而精，将法律知识与自身专业知识相结合，从而才能够准确理解各项文件的精神，将措施落到实处。如此才能提升执法能力，建立一支专业过硬、实力较强的执法队伍，不仅在常态下能够高效完成任务，在应急状态下更应展现其作为公职人员的特殊作用，让人民信任、让社会安定。

5. 利用大数据等现代科技手段来进行防控

如今社会早已进入大数据时代，在应急状态下，其优势与传统手段相比十分突出，对防控与监测极为有利。很多地方政府仍旧在采用纸质填表、人员上门查访、贴公告寻找密切接触者等传统措施。并非传统措施没有价值，但采取大数据方式治理无疑更加有利于行政行为的高效性和社会秩序的稳定性。在推进城乡基层大数据执法的过程中，许多部门仍然沿袭着政绩显要、稳定为上的传统思维。出于对公民个人信息保护的考量，基层政府不敢放开胆量使用大数据也在情理之中。大数据必然涉及个人隐私问题，极易造成对公民隐私权的侵害，引发舆论风暴。在这样的执法理念影响下，难以推进依托大数据将网络平台与传统制度手段有机结合的变革措施，来解决公民多样的需求及应急状态下繁杂的公共事务。除了执法理念的桎梏，政府各部门间信息流动不畅，信息分割化也是大数据无法得到充分利用的重要原因之一。城乡基层政府各部门间缺乏数据的交换互通，基层自治组织与基层社会组织之间更没有实现大数据资源交流共享，导致执法机构联动集成能力削弱，各方协调缓慢，执法信息传递效率低下。[5]所以使用大数据手段来加强防控这一思路应当是没有疑问的，至于如何使用才能避免其负面效应，其中细节有待进一步商榷，在此不做阐述。

结语

在突发公共卫生事件中，政府的强力措施是不可或缺的，但是我们仍期待在执法过程能坚守法治的基本原则。相关法律赋予了人民政府及其他有关部门、组织紧急行政权，从而能够及时地组织、运用资源，采取有力的措施，有效应对突发事件，确保公民的生命健康安全。但紧急行政权绝非行政特权，同样需要纳入法治框架下设定和执行，其实际施行过程中也须秉持依法行政的精神。

注释

[1]孟涛：《中国非常法律的形成、现状与未来》，《中国社会科学》2011年第2期。

[2]杨亦頔：《基层执法应多一些法治思维：坚持法治思维，增强执法本领，更好地运用法治思维解决实际问题》，《云南日报》2019年10月14日第006版调查研究。

[3]黄强：《城市化背景下城市管理行政执法问题研究》，《法制博览》2019年12月(下)。

[4]莫于川、任肖容：《疫情防控须坚持依法行政》，《法制日报》2020年2月13日第5版。

[5]蔡科云、肖安琪：《综合执法下沉基层的整体性治理研究》，《湖北警官学院学报》2019年12月第6期，总第195期。

[6]胡敏洁：《河海大学学报》(哲学社会科学版)2004年第2期。

[7]梁平、陈焘：《基层执法队伍法治意识：现状、问题与对策》，《河南财经政法大学学报》，2015年第6期，总第152期。

[8]江德斌：《基层防疫切勿陷入相互比狠的怪圈》，《检察日报》2020年2月26日第006版法辩。

[9]夏大荣：《当前基层行政执法能力提升之路径》，《海事法苑》2017年第1期。

[10]赵宏：《法治的细节—疫情防控下的权力收缩与尊严保障》，澎湃新闻2020年2月5日。

[11]闻倩：《浅谈基层政府在依法行政中的主要问题与解决措施》，《法制与社会》2016年6月。

[12]石磊：《基层执法纠偏的路径探索——以环保 “一刀切” 为例》，《长向学刊》2020年第1期，总第211期。

[13]参见周振超、李安增：《政府管理中的双重领导研究——兼论当代中国的 “条块关系”》，载《东岳论丛》2009年第3期。

[14]刘杨：《基层执法专业化的实践困境及其解释——兼论基层执法的多元属性》，《华中科技大学学报》第30卷第5期。