新建本科院校管理法治化建设的透视与对策

黄守星 齐斯寓

（1、廊坊师范学院，河北 廊坊 065000；2、河北工业大学 马克思主义学院，天津 0300401）

健全具有中国特色社会主义法治体系，全面实现依法治国，是党的十九大明确提出的重大战略目标之一。而推进依法治国总体目标的实现，必须健全法律制度．培育法治文化，弘扬法治精神。高等学校的法治化建设是国家法治建设的重要基础，作为为社会现代化建设培养应用型专门的人才、传播文化、辐射文明的新建本科院校，由于他们体量大、覆盖面广，基层性强，其法治化建设不仅关系着学校的依法治校和办学水平，而且在全面建设社会主义法治国家的进程中具有不可替代的作用。然而，新建本科院校因诸多原因法治化建设上存在着不可忽视的问题，需要认真分析寻求对策，加快补足法治化建设的短板。

一、新建本科院校法治化建设透视

（一）学校内部法治体系不健全

高等学校是一个具有独立法人的社会实体，保障其科学运转和可持续发展，需要依据国家和行业法律法规，制定体现本校特色、符合实际、相互配套的包括学校章程和教学、科研、人事、师资、财务、后勤、安保、学生管理等在内的一系列科学规范的规章制度，并协调好学校、教职工特别是教师、学生之间的关系，以及高校与政府、社会的关系，做到有法（制）可依，令行禁止。高校法治化建设包括高校法律制度、高校执法体系和法治保障体系。这三个体系是高等学校实现法治化和现代化治理的重要标志，也是高等学校科学运转和可持续发展的重要保障。随着党中央依法治国战略的全面实施，我国高等学校依法治校越来越受到政府和高校的重视，各学校的法律制度、执法体系和法治保障体系的建设得到长足发展，各校均已建立了以《学校章程》为代表的法律制度和学校法治办公室。据中国高等教育学会“高校法治建设的行政与问题—基于59所高校法务机构设置的分析”，所有高校都设置了法律事务机构，其中37所高校独立设置了法律事务机构，占到62．7%[1]，河北38所本科高校，有12所骨干大学建有专门法务机构，其余22所本科高校（包括12所新建公办本科院校）都成立了法律服务机构，但多数挂靠在办公室或宣传部，其余4所新建民办本科院校还没有明确的法治机构和法治人员。新建本科院校尽管在形式上加强了管理制度的审查和法律事务办理。但这些新建本科院校不仅法务机构的设立属于挂靠又大都少有专职人员，而且，新建本科院校大多都属于地方和本市管理，又受社会大环境的影响，学校管理的行政化、社会化程度高，尤其地方市属高校的人、财、物及事权的管理受制于地方政府主管部门，其法规制度的制定与实施行政化倾向严重，难以切合学校的特点与实际，学校的自主权、决定权空间狭小。同时，因升本时间短，不同程度存在着学校的办学目标、办学定位，学校与政府的关系不够明确，学校内部学校与学生、教师与学生之间的法律关系不够明了，不同类型院校内部规章制度雷同且不够健全，法律制度过于笼统不够详细，与国家法律制度不够匹配，甚至有的不符合国家法律法规的要求，尤其一些民办高校亦或存在学校法人代表（执法负责人）法律关系不清晰，在一定程度上阻碍了和影响了学校的法治化建设和依法治校水平。

（二）师生员工法治意识较淡薄

人们法律观点和法律情感的总和被专家称为法治意识。其内容不仅涵盖了包括对法本质、法作用的认识，对现行法律的态度，对法律知识的掌握。而且，对自身权利和义务及法律现象的感悟，对行为是否合法的评价和对法律的信服。法治文明意识的基础是法治意识，其对法治文明的发展方向和定位具有决定性作用，并且主要体现在法治主体对法治观念的具体感受。目前，高校法治意识主要表现在两大方面：一方面，高校的各项运转和事务处理是否能够依法有据，照章办事，同时，高校是否能够将法治，不单单是作为一种管理方式，而作为一种价值选择，被广大师生员工接受，并变成他们自觉行为习惯[2]。由于受传统“人治”或“情治”社会的不良影响，尤其新建本科院校多数从地方管理的专科和成人高校，有的甚至是中专“越级”升格，特别是一些民办本科又都是社会或企业办学，在学校管理运行和建设过程中，屡屡出现管理者凌驾于制度之上而非法治规范高校的现象，学校管理者掌握绝对的决定权，忽视法律以及相关制度，内部决策缺乏规范，民主程序形同虚设，专业设置不经充分论证、教学计划随意性太大，人才培养评价体系不健全，甚至空白，教职工特别教师聘用“形式化”，更缺乏权益保障等等。整体学校管理还没有构建起公平、公正，民主化，制度化、规范化、法制化的法治环境。而且，学校领导和教职工与学生法治意识相对淡薄，违法违纪现象时有发生；甚至出现领导干部和员工，乃至专业人员的腐败现象、学术不端行为见诸报端，仅十八大至2015年4月中国纪检监察日报披露发生在高校触目惊心的的违规违法案件就有50余[3]，我省也有几所新建本科院校干部因违规违法受到处理，其中有些是“窪案”和集体案，究其原因除了人生观、价值观出偏外，与其缺乏法律意识不无关系。尤其2020年1月3日公布的中国工程院院士、中国农大杨宁教授贪污科研经费案[4]更是发人深思，令人扼腕叹息。一名科技精英，学界新秀，不仅个人法律意识淡薄身陷囹圄，毁了前程，也给国家造成重大的损失甚至严重的国际影响。新建本科高校虽然没有象重点大学优越条件，但随着国家经济转型和创新创业战略的实施，专项经费日趋增加，相关人员必须举一反三，增强风险法律意识，确保事业和自身安全。此外，多见地方院校大学生之间发生矛盾时不能自觉理智的处理，常常因缺乏法律常识，做出现过急行为，由一名受害者变成了违法者，甚至演变成人生悲剧。

（三）维权意识不够自觉

新建本科院校多数起点较低，自我存在感自信意识较差，师生员工尽管经过近年来法律基本知识的学习和教育，法律意识逐步增强，但多数尚处在被动接受法律规定的义务阶段，而尚未把知法、守法、执法上升到自觉行动，不能自觉以法律武器捍卫自身权利。在日常工作学习生活中，受传统思想观念影响或对现行司法制度的不信任，尤其青年教职工和学生年轻气盛，宁愿通过自身暴力或媒体爆料等手段私力救济，也不愿通过法律手段向学校和有关法律部门提起诉讼来捍卫自身的应有权利。发生在社会人员和学生之间的矛盾冲突、伤人、网络爆料等事件时有发生，不仅对本人造成伤害，自身权益得不到应有的尊重，也给学校甚至社会造成不良影响。此外也由于社会大环境的影响，在学校与社会有关个体或部门出现纠纷时，亦不能或很难正确的使用法律来维护应有的合法权利，常常以学校的失利而告终，当然，这些问题的长期存在，除学校内部自身原因外，也与国家对高校缺乏强有力的法律保障有直接关系。例如：曾经履履发生在大学校园的“校闹”事件，多数最后处理的结果是地方政府与高校合作为息事宁，由学校“花钱买平安”。 这种“校闹”，不仅严重侵害了学校、师生的合法权益，还挑战了法律底线，破坏了校园秩序，影响了社会稳定[5]。社会有目共睹，令高校苦不堪言。好在今年国家教育部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部五部委出台发了《关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》，给高校特别是地方高校维护校园稳定带来了曙光，为彻底解决“校闹”问题有了法律依据。

（四）文化积淀“先天不足”

我国的新建本科院校，大多是20世纪末伴随着高等教育大众化的浪潮应运而生，多数由中专或专科或成人学校独立或合并升本，其数量达到648所，占到全部本科1166所高校的55．3%，占非211本科高校的61．3%[6]，这些新建本科高校大都属地方管理亦受政府重视，校园建设各具特点似乎引领当时的城市建设风尚，专业建设大而全，在校生规模大多超过万人，为地方社会发展和经济建设培养了大批专业人才，也在一定程度上拉动了城市的发展。但是由于他们升本时间不长，有的甚至办学时间短，严重缺乏文化积淀，又因由政府行为合并升本，原来不同类型和不同层次及不同管理体制的学校渊源各异，甚至行为习惯、目标追求等等在一定时期内都存在着文化差异与冲突，难以形成实质性融合。在学校建设与发展上不同程度的存在着有专业少优势，有规模没特色，有建筑缺文化，尤其在法治文化建设方面基础薄弱，有提法少措施，远未形成包括法制文化在内的体现本校特色的大学文化和适应大师成长及依法治理的环境。

二、新建本科院校法治建设的建议与对策

(一) 必须深入持久的开展法律宣传教育

新建本科高校是为地方和基层培养合格应用型专门人才、开展应用技术研发和服务社会的基地，更是基层文化传播和精神文明的辐射源。学校的依法治校水平及师生员工的法律信仰和法制意识如何，不仅关系着大学生的健康成才和学校各项工作的正常运转与学校事业的科学发展，也关系到社会的稳定与发展，甚至关系着我国全面依法治国战略的实施、和谐小康社会的实现及国家的长治久安。而新建本科高校的学生多数来自于农村，他们法律知识与法律感受的先天不足和法律实践的生疏显而易见，教职工对法治的认识也较为浮浅，因此，在法制社会，依法治国的今天，全校上下特别是师生员工的法治意识、法治习惯不可能一蹴而就，必须通过深入持久的加强法律的宣传教育，形成氛围，才能入心入脑逐步变成师生员工的自觉行动。首先要充分利用发挥好校园网、校园广播、校园橱窗、电子显示屏、校报校刊、微信微博和思政课堂等法律宣传教育的阵地作用，坚持不懈的大力开展法律法规的宣传教育；并以入学和毕业教育、普法宣传日等重要节点为契机，采取法律讲座、法律知识竞赛、普法表演等师生喜闻乐见、丰富多彩的形式，加强法律法治内容的宣传，营造浓厚的校园法制教育氛围，熏陶师生员工的法制素养，使广大师生树立起正确的法治理念，养成遵章守纪，信仰法律的习惯和自觉行动。二是加大教学改革力度，以第一课堂为主阵地加强对大学生法律规范的“灌输”，不仅要增加法律在公共课程中的工作量（节数），而且专业课和非思政课程要将本专业业务规程、科学规范、学术诚信以及依规操作、依章办事、自觉执法等职业操守，贯穿在专业课堂教学和实践教学的全过程。专业课教师必须以“课程思政”为理念，传授知识技术的同时，加强法律规则教育，塑造好大学生的职业操守，全方位强化法制教育，为大学生未来的职业生涯奠定好法治基础和做人的“道德底线”。三是拓宽校外法治教育渠道。利用寒暑假和大学生社会实践等机会，组织师生员工深入公检法和社会法制教育基地参观司法现场，聆听有关人员的现身说法，开展法律实践和调查研究，充分了解国家法制建设，依法治国成就，了解法律的社会影响力，通过理论与实践的结合提升感性认识，增强法制教育效果，强化师生员工的法律意识和学法、懂法、守法的自觉性、自律性。

(二)必须高度重视法治文化建设

法治文化是法律制度、法律精神及法律信仰水平的总和，其核心内容包括人们的法治意识、法治观念、法治思想、法治价值等，法治文化建设就是以法治教育为内容，以文化形式为载体，用师生喜闻乐见，主动参与的多种文化艺术形式，弘扬法制精神，普及法律知识。法治文化的形成与发展是一项长期而深入的工作，其在大学文化建设中的地位也日益凸显，尤其新建本科院校大都缺乏历史渊源和文化底蕴与人脉积淀，包括法制建设在内的文化建设薄弱，因此，加强新建本科院校的文化建设显得尤为重要，更需要全方位强化法制文化建设：首先法治文化建设要融入大学文化建设之中，并根据本校特点与文化建设高度契合。把法治文化作为大学文化的重要组成部分，纳入规划与实施方案，渗透到大学文化建设的方方面面，把法制文化建设与大学文化建设一并谋划，一并部署、一并检查、一并考核，一并落实，促进校园的和谐发展。二是加强和完善法律规章制度的建设，使学校的各项工作依规办事，有法可依，执行有力，落实到位；三是弘扬法治精神和法治理念。要以法治思想和法治理念作为行事根本，将法治作为学校管理的核心理念，牢记职权法定，遵守法律底线，提高依法履职能力，同时，也要形成校内师生员工自觉学法、守法、用法的良好氛围，并通过法律进校园、进教室、进宿舍等丰富多彩的法治形式与活动，建设以法治精神为核心的校园法治文化，培育浓郁的校园法治文化气息，构建管理者依法办学，教师依法执教，学生依法受教的法治化高校。以法治精神塑造人，以法治信仰引导人，以法治实践提高人，以法治文化熏陶人，使师生员工对法律、规定的敬畏成为一种信仰，成为自觉行为习惯；四是要注重建设和维护法制教育场所，同时要充分发挥学校法制部门、法律顾问、法律专业师生在学校法治建设过程中的作用。并将依法治校作为大学文化建设的重点内容，抓细、抓实、抓出成效。

(三)必须加强内外合作，健全法规体系

新建本科院校与老牌高校一样，是一个“麻雀虽小五脏俱全”的小社会，囊括了教学、科研、后勤及学生与教职工管理及对内对外事宜的方方面面，尤其随着高校独立法人和自主权的逐步确立及高等教育法的贯彻实施，这些诸方面重要因素，形成了一个相互支撑、彼此依存，又相互约束的综合体，这就构成了高校法治建设的重要基础。因此，新建本科院校法规制度建设应当也必须针对这些关系，合理规制、调整和完善，并促进高校内部与社会各要素之间的稳定和谐发展。新建本科院校必须依据国家和地方政府管理部门的法规要求，并以国家法律作为基础，建立健全学校内部契合本校实际、体现特色的法规体系，实现外界法律与内部制度的有机结合，确保学校的运转和建设与科学发展有法可依，使新建本科院校尽快步入规范化、法制化轨道，为依法治校奠定基础和法制保障。但是，无论是外部法律还是内部制度都需要将其落实到实际行动之中。然而，在法治高校逐步走向规范化和制度化的过程中，新建本科高校的法制建设容易停留在口号式与定性描述式的发展阶段，因此，为加快新建本科院校的法治化步伐．作为执行法律和制度的重要主体，政府管理部门和司法机关与学校，需要加强合作，并充分发挥各自优势，由政府主管部门制定科学有效可操作性强的依法治校指标体系，通过一系列的法治评估或示范校评选活动来对学校的法治建设和依法治校情况进行全面考评，并建立起增强评估与整改之间的联动机制[7]，有针对性的解决问题．实现以评促改、以评促建，最终实现依法治校的愿景。

（四）必须强化政府和学校的执法力度

新建本科高校多数升本已十年以上，有的甚至在二十年左右，特别是近年来随着国家依法治国战略的实施，应该说，国家对学校的法律制度日趋完善，各学校也都重视各项规章制度的制定和完善，师生员工在实践中也越来越认识到新形势下法治的重要性和必要性。但是，由于受传统人制和情制观念的影响，高校特别是新建本科高校日常工作生活中出现的不良现象和违纪违法行为，并由此带来的矛盾和连锁反应都与执纪执法不严，甚至贪章枉法有关。高校的师生员工特别是青年学生群体大、生活学习集中，制度法律的效力更为明显和管用，一旦执纪执法不严，甚至有失公平，会影响全校，祸及长远，并会给学生思想心理上带来甚至是终身烙印，对学生的发展产生负面影响。因此，新建本科院校，必须在办学过程和日常各项管理中严格执行国家法律法规和学校的规章制度，并在执行过程中坚持法律制度面前人人平等，一视同仁。而且，领导干部带头，率先垂范，其身正不令则行。同时充分发挥纪检监察部门和群众的民主监督作用，加强督查，确保公平公正，提高法律和制度的执行力和有效性。

结论

高校法治化管理已经成为高校未来发展的必然趋势，也是现代大学制度建设的重要组成部分，更是新建本科院校事业发展必须完成的重要目标之一。因此，新建本科院校的法治化建设要契合不同类型不同区域学校的实际情况，采取与之相应措施，与学校的其他建设一并研究落实，加快高校法治化建设步伐，以实现依法治校的最终目标。