中小城市静态交通规划建设及管理策略探究

郝 放，叶全喜，崔立长

(1.河北水利电力学院，河北省沧州市重庆路1号 061001；2.清华大学，北京市海淀区清华园1号 100084)

近年来，我国国民经济飞速发展，城镇化进程快速推进，人民物质生活水平大幅提高，伴随而来的是汽车保有量的与日俱增。据国家统计数据显示，截至2018年底我国民用汽车总量达到2.32亿辆，其中中小型载客汽车高达2.02亿辆。机动化的加快一方面为居民出行带来便利，另一方面也给城市交通造成极大压力，除动态交通方面的拥堵加剧、事故增多等问题外，静态交通方面的“一车难停”窘况也愈发严重。特别是在我国城市数量占比最大的中小城市中，停车供需矛盾和落后的管理方式造成的静态交通问题尤为明显。静态交通问题使城市良性发展受阻的同时，相应的社会问题也不断涌现，因此，探究静态交通规划建设和管理的策略，寻求一条解决停车难题的路径成为了城市管理者的当务之急。

1 城市静态交通问题的研究背景

1.1 理论背景

1.1.1 城市静态交通的概念

城市交通分为动态和静态两个子系统。动态交通是指由行驶在道路上的行人与车辆引发的各种交通流总体状况，静态交通是指车辆因各种需要、在各种场所停放时的总体状况。动态交通与静态交通二者相互影响、制约,形成了一个有机整体，前者主要研究车辆行驶问题,后者主要研究车辆停放问题，即城市停车[1]。

1.1.2 城市停车的发展历程

伴随机动化的逐步推进，人们对停车问题的认识不断变化，国际上一般认为城市停车经历了五个发展阶段。第一阶段，停车发生。在20世纪50年代以前，世界范围内汽车保有量很少，各国停车政策都很宽松。第二阶段，停车发展。大致在50-60年代，汽车保有量明显增加，而城市交通的规划管理并未跟上，部分城市中心区出现了较为严重的停车问题，乱停乱放现象干扰了动态交通。第三阶段，乱停禁而不止。大致在60年代左右，一些发达国家为解决严重的停车问题相继出台中心城区停车控制政策，但由于建设滞后、管理不善，乱停乱放现象屡禁不止。第四阶段，疏堵结合。大致到了70年代，发达国家开始着力发展公共交通和轨道交通，并通过提高小汽车使用成本等手段逐步引导市民减少使用小汽车，以疏堵结合的方式缓解停车矛盾。第五阶段，限制小汽车。80-90年代以后，不少国家轨道交通及公共交通已高度发达，公共交通基本可以满足绝大多数通勤出行需求。政府大力发展的停车场所及设施建设从基本满足停车需要，逐渐被私有车辆的激增扭转为供不应求，于是鼓励公共交通、限制小汽车成为一种趋势[2]。

从目前的停车特征来看，我国中小城市已进入第五阶段的中期。

1.2 国内外研究背景

1.2.1 国外城市停车策略研究背景

从20世纪50年代起，部分发达国家就针对停车问题进行了相关管理政策、法规和措施的研究，在这个过程中各国存在一定共性，同时也各具特色。

美国人均汽车保有量始终位居世界首位，因此停车问题一直较为严重。20世纪70年代以前，美国以停车设施建设为重点，通过增加停车供给来解决停车问题[3]。70年代后，交通拥堵和环境污染越发严重，政府把注意力转移到控制停车需求上来，通过停车管控和改变出行方式等手段缓解停车矛盾[4]。到了90年代，美国进入停车供应管控阶段，大力发展公共交通，改变中心城区停车收费政策，抑制核心区停车需求[5]。部分城市规定了最大停车配建标准，降低了原有最低配建标准，同时鼓励区域协同停车和车位共享，并尝试通过停车成本外部化来改变人们的停车观念[6]。

欧洲国家普遍土地资源紧张、人口密度大，因而在处理停车问题时偏向于加强停车需求管理，以改善城市交通结构。法国通过分区限时停车策略、差异化泊车供给策略、差异化路内停车收费策略等控制停车行为；德国通过设置郊外停车换乘停车场(P+R)，提供便利的换乘交通来限制市区内的停车[7]，同时通过适当限制和有偿使用路内泊位以调节停车需求在时空上的分布[8]；荷兰从静态交通分类、供需平衡、停车设施分布和管理手段等不同视角剖析了相关政策的脉络[9]。

亚洲国家停车政策则略有不同，日本通过立法落实购车者自备车位以减轻公用车位占用压力，引入民间投资兴建停车设施，利用现代化停车诱导系统实现智能管理；新加坡用地紧张，因而严格限制私家车在城市中心区驶停，减少中心区公共停车场数量，同时广泛采用了颇具特色的多层停车楼(MSCP)[7]。

1.2.2 国内停车策略研究背景

我国停车问题出现较晚，故相关研究起步也晚，且在长时间内一度忽视了其严重性。1978年后，特别是近十几年来，随着私家车保有量的激增，停车供需矛盾日益突出，城市停车状况恶化，因而对停车问题研究的广度和深度开始逐渐加大。总体来看，国内研究着重于停车的政策、总体规划、管理模式、收费方式及其诱导管理等方面。陈桂福[4]、于守静[10]等分别对比研究了国内外城市静态交通的发展策略和管理政策；尹雪松等深入分析了现代城市的各种停车方式[11]；郑姗从规划角度探讨了解决城市停车问题的路径[12]；张鸣昊等研究了PPP模式在城市公共停车设施建设中的可行性[13]；马钱钢分析了相邻单位共享停车的一般特征，提出了相应的管理策略[14]；徐同立从政策、技术和运营等方面探讨了中小学运动场地下空间建设停车库的可行性[15]；范汝城展望了基于大数据的智慧泊车发展趋势[16]；闫军等提出要从总体方案入手建立城市级智慧泊车平台[17]；黄卫民探讨了ETC+P智能停车技术的发展和应用[18]。如今，大数据时代的到来使共享停车和智慧泊车逐渐成为解决停车问题的主流研究方向。

2 中小城市静态交通现状与存在问题

2.1 城市静态交通现状及前景

城市静态交通主要分为3类：配建停车，即依据建筑物车位配建标准所设的服务于本建筑物相关使用者的机动车停放场所及设施；路外停车，即在道路红线以外服务于公众的机动车停放场所及设施；路内停车，即道路红线内划定的公共机动车停放空间及设施[19]。通常，以停车位数量来衡量停车供给能力，据保守估计，我国目前车位缺口超过5000万个，城市停车供给能力明显滞后于机动车增长速度。

在停车的政策法规、管理体制及收费制度上，我国相对落后，至今未在国家层面出台一部约束力较强的停车法规，一直都是以建设部和公安部于1988年联合制定的《停车场建设和管理暂行规定》为主要依据。停车配建虽有国家标准及各省地方标准，但长期以来在执行和管理上并不严格，造成了配建标准混乱，管理经营效果不佳。这导致不仅在大城市，以至很多中小城市中都存在停车难困境，一些老旧城区的停车矛盾更是一度超过了中心城区。

针对全国性停车问题，国家发改委等部门在2015年联合出台了《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，公布了推进停车产业化的实施途径与操作细则。同时，国内各省市也纷纷进行了停车问题的治理尝试。目前，我国已有超过500个城市拥有立体车库，随着智慧城市理念的不断发展推广，智慧泊车方兴未艾。各级政府出台相关文件和鼓励措施以促进停车行业健康发展，大批有实力的企事业单位先后进入该行业，为其快速发展注入了新的活力。

2.2 城市静态交通存在问题的分析

2.2.1 停车存在的问题

目前我国中小城市停车存在的问题较为严重，主要表现在政策、规划、建设、管理和运营等方面。

(1)政策制定相对落后于交通机动化进程，相关法规在规范和引导上存在不足；停车政策不明朗、不健全、不严厉，造成从规划到经营均出现混乱局面；利益保障和诱导机制方面政策乏力，社会投资动力疲软。

(2)规划滞后，土地供应紧张，停车配建指标不足，致使停车供需发展失衡，泊位严重短缺，许多城市“一车难停”；停车场所及设施规划布局不够合理，缺乏统筹，造成区域性失衡和总体利用率不高；规划急功近利，可实施性差，缺乏预判性和可持续性[20]；规划内容和方法较为单一，停车场所综合利用度低，配套设施缺乏多样性和时空延展性。

(3)建设缓慢无序，导致泊位历史欠账较多；建设过程对规划执行不到位，部分场地挪作他用；停车空间挖潜有限，未充分考虑立体停车楼开发和城市地下空间利用等方向；建设标准单一、技术手段不够先进，忽视配套设施和诱导系统的重要性，致使立体停车、智慧泊车、共享停车等高效先进手段的应用和发展较为缓慢[17]。

(4)主管部门繁多，权责交叉，管理体制运行效率低；管理模式死板，针对性不强，管理在时空上缺乏差异化；精细化、智能化管理水平不足，不能有效利用现代化技术进行信息采集、汇总、分析和处理，停车诱导系统和设施不完善；收费机制简单、标准单一、手段落后，缺乏人性化管理；管控强度和执法力度不足，处罚措施不完善，机动车占道、非机动车和商贩占位、路外乱停乱放现象屡禁不止。

(5)运营规范性差，费用流失严重[21]，运营手段单一，效益难以保障，导致政府投资回收缓慢，社会注资因亏损而出现退出；运营理念不够先进，推广新型停车模式时，社会接纳度不高，公众接纳速度较慢。

2.2.2 停车问题产生的原因

停车问题的产生也是由规划、建设、管理、经营等多方面原因造成的。

(1)长期以来，城市规划忽视停车场地设施的重要性，规划方法滞后、标准偏低，土地利用不够科学，使得早期与中后期规划脱节。多数中小城市功能分区和区域发展不均衡，核心区通常由于功能密集造成停车需求过度集中，而老旧城区道路规划不完善，从而产生全市范围的停车供需矛盾[22]。另外，一些早期建成的公园和广场在最初规划时仅考虑休闲娱乐设施和景观的设计，忽视了停车位配置，使得美好的城市景观与混乱的停车景象反差强烈，城市形象受到破坏[23]。

(2)中小城市一直以来对停车场所设施的建设缺乏足够重视，导致停车场建设标准不高、设施简单、配套不完善的情况长期存在，居民逐渐习惯在路边临时停车或者驶入免费停车场，这反过来导致城市收费停车场价格机制无法形成，社会方面建设停车场动力缺失。另一方面，相当一部分城市的政府也缺乏足够的决心和经费来建设停车场或者支持社会参与建设[22]。

(3)长久以来，多数城市停车管理与规划建设脱钩，停车管理体系杂乱无章，缺乏有效协调机制，甚至多头管理，没有统一的部门，同时缺少合理的政策。这种失衡状况普遍存在于对规划、建设、投资、经营和使用的管理中。

(4)经营管理不善使得合理有效的收费价格机制始终无法形成，从而造成停车场所经济效益不高，政府资金有效回收和民间资本积极参与出现两难境地。单调的经营模式更是加剧了停车场所的收益欠佳。

2.2.3 停车问题的影响

停车问题的影响日益加重，不容乐观。除了影响静态交通和掣肘动态交通，它还会引发一系列社会问题。

（2）喘振控制调节阀。线性或者等百分比调节阀通常用作喘振控制调节阀。但是由于等百分比调节阀在低CV值时比线性调节阀有更好的稳定性，所以在选择喘振控制调节阀时，推荐使用等百分比调节阀［2］。

在静态交通层面，停车难势必给城市居民生活带来困扰，一位难寻，一车难停，一停就罚，几乎人人都曾经历过；在动态交通层面，因寻找和等待车位导致的低速行驶和迂回行驶极易引起交通缓慢甚至堵塞，非法停车和长时间占道又容易干扰非机动车和行人的慢行交通，各类交通流受到干扰后还往往伴随着交通事故的频发；在社会层面，抢占车位和占道堵路时常引发公共纠纷乃至治安事件，特种车辆执行任务受阻也时有发生，此外，城市景观和生态的破坏、城市活力下降也是停车问题带来的次生后果。

3 中小城市静态交通规划建设及管理策略

根据停车问题的表征和诱因，城市管理者应多管齐下，从规划、建设、管理、运营和宣传等多个层面探究解决策略。

3.1 规划建设策略

3.1.1 规划层面

(1)在原则上，要坚持：“法制优先”原则——加强规划方面法律法规的建设和完善，使规划工作有法可依；“需求管控”原则——合理配置停车场所及设施，引导停车需求健康发展；“统筹兼顾”原则[19]——将停车场所及设施的规划与用地功能布局、开发建设强度、道路疏解能力相结合；“节约资源”原则——在充分利用有限土地资源的基础上考虑节约使用，探索城市地下空间开发利用路径，鼓励按立体停车方式规划，停车用地功能规划复合化；“与时俱进”原则——立足当下，放眼未来，以新型城市文化构建为核心指导城市未来交通格局的规划，积极内化先进理念。

(2)在内容上，首先确定城市停车总体发展目标与方向，同时确定停车设施发展战略；其次要结合现状，综合考虑人口、土地、交通等因素对未来停车供需关系的影响，优化城市停车布局，明确各类停车场地及设施的标准；另外还要确定近远期规划目标和重点，将停车问题严重的中心城区和老旧城区的改善置为首要任务。

(3)在方法上，以城市总体规划要求为指导，依据近远期规划，结合各类专项规划及控制性详细规划，参考对未来停车需求的预测，综合研判停车场地及设施布局方案。另外，将经验和创新相结合，在规划中应因地制宜地应用公交优先、立体停车、有轨电车上盖开发、交通枢纽综合开发和城市地下空间开发等理念。

3.1.2 建设层面

(1)进行停车场所及其设施建设时，首先要严格遵守相关法律法规，务必落实各级各项规划方案，专地专用，专区专建，不可随意变更场地用途或改建其他设施。

(2)在停车空间的建设上，要打开思路，多方向尝试，高效节约地利用有限的城市空间：如高标准修建新道路，提升原有道路，合理增设路内泊位，以适当缓解路内停车压力；如在符合相关法规规范和不影响居民生活的前提下最大化开发新建居民区的地下车库、地上车位及小区周边可用公共停车空间，在老旧小区适当位置新建和改建立体停车楼，均可创造性开发利用居住区停车空间；如在条件允许的地区采用新型垂直盾构技术[7]等高新工程技术加速开发利用城市地下空间(包括道路、广场、绿地、商业综合体及中小学运动场等的地下空间)，但这个过程中要注意停车后步行距离舒适性和便捷性的满足(以100-400m为宜)。在地下空间开发利用方面，中岩泊车研发的“装配式+自下沉沉井”地下立体车库、地下室增层式智能立体车库、暗挖增扩式立体车库、路下隧道式立体车库等众多特色产品开辟了新的途径[20]。

(3)在停车设施的建设上，首先要足额完成停车场所基础附属设施的配建，其次应考虑满足共享停车和智慧泊车等物联网式新型停车模式普及的需要，安装足量先进的信息采集、监控、诱导、收费等装置，如电子停车诱导牌、高精度信息传输中继装置、泊位地磁感应器、高位摄像头、智能车位锁、智能停车桩、咪表、ETC+P[18]等。

(4)为了更好地助力物联网式新型停车模式推广，城市级大数据平台的建设也不容忽视。通过信息采集分析、停车诱导、停车场管理、手机APP寻位导航等平台的建设，可以实现城市停车资源的数字化连接和深度整合，做到一车一码，一位一码。这个过程中，统一建设和编码的标准至关重要，相关行业规范标准的制定必须先行。管理平台建设应分层分级，鼓励停车信息共享，避免信息孤岛出现，促进数据增值，体现数据共享红利，借大数据和5G时代到来的东风，快速高效采集海量用户习惯信息并进行行为分析，从而实现更为精准的人性化服务。

(5)另外，大力发展公共交通建设，替代私家车，也可有效缓解停车难题。在当前的城市规划中，通常会将高铁、城铁与城市公交、地铁、轻轨、有轨电车等结合起来形成交通枢纽区进行TOD开发，可以将立体停车建设与交通枢纽TOD开发充分结合，形成“P+R”停车模式，同时在城市外围地区修建“B+R”停车场[24]，限制城市中心区的进车量，减轻市内交通与停车压力。

3.2 管理策略

3.2.1 管理政策和法规

当前，国内停车管理相关政策法规的建设还有待完善，应尽快在国家层面制定独立详尽的停车法规，使管理各方均有法可依。一是完善管理体制体系，规范执法主体，明确管理权责，对路外违法停车的执法主体也加以明确。二是加大对违法停车的处罚力度，将违法停车与个人征信挂钩，提高违法停车成本。三是规范停车收费各方主体行为，将收费行为差异化、精细化，在法律层面规范分时分区停车的差异化收费标准。四是规定对被占用的公共资源部分进行利益补偿，如设立停车受益区[25]，将区域内的停车收益按比例返还该区域，用于改善当地公共服务。

3.2.2 管理措施和技术

(1)完善公交系统，加强对换乘的管理，提高各类公交系统及不同运营单位之间的兼容性和协同性，使换乘更加便捷，减少使用私家车的数量及频率，减轻市内静动态交通压力。

(2)加强各级各类管理平台建设，利用大数据和5G技术完善违法停车、停车收费、物联网式新型停车模式等的管理平台，通过平台和相关应用程序实现停车的信息化、智能化管理，降低人工成本，解放人力资源。

(3)加强共享方面的管理，盘活现有车位存量。在矛盾显著、需求迫切的单位间进行优先试点，同时鼓励其他有条件的单位积极尝试。制定共享协议和管理规范，构筑和保障共享双方的信任机制，规范车辆停放的操作流程，明确共享的收费标准，使收费透明化、灵活化，同时加大车位共享单位内部非法停车巡查力度，以保障共享双方的财产与信息安全、交易秩序和日常工作秩序。

3.2.3 宣传教育与服务

在管理中，应加大政策、法规的宣传教育力度，增强市民守法停车和停车缴费的意识，规范停车行为。坚持以人为本，提倡人性化管理，改善服务水平，提高市民满意度，特别是要积极拓宽引资渠道，引入PPP等模式，将政府与市场运营相结合，切好利益分配蛋糕，鼓励“谁投资，谁受益”。

4 结论

静态交通问题不单纯是城市问题，同时也是社会问题，它的形成由来已久，成因复杂，表现多样且影响深远。解决停车问题,从微观层面上要考虑合理提高停车供给能力，同时适度控制停车需求；从宏观层面上还要涉及政策、法规、规划、建设、管理、融投资及技术等多方面因素。因此，多管齐下，不仅要制定合理完善的政策法规，采用科学先进的规划原则和方法，保障有序多样的场地设施建设外，而且还应引入高端前沿的管理技术及措施，加快城市地下空间开发利用，推动立体停车、物联网式新型停车模式等的广泛应用，鼓励多元化投资，才是有效解决中小城市静态交通难题的长远策略。