河南省产业集聚区发展存在的问题及环境保护对策研究

闫亚丽(河南省化工研究所有限责任公司，河南 郑州 450002)

0 引言

产业集聚区已成为河南省招商引资和产业转移的平台，是全省经济发展的重要增长板[1-2]。截止到2020年，全省建成省级产业集聚区180个，完成固定资产投资16000亿元，占全省投资比重53%，对全省投资增长的贡献率60%，实现利润额2170亿元，对全省工业利润额增长的贡献率达到75%；规模以上工业从业人员达到355万人，成为带动我省农民转移就业的主渠道。产业集聚区不仅对我省工业发展中起到了支撑性的作用，而且有效保障了我省农民工就业，对我省的社会经济发展作出了巨大贡献[3]。

虽然我省产业集聚区发展迅速并取得了一系列成就，但其在发展过程中不免会遇到许多问题。随着十八大将“生态文明”纳入社会主义建设“五位一体”的总体布局中，落实十八大提出的建设资源节约型、环境友好型社会将是“十三五”时期环境保护工作的重中之重。在此背景下，如何解决我省产业集聚区发展中存在的问题，有力推动我省产业集聚区向循环经济、生态园区转变，将是“十三五”时期我省亟需解决的问题之一。

1 河南省产业集聚区发展存在的问题

1.1 规划空间布局不合理，集聚内发展差距较大

1.1.1 空间布局不合理，区域竞争过度

河南省产业集聚区起步相对较晚，没有统一科学的规划，布局较为散乱，存在“争项目、铺摊子”的现象，全省180个产业集聚区中，涉及机械装备制造业的有49个，涉及食品及农副产品加工有44个，普遍存在产业培育与本土优势、传统产业改造升级与新型产业引进、产业链延伸与服务环节增值、龙头企业与中小配套企业等领域的割裂发展，导致各地招商引资、承接产业转移中出现了大项目、大企业以及产业等方面的内部过度竞争，无法真正实现区域特色发展。

1.1.2 集聚区之间发展不均衡，发展差距较大

受多种因素的影响，产业集聚区之间发展水平存在较大差异，部分产业集聚区发展速度较快，投资额都在50亿元以上，营业收入达上百亿，部分产业集聚区投资额度距20亿元的最低门槛相差较大，缺乏大型龙头企业，出现了产业集聚区之间发展不均衡、差距大的问题。

1.2 发展定位不合理、主导产业雷同化，缺乏产业集聚效应

1.2.1 主导产业不突出，产业结构不合理，主导产业雷同化

全省产业集聚区缺乏集聚效应，主导产业重叠现象十分显著，部分相邻产业集聚区规划中存在产业相同、产品趋同的问题，产品互补性低，同质化竞争日趋激烈。各产业集聚区普遍重视引进新产业、新项目，轻视现有产业的改造、提升和转型发展，从而导致各产业集聚区的产业选择雷同化。

1.2.2 产业集聚区聚而不合，缺乏集聚效应

产业集群发展要求一定区域内的相关企业围绕某一明确的产业链自由分工协作，继而形成具有地方特色的产业集群。在河南省的产业集群中，区域内的企业大多缺乏技术含量，主要以量取胜，简单粗放模仿的多，集约型自主创新的少，产业集聚区内的分工协作难以形成，使得产业集聚区聚而不合，缺乏集聚效应。

1.3 集聚区城市功能建设滞后，基础设施建设不完善

1.3.1 城市功能建设滞后，产城融合发展存在两面性

由于自然条件、土地指标、绩效考核等原因，多数集聚区主要围绕招商引资、项目推进和道路建设等工作展开，公共服务配套设施建设滞后，城市功能发展迟滞。产程融合给产业发展和经济增长带来了新动力，但也存在了一定的环保问题。目前部分产业集聚区位于城区边缘，甚至位于城区主导风向的上风向，对城区大气环境造成一定的影响。虽然雾霾的产生原因尚未明确，但在河南省当前大气污染严重，雾霾天气逐渐增多的大环境下，与区域工业发展存在一定的关系，因此产业集聚区的布局距离城区太近可能对城区大气环境造成一定影响。

1.3.2 基础设施建设不完善

全省产业集聚区普遍存在供水、供热、供气、排水等基础设施建设滞后，配套服务体系建设也不完善，在一定程度上制约了产业集聚区的发展。

1.4 区域环境承载能力难以支撑集聚区的发展，环境质量改善压力大

一些产业集聚区只在规划编制指导思想和原则上强调科学发展，并没有落实到实践建设中去，发展方式粗放，建设规模超出区域资源环境的承载能力。随着各类企业项目的快速引进、陆续开工，产业集聚区的减排空间越来越小，致使项目入驻困难，给产业集聚区发展和资源环境保护都造成一定的困难，同时对区域资源环境造成了巨大的压力，不利于区域经济、资源与环境的协调发展。

1.5 政府部门对集聚区环保发展政策落实程度不高

在产业集聚区规划建设过程中，地方政府缺乏有效统筹与协调，结果导致产业集聚区普遍存在缺乏系统的规划、资源利用分散和产业链条不完整等问题，使得环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象的存在，造成部分集聚区环保工作滞后。

1.6 产业集聚区管理体制亟待理顺

环保机构不健全，环境管理机构职权不清，由于我国现行的环境监督管理体制的限制，加上环保机构资金欠缺，环境监测能力不足，导致产业集聚区管理体制亟待理顺。

2 河南省产业集聚区发展的环保需求

2.1 发展循环经济的需求

2.1.1 清洁生产技术的普及

清洁生产是推进循环经济的基础，而目前我省产业集聚区实施清洁生产的企业比例不高[4]。通过开展清洁生产，改进企业的生产过程，做到资源使用的减量化、再利用。“十三五”期间我省产业集聚区需要加快清洁生产示范项目的建设，促进工业企业清洁生产水平，严格执行行业清洁生产的相应标准。

2.1.2 构建循环产业链条

我省产业集聚区较多属于传统的产业园区，产业之间连通性不强，不能形成有效的产业链条，或者产业链条较短，不能实现资源、能源的减量化。如何建立起产业之间有益的联动，构建循环产业链条是河南省产业集聚区发展的环保需求之一。

2.1.3 打造生态工业园区

我省生态工业园区建设起步较晚，在发展过程中受资金、技术、人力以及自然生态环境条件等方面的制约，较多园区尚处于生态工业园区建设的初级阶段，仍需进一步完善和深化。

2.2 改善环境质量的需求

2.2.1 提高水环境质量的需求

《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》(国发 〔2015〕17号)(简称“水十条”)提出到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，地下水超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制。目前随着产业集聚区的发展，其附近水体已呈现出不同程度的污染。为了落实水十条要求、更好地促进产业集聚区的发展，地方政府应加大产业集聚区基础设施的建设力度，为企业入驻发展创造良好条件。

2.2.2 整治大气环境的需求

《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》(国发〔2013〕37号)(简称“气十条”)提到，经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；力争再用五年或更长时间，逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善。目前全省产业集聚区的工业能源消费结构中，燃煤消耗占总能源消耗的88.33%，多数行业工业锅炉仍以燃煤为主。根据《河南省环境质量公报》(2014)，全省省辖市城市环境空气质量级别为轻污染，除郑州外其余17个省辖市可吸入颗粒物浓度年均值达到二级标准，而郑州为劣二级；全省大气污染源主要为工业源。因此，治理大气污染应管控好产业集聚区内大型工业污染源的减排。

2.2.3 推进固废处理处置的需求

根据《土壤污染防治行动计划》(简称“土十条”)要求，到2020年，农用地土壤环境得到有效保护，建设用地土壤环境安全得到基本保障。严管废物处理处置活动。为落实政策要求，解决全省产业集聚区固废产生量大、肆意乱堆、占用土地资源等问题，亟需开展各产业集聚区生活垃圾分类收集，进一步加强对工业固废尤其是危险固废的监督管理，采取相应措施高效管理建筑垃圾，使固废最大限度地实现资源化、减量化和无害化。

3 河南省产业集聚区环境保护对策建议

3.1 优化空间布局，推动产业转型升级

以全省总体空间发展战略为指导，按照立足现有实际、突出发展重点、适当兼顾平衡的要求，在主体功能区规划的基础上，充分衔接省、市土地利用规划、生态功能区规划、城乡规划和有关专项规划，综合考虑产业发展基础、资源环境承载能力、基础设施配套条件等因素，合理优化全省产业集聚区空间布局。选择主导产业突出、带动作用强、影响力大、发展前景好的产业集聚区，规划建设为省级战略层面的产业集聚区，始终突出区域经济竞争制高点和集合、引领、带动的发展导向，加强产业发展、开发方式、管理模式等方面的创新，促进产业集聚区高水平建设。对未能被定为省级的地市，原则上一市一个，突出其差异化和特色化要求，使之成为区域经济增长点和县级产业集聚区的覆盖区。针对主体功能区划重点开发区域中产业集聚区，要以实现环境资源优化配置为目标，引导工业项目向园区集聚，科学高效利用环境容量，推动产业转型升级。

3.2 优化产业园区结构和产业定位，促进产业链的形成

3.2.1 加大扶持力度，优化产业园区结构

近年来，河南省产业结构仍以第二产业为主导，第三产业尚有较大发展空间，应以严格准入和优化升级为主线，并结合各市产业集聚区经济发展实际情况，实行优势突出、重点集中的倾斜式发展策略，在产业集聚发展规划的指导下重点发展特色产业，建立促进产业集聚区发展的结构优化政策。实施产业集聚区生态重组战略，对传统的能源型产业进行深化改革，通过生产工艺的改进和其他上下游企业的吸入提高生产效率和减少污染的排放，使集聚区发展模式从资源依赖型向主要依靠科技进步的循环经济发展模式转变。完善主导产业的选择扶持政策。政府应优先选择和扶持关联度大、经济效益高，且无污或低污的产业作为集聚区的主导产业。制定高新产业的优先发展政策。加快发展低资源消耗、高附加值的第三产业，提高第三产业在国民经济中的比重，大力发展资源能源利用水平较高的服务业和高新技术产业，做大第三产业，降低高耗能产业比重，实现结构节能。

3.2.2 加强引导，优化主导产业

各集聚区应结合本地实际，对优先发展的主导产业重点扶持、合理布局，积极引导项目、资金、土地、环境容量等要素优先向主导产业配置，走特色化、专业化之路，逐步形成规模效益，进一步增强主导产业的带动能力[5-6]。完善信息共享机制和利益分享机制，使意向性招商项目可以在省内顺畅流动，鼓励引进产品互补或整体技术升级的项目。积极采取措施，鼓励当地相关企业相互配套，促进主导产业不断向精深化、链条化、集群化方向发展，提升集群整体竞争力。

3.3 积极推进产城融合的同时，注重其对城区的不利影响，完善基础设施建设

3.3.1 积极推进产城融合的同时，注重其对城区的不利影响

集聚区按照推进新型城市化和产城融合发展的要求，规划及规划环评应与城市总体规划、城镇体系规划进行有效的衔接，强化人才集聚、生产服务、公共服务和商业居住等城市功能。按照各集聚区的规模、人口和集聚区与老城区通勤距离分类推进产城融合，在积极推进产城融合的同时，注重产业集聚区发展对城区环境造成的影响。部分产业集聚区距离城区较近且位于城区主导风向的上风向，则需要加强入驻企业的产业准入条件，禁止入驻大气污染严重的企业入驻，从而降低集聚区发展对城区环境造成的影响；严格按照产业集聚区建设空间划定的已建区、适建区和限建区建设，实施有效的空间管制措施。

3.3.2 加快基础设施建设，提高配套服务水平

河南省产业集聚区尚处在成长期，需要加强集群公共基础设施的建设，促进信息、投资、维修、物流等服务行业的发展。在集聚区供水、供热、供气、排水等基础设施不断完善的基础上，提高配套服务水平，逐步树立真正为企业服务的理念，为企业入驻和产业集聚区快速发展提供良好的基础条件。

3.4 积极推进环境综合整治和跟踪评价，全面改善环境质量

3.4.1 严格环境准入条件，积极落实推进环境综合整治和跟踪评价

严格集聚区环境准入条件，提升环境保护能力。全省各集聚区产业选择时应符合国家产业政策和发展方向，对入驻项目进行严格筛选。积极落实环境综合整治，强化事中事后管理，积极推进跟踪评价。积极推进集聚区环境综合整治，定期监测集聚区环境空气、地表水、地下水及土壤环境质量，准确掌握集聚区环境质量状况及变化趋势。加强监测数据管理，加强重点污染物在线监控体系建设。完善集聚区污染应急预案，落实责任主体，明确应急组织机构及职责、预警预报及响应程序、应急处置及保障措施等内容。

3.4.2 加快改善环境质量，提高集聚区环境条件

全面落实“水十条”、“气十条”和“土十条”的政策要求，加大产业集聚区配套基础设施的建设力度，鼓励使用清洁能源，提倡中水回用，提高水资源利用率；建议集聚区内各企业采用废水处理及回用方案，进行企业内水资源循环及综合利用。加强工业企业大气污染综合治理。加快推进集中供热、“煤改气”、“煤改电”工程建设。加强挥发性有机物的污染防治，遵循源头和过程控制与末端治理相结合的综合防治原则。建立规范的污染场地联合监管机制，严管废物处理处置活动。严格控制污染场地开发建设和流转的审批。

3.5 全面梳理集聚区相关政策要求，加大贯彻落实力度

“十三五”期间，要实施最严格的环境保护制度，因此要全面梳理国务院、环保部及河南省针对产业集聚区出台的相关政策要求，严格落实相关文件中关于产业集聚区建设政策的相关要求，尽快落实并加大贯彻力度，以期实现河南省产业集聚区的快速健康发展[7-8]。加强规划调整环评政策的落实程度，突出集聚区规划与规划环评的作用；推进产业集聚区规划及规划环评工作，落实“五规合一”工作；落实规划环评要求，简化入区建设项目环评内容。

3.6 扩大开放深化招商引资水平，营造良好的投资软环境

3.6.1 加快居民搬迁安置工作，妥善安置失地农民再就业

产业集聚区的空间发展涉及村庄的搬迁和移民的安置，应优先考虑搬迁居民就业和生活的便捷，依托产业集聚区发展解决部分安置居民的就业问题；充分利用市、县、乡、村“四级”招工信息平台，做好区内企业用工需求发布工作。围绕主导产业和企业用工需求，加强“订单式”培训，妥善安置失地农民再就业。

3.6.2 扩大开放深化招商引资水平，采取多种融资方式，拓宽融资渠道

各级政府及相关部门应在投资政策上给予支持，通过扩大投融资渠道，推进金融创新，建立投融资平台，积极争取国家和省级专项资金，设立产业集聚区发展专项资金，加大财政科技投入，创新科技经费使用办法，优化财政投入结构，提高科技投入使用率。完善企业信用担保体系，设立信用担保体系建设专项资金，扩大开放深化招商引资水平，拓宽融资渠道，为产业集聚区内入驻企业的发展营造良好的投资软环境。

4 结语

河南省的产业集聚区发展已经取得了一定的成绩，成为带动我省农民转移就业的主渠道，对我省的社会经济发展作出了巨大贡献。但其在发展过程中仍存在着诸多问题，本文对我省产业集聚区发展中存在的问题，结合当前我省产业集聚区发展的环保需求，提出行之有效并有针对性的对策建议，为我省产业集聚区绿色发展提供科学依据，促进我省产业集聚区向资源节约、环境友好型转变。