关于天津市滨海新区南北“两翼”高质量发展的研究

滨海新区经过十年的高速发展后，目前进入了转型升级、培育新动能，实现高质量发展的新阶段。新区地域广，由北到南，狭长走向，北部片区主要是汉沽片区组成，中部中心区主要由塘沽片区组成，南部由大港片区构成，中心区域发展迅速，而南、北部发展滞后，呈现区域不均衡。推进南北“两翼”均衡发展是滨海新区高质量发展的重要内容，也是建设繁荣宜居智慧的现代化海滨城市的现实需要。文章针对天津滨海新区“两翼”发展相对滞后的问题进行了调研思考并提出了建议。

一、高质量发展的提出、背景及研究探索

（一）高质量发展理论的提出。党的十九大报告首次作出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”[1]的重大判断，2018年中央经济工作会议进一步将推动高质量发展明确为“新时代我国经济发展的基本特征，是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求”。

（二）高质量发展的背景。改革开放以来，要素驱动的增长模式取得了几十年高速增长，但是也产生了许多突出问题，表现在：收入差距拉大、生态环境破坏、城乡发展不平衡等。随着中国特色社会主义迈入新时代，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。解决这个矛盾必须在新发展理念指导下走高质量发展的道路，坚持以人民为中心，推进相关制度体制改革，促进城乡区域协调发展。

（三）高质量发展的理论研究和实践探索。高质量发展研究文献非常丰富，不仅包括专家学者研究，也有基于地方实践的探索，其中，高培勇、袁富华等（2020年）立足于整体发展观，以经济发展服务于社会发展为主线，对于经济高质量、社会高质量和治理高质量的特征及其互补性关联进行了分析，提出高质量发展是一个总括性理念，高质量社会与高质量经济协同，两者协同发展又必须有高质量治理结构来支撑[2]。泊宁（2020年）基于福建省福清市的实践，分析地方高质量发展如何破局，提出了福清市依托良好的区位优势，以工业园区为载体，积极探索外向型经济发展方式，从政务服务、改革开放、社会治理、干部作风“四大环境”入手，实施产业发展提升、城乡品质提升、民生福祉提升、营商环境提升、党建引领提升“五大行动”，释放改革红利，激发发展活力，走高质量发展的康庄大道[3]。

二、滨海新区南北“两翼”发展不均衡表现

滨海新区行政体制在深化改革过程中形成了以原塘沽海河两岸区域和开发区商务板块为核心区，以汉沽区域为北翼，以大港区域为南翼的“1核2翼”发展格局。南北“两翼”共涵盖10个街镇、115个行政村，户籍人口57万，两翼区域面积1555.33平方公里。经过十年的发展，在取得重大建设成就的同时，与中心城区相比，也存在一些发展差距和短板，主要表现如下：

（一）地理位置相对偏远，基础设施建设相对落后。1.交通瓶颈仍未突破。“两翼”近年来均未实施新的大型道路建设工程，道路交通发展滞后。特别是西中环、西外环通往大港区域的路口仍没完全打通，影响大港片区与塘沽片区的互联互通。2.高速和快速路数量少。南北“两翼”区域高速公路、快速路里程少，绝大部分为普通公路，与塘沽主城区的路网等级差距较大，除汉沽有在建Z4线，大港近期没有轨道交通建设计划。3.局部交通不畅。主要是大港油田及南港工业区至核心区方向的主干道连接不畅；区域间干道交通没有衔接好，仍存在一些断头路。南部区域干道205国道，经常发生交通拥堵，制约区域经济发展，而毗邻的西青、静海段均已拓宽改造，且绿化景观标准很高。

（二）街镇经济总体水平不高，产业发展层级低。1“.两翼”经济总量不高、发展速度偏低。“两翼”发展与新区整体发展势头相比，呈现出投资减少、增速放缓、后劲不足的特点。根据统计数据显示：除个别街镇投资比重较去年提高，其他一些街镇投资比重下降。街镇地区生产总值、一般公共预算收入、固定资产投资三项指标统计来看，街镇内生发展动力不足，新动能培育缺乏。从经济工作角度来看，街镇欠发展成为一个短板。2.产业结构不合理、产业层级低。表现在，种植业产业化水平不高，抗自然灾害能力不强，二、三产业发展不足。传统服务业比重大，现代服务业自然发育滞后，尤其是没有发展起来现代生产性服务业。“两翼”地区的传统工业企业和街镇工业园的产业水平低、污染排放大，在中央和市里加大环境保护的强约束前提下，亟需加快转型发展。在一些“散乱污”企业先后被“关停并转”后，区域经济发展面临很大困难，需要发展经济新动能、新业态。3.街镇园区开发力度不够。建设进度缓慢，园区土地利用率不高，比如，个别工业区成立10年以来，仅开发不足0.3平方公里，南部的经济开发区、石化产业园区近两年来，均没有出让土地，部分园区挂牌土地出让资金返还速度慢。工业园区融资能力不强，基础配套设施建设投入不足，综合配套功能不完善。街镇园区的政策支持缺乏，引进企业数量少、规模不大、发展模式粗放、产业链不够完整。多数街镇工业园区缺乏专业管理和招商队伍，也在一定程度上制约了街镇园区的高质量发展。

（三）社会事业投入不足，城乡收入差距大。表现在，1.教育资源供给和人民群众需求不匹配。南北“两翼”地区义务教育学位存在缺口。幼儿园数量不足，需增加幼儿园所。2.优质医疗资源不足。核心区分布着塘沽第五中心医院等多家三级以上医疗机构，以及相当数量、具有一定水平的二级医疗机构，相比之下，南北“两翼”的医疗资源、医疗技术和服务水平等各方面还不能很好地满足南北地区人民的医疗需求。3.群众收入水平较中心城区差距大。据不完全统计，2017年城镇居民人均可支配收入46556元，农村居民人均可支配收入22438元，农村居民人均可支配收入是城镇居民可支配收入的48.2%。2018年城镇居民人均可支配收入49611元，农村居民人均可支配收入23898元，农村居民人均可支配收入是城镇居民可支配收入的48.14%，缩小城乡收入差距仍有很多工作要做。

（四）行政力量投入薄弱，管理体制有待完善。“两翼”区域占全区总面积的68.5%，人口占比达20%，管理半径大，点多线长、地广人稀，治理效率降低。新区机关到最南部村庄94公里，到最北部村庄50.3公里。目前，全区行政机关大都集中到核心区，从行政管理角度看，由于距离偏远，管理难度加大，弱化了对“两翼”地区行政管理的功能。“两翼”地区的企业、群众遇到紧急问题，需要政府协调解决，直接面临距离远、办事难、难办事的突出问题。有部分街镇是由合并而成，虽然能够整合力量，也产生了附带的消极影响，比如说，合并后机关人员众多、职数减少、职责不清晰，干部晋升渠道不畅，客观上影响到干部积极性、主动性，也降低了行政效率。行政中心迁移，社会发展预期降低，投资创业预期降低，影响外来投资商对到“两翼”投资创业。本地出现“资本外流”“人才外流”，一些居民到中心城区购房定居，“两翼”出现空心化、老年化现象。

三、南北两翼的高质量发展的目标分析与路径探讨

（一）南北两翼的高质量发展的目标分析。滨海新区两翼区域贯彻高质量发展需要把握好策略，既要全面系统的考虑，也需要瞄准关节环节，实现重点突破，以点带面，点面结合，实现最大效果。应在经济发展、民计民生、公共服务、交通出行、生态文明和治理体系上，通过采取切实有效举措，稳打稳扎，巩固提升，达到“三有三无”的阶段性奋斗目标。即，经济发展上稳步增长，推进经济转型“有见效”；城乡收入力争接近中心城区水平，保障民生满意度“有增长”；社会事业加大投入，实现公共服务水平“有提升”；局部交通不畅压力彻底缓解，达到居民出行“无瓶颈”；生态环境切实保护，确保“两翼”人居环境“无污染”；完善管理体制提高行政效率，实现“两翼”治理体系“无中阻”。

（二）推进两翼高质量发展的路径探讨。“要树立‘经营城市’理念，打开脑袋上‘津门’，科学把握开发建设区域、时序、边界，避免盲目开发，用好市场化机制手段，集约节约利用每一寸土地，实现良性循环”[4]。

1.坚持规划支撑引领。“紧密结合“十四五”规划编制，加强与相关部门对接协调”[5]，以高水平规划引领高质量发展，厘清北部、南部地区功能定位。在“一主两翼”规划上要切实做到同时规划、同样标准、同步实施。“同时规划”就要与研究核心区规划的同时统筹研究“两翼”规划，在产业、空间、交通等规划实现两者有效衔接、协同发展；“同样标准”就是要做到核心区规划与“两翼”规划要一视同仁、不偏不倚、平衡发展；“同步实施”就是要在落实规划过程中，人力财力物力的投入上要同步实施。以往的策略是优先发展中心城区，培育增长极，新区取得了很大发展。目前阶段，应进一步增强新区的扩散效应，辐射到南北两翼，进而提高在天津市乃至环渤海的辐射拉动效应。

2.坚持路网畅通攻坚。道路是经济发展的基础，要想富先修路，“要积极谋划轨道交通基础设施、区域开发建设等重大项目”[6]，疏通关节，完善路网，打通两翼通达最后一公里。一是要优化路网。完善交通主动脉，细化支线微循环，形成与核心区1小时通达的交通圈、经济圈。启动建设跨蓟运河人行桥等工程项目；加强对南北“两翼”的部分老旧路段进行拓宽改造，实施道路优化工程；加快推进北部、南部城区与市区、核心区的轨道交通规划建设；提升乡村公路改造力度，优化公交线路，完善“微循环”。二是要疏畅交通。要打通西中环、西外环，破解制约南北交通的瓶颈。加强与市有关部门沟通协调，着手研究规划连接市区与南部区域的轨道交通；切实提高“两翼”城区的主要干道通行能力，进一步改善南、北部区域与中心城区的通行能力；切实研究解决连接中塘镇和小王庄镇的205国道存在的交通拥堵问题。

3.坚持经济速效并重。“两翼”发展要从实际出发，坚持速度与效益并取，速度与质量并重。一是要搭建平台。对现有工业园区进行整合、优化、提升，逐步建立“一个发展平台”、“一个管理主体”、“一套班子队伍”的管理体制。落实市区两级有关政策，按照“一园一策”模式，加大对园区现有供电、供水、污水管网进行提升改造，优化完善园区基础设施、公用配套。按照“错位发展、特色突出”的发展建设思路，编制街镇园区产业规划，明确产业定位和入园标准，提升产业发展层级。二是要政策支持。要组织相关部门研究制定街镇园区发展支持政策、招商引资指导意见和考核激励机制，特别是要参照各开发区招商引资优惠政策措施，制定吸引力强、具有比较优势的招商政策，提升园区竞争力。对园区土地面积和用地性质进行全面合规性核查。对尚未大规模开发的胡家园产业区、滨海物流加工区等园区，探索采用PPP模式进行开发建设。三是要融合发展。对确定融合发展的开发区和街镇，要在财力上给予支持，用于街镇开展城市整治、社会治理、道路交通等公共设施建设，打造“泰达模式”，实现共建共享新格局。对没有确定融合发展的街镇和开发区，街镇要积极在带动群众就业方面对接相关开发区，开展结对帮扶工作，明确帮扶任务，取得帮扶实效。推进标准化、绿色化、品牌化种植养殖，在第三方电子商务平台开设专卖店，探索地方官员“直播带货”，丰富农产品销路。培训新区“销售网红”，利用新媒体推广杨家泊对虾、汉沽草莓、茶淀葡萄、大港冬枣等农产品，提高在京津冀的知名度和美誉度，培育创造全国品牌。

4.大力促进民生改善。“两翼”发展要坚持以人民为中心的发展理念，把两翼地区群众对美好生活的向往作为我们的奋斗目标。一是要优化教育布局。高标准搞好中长期教育设施布局规划编制，统筹基础教育设施均等化布局。搞好现有教育资源优化整合，做好改扩建和原址新建的布局规划。严格落实住宅小区公建配套幼儿园建设，新建住宅小区按照居住区配备标准，提前调整或预留土地；将教育用地统一纳入规划，优先保障和满足教育合理用地需求。二是要完善医疗设施。加大医疗卫生资源投入。抓好社区卫生服务中心和村级卫生服务站建设。加快推进两翼地区医院及妇女儿童保健中心迁建等重点项目，推进村级卫生服务站建设，不断提高基层医疗服务水平。三是要美化人居环境。推动建设农村生活垃圾统一收运体系和农村环卫一体化运营体系，科学推进生活污水处理设施建设，推进完成农村“厕所革命”，开展农村全域清洁化工程，加快补齐农村人居环境和公共服务短板，全力建设美丽宜居乡村。

5.抓好体制改革，提升部门效能。体制活则经济活，体制顺则人心顺。充分理顺“两翼”地区的管理体系，提高各方面干事创业的积极性、创造性。一是健全治理体系。深入推进街镇机构改革，进一步理顺区职能部门和街镇之间的关系，区委办局为街镇发展出谋划策，为基层发展做好保障服务。区领导小组负责统筹、协调、推动北部、南部地区发展中的重要事项。二是做活园区管理机制。借鉴开发区法定机构改革模式，将市场化理念引入园区管理、运营环节；实施简政赋权，在充分考虑承接能力基础上，将开发建设、产业规划、招商引资、企业培育等经济管理权限下放到街镇园区；实行全员竞聘上岗，通过公开选聘方式，使干部能上能下，释放发展活力；推行薪资改革，实行与绩效挂钩、以业绩为导向的分配体制，激励干部担当作为。三是激励干部担当作为，鼓励容错纠错。打通干部晋升渠道，加大干部交流力度，以及年轻干部选拔力度，优化干部队伍结构。建立健全容错机制，对在履职担当、改革创新过程中出现偏差失误，但勤勉尽责、未谋取私利的街镇干部，免除相关责任或从轻减轻处理。