重庆市国有建设用地二级市场制度建设、问题及对策建议

周吉霞

随着全民所有自然资源资产有偿使用制度的深入改革，土地市场已成为我国市场经济的重要组成部分，主要包含土地一级市场和二级市场。其中，土地二级市场包括国有建设用地使用权转让、出租、抵押等三种形式，在增加土地供给、促进集约节约用地、优化土地资源配置等方面发挥了积极作用。2017年，重庆市被列入全国28个国有建设用地二级市场试点城市之一，充分发挥先行先试的政策优势，积极探索、大胆实践，取得了初步成效。本文在解读重庆市国有建设用地使用权二级市场制度建设基础上，通过分析存在的问题，提出推进二级市场建设对策和建议。

一、二级市场相关制度建设

1.总体情况

2016～2018年期间，重庆市陆续出台了《重庆市国有建设用地使用权转让规定》《重庆市主城区国有建设用地使用权转让出租抵押暂行规定》《2018年主城区国有建设用地使用权转让出租抵押二级市场改革试点工作方案》及与市高级人民法院、市财政局分别联合出台了《关于加强重庆市主城区国有建设用地使用权司法处置管理的通知》《关于规范主城区涉地国有资产转让交易办理程序的通知》。至此，重庆市国有建设用地使用权二级市场制度体系基本建立。2020年6月，为贯彻落实国务院办公厅34号文件精神，重庆市出台了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》，进一步细化了土地二级市场相关规定，为土地转让、出租、抵押良性发展创造了有利条件。

2.政策创新

（1）理顺部门管理职能，多方合力规范土地二级市场。土地二级市场涉及多个管理部门，理顺部门之间职能职责，加强沟通协调尤为重要。为切实做好涉地司法处置管理工作，重庆市出台了《关于加强重庆市主城区国有建设用地使用权司法处置管理的通知》，明确涉地司法处置前，司法处置土地为划拨土地、土地使用性质或用途不明确的或权属证书上记载有其他限制信息的，人民法院应就司法处置物信息向属地规划自然资源主管部门进行查询，最大程度保障被处置土地资产转让的合法合规性。

随着国有企业、事业单位改革的深入，大量涉地国有资产面临处置。重庆市出台了《关于规范主城区涉地国有资产转让交易办理程序的通知》，明确国有及国有控股企业、国有实际控制企业、事业单位转让国有建设用地使用权时，应向规划自然资源部门申请核实，并取得《同意转让国有建设用地使用权的批准意见》，事业单位还应取得财政部门审查同意的书面意见。同时，涉地国有资产均应在联合产权交易所公开挂牌转让，确保国有资产处置公开透明，不折价不流失。

（2）放宽产业类型管制，允许结余工业用地分割转让。《重庆市工业园区及工业项目规划管理办法》规定：普通工业项目土地、房屋不得分零转让。该规定在促进工业用地节约集约利用，防止企业囤地炒地起到了积极作用。但近年来，重庆市部分工业园区内，由于产业升级调整、企业经营不善等原因，逐渐出现了工业用地利用效率不高、闲置的情况。为盘活存量闲置工业用地，缓解新增工业用地供应不足，现允许工业项目建成投产后，确有多余的工业用地需要分割转让的，经规划自然资源主管部门会同经济信息、生态环境、住房城乡建设、工业园区管委会等部门审查同意后，可予以分割转让。同时要求分割转让后地块不得改变原工业用地用途，产业类型应符合园区发展产业定位，但不仅限于原产业类型。

3.支持民间资本投资社会领域，扩大抵押担保物范围。近年来，民间资本投资社会领域实业的情况越来越多，用地单位以出让等有偿方式取得土地后，办理抵押的诉求十分强烈。现行政策提出探索允许不以公益为目的的养老、教育、医疗等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资，突破了《担保法》等关于设定抵押权的限制。建设用地使用权抵押权实现后，应保障原有运营持续稳定，确保土地用途不改变、利益相关人权益不受损。

二、二级市场存在问题分析

1.服务体系不健全，存在隐形市场交易。目前重庆市尚未建立统一的自然资源资产交易平台，土地二级市场缺乏信息发布平台和交易信息系统，目前的土地二级市场交易更多的是一种自发转让行为，存在交易双方信息不对称的情况，导致交易竞争不充分，交易信息不够公开、透明，存在隐形市场交易行为。由于无法准确掌握二级市场交易情况，亦不利于土地市场的宏观调控。

2.划拨土地监管不到位，土地收益征收困难。根据相关规定，划拨土地转让可以不办理出让手续的，转让方应上缴土地收益金。因土地使用权转移登记需到不动产登记部门办理，故划拨土地转让易于监管。划拨土地使用权出租，按规定应上缴租金中所含土地收益，而实际操作中，划拨土地使用权租赁价格由租赁双方以签订租赁合同的方式自主约定，不到主管部门办理他项权利登记手续。划拨土地使用权出租因缺乏有效的监管措施，土地收益征收困难。

3.划拨土地转让受限，土地利用效率低下。在重庆老旧城区存在部分空置的划拨用地，尤其是一些建立较早的国有企业，占据的工业用地面积大、区位优势好，但闲置与低效利用问题也非常突出。根据国家和重庆市相关转让文件规定，除划拨土地转让后仍符合现行规划用途和《划拨用地目录》的可维持划拨用地性质外，其余转让划拨用地需办理出让手续或交回土地使用权后重新供应。尽管部分企业早已停工停产，由于划拨土地转让条件严苛，盘活利用路径亦不多，大量划拨土地利用效率低下。

三、对策及建议

1.建立统一的土地二级市场，加大监管力度。一是建立统一的土地二级市场交易平台。交易平台负责汇集土地二级市场交易信息，提供交易场所，办理交易事务，积极推行建设用地使用权在交易平台公开转让交易。二是规范交易流程。建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程。交易双方可通过土地二级市场交易平台等渠道发布和获取市场信息。依法申报交易价格，申报价格比标定地价低20%以上的，属地人民政府可行使优先购买权。三是加强信息互通共享。加强涉地司法处置、国有资产处置工作衔接，共促交易行为合规性。探索建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，出租人依法申报并缴纳相关收益。

2.突破原有限制，探索实行预告登记转让制度。国有建设用地使用权转让的一个重要前提条件就是完成开发投资总额的 25% 以上，此项规定在一定程度上抑制了炒地的行为，但也让土地正常转让受限。可借鉴宁波、武汉等城市试点期间的实践经验，探索实行预告登记转让制度，以出让方式取得的建设用地使用权转让，对未完成开发投资总额25%的，按照“先投入后转让”的原则，交易双方签订转让合同后办理预告登记，待达到法定转让要求时，再依法办理不动产转移登记。不动产预告登记证明可作为办理建设项目开发建设等相关审批手续的依据。此项做法在不突破相关法律规定的前提下，破解了“未完成开发投资总额的25%以上的国有建设用地使用权不得转让”的难题。

3.完善划拨土地使用权管理制度，促进闲置划拨土地盘活利用。切实把好土地一级市场的出口关，逐步缩小划拨土地范围，扩大土地有偿使用范围。由于划拨土地使用权直接转让受限，部分闲置划拨土地得不到有效利用。可探索建立划拨用地使用权人参与土地增值利益分配制度，允许划拨用地使用权人在一定限度内参与土地增值利益分配，此方式有利于激发土地使用权人盘活闲置划拨用地的积极性，既尊重了土地使用人的贡献，又保障了国有资产不流失。