警察法视阈中的国家生态安全治理

孙振雷

(河南警察学院，河南 郑州 450046)

2019年上半年公安部新设立的食品药品犯罪侦查局正式向社会亮相运行。该局负责食品药品犯罪、生态环境犯罪和知识产权犯罪的侦查。同时，负责林业犯罪侦查和野生动植物保护的森林公安局转隶公安部机构序列。以上改革标志着既符合警察发展规律又富有鲜明中国特色的生态环境警察制度正在逐步构建。在这一过程中，认真研究警察法视阈中的国家生态安全治理具有重大理论与实践意义。

一、总体国家安全观中的生态安全

(一)生态与生态安全

生态是指一切生物的生存状态，以及生物之间、生物与环境之间环环相扣的关系。自然界的生态追求物种的多样性从而维持生态系统的平衡发展。现代文明语境中的生态，是指以人为中心的、人与人之间、人与环境之间和谐相处的基本状态(这里的环境包括自然环境和社会环境)。生态安全是指人与人之间、人与环境之间和谐相处的基本状态保持稳定性和连续性。在现代国家，没有生态安全就没有经济社会的健康发展和国家的安全稳定，所以，生态安全应被纳入总体国家安全视野中，以国家实力予以保障。

生态安全与资源安全、非传统安全既有联系又有区别。资源安全是指人类对资源(主要是自然资源)的开发、利用的有效性和可持续性。非传统安全是指非政治、军事、外交等传统领域的安全。1983年美国政治经济学家乌尔曼发表《重新定义安全》一文，提出国家安全还应当包括军事领域之外的资源、环境、人口等的安全问题。2001年上海合作组织在成立公报中系统提出非传统安全治理的重大问题。从外延上讲，生态安全和资源安全都属非传统安全范畴。生态安全首先强调动态的安全状态，资源安全则更强调静态的安全状态。生态安全以人与自然的双向和谐共生为基本目标，资源安全以人对自然的单向合理利用为基本目标。生态安全与资源安全互为依存互为支撑，共同为人类生存与发展创造良好的外部环境条件。作为非传统安全的重要内容，生态安全与资源安全使得国家安全内涵更加丰富，外延更加拓展，在新的时代条件下引领国家安全工作逐步建立起全新的理念。生态安全治理和资源安全治理也成为国家安全治理现代化的重要内容。

(二)生态安全观是国家总体安全观的重要组成部分

2014年4月15日，在中央国家安全委员会第一次会议上，习近平总书记首次提出总体国家安全观，并将国家安全内容概括为政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、信息、生态、资源与核安全等11个方面。事实上，早在2005年8月，时任浙江省委书记的习近平，在考察湖州市安吉县时就提出了生态安全理念，并阐述了生态安全与可持续发展的关系。“绿水青山就是金山银山”的著名论断正是在这一时期提出的。2017年10月，在中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平进一步系统论述了他的国家生态安全观。十九大报告中共有四个地方是对国家生态安全观的论述。这四个地方集中在报告的第三部分，分别是(四)(八)(九)和(十)的内容。概括起来，主要有以下四个核心要义：第一，必须处理好发展与生态安全的关系，发展必须是科学发展，必须贯彻绿色发展理念。第二，必须处理好发展与民生的关系，要坚持在发展中保障和改善民生。幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶是以人为中心的、人与人之间、人与环境之间和谐相处的理想社会生态，也是共产党人的初心和使命所在。第三，必须处理好人与自然的关系，坚持人与自然和谐共生。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国。第四，必须处理好传统安全与非传统安全的关系。生态安全属于非传统安全，要完善国家生态安全制度体系，加强国家生态安全能力建设。十九大报告对国家生态安全观的系统阐述为今后国家生态安全法治建设提供了基本遵循。

除了十九大报告的系统阐述外，我国在多年来的实践中也逐渐形成了关于国家生态安全的四大基本国策：第一，保护环境；第二，节约资源；第三，十分珍惜、合理利用每一寸土地和切实保护耕地；第四，水土保持。这些基本国策在《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)、《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)等法律文件中予以确认。具体表现为：1.国家保障自然资源的合理利用，保护正规的动物和植物；禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或破坏自然资源(《宪法》第九条)。2.一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地(《宪法》第十条)。3.国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害；国家组织和鼓励植树造林，保护林木(《宪法》第二十六条)。4.保护环境是国家的基本国策(《环保法》第四条)。5.节约资源是中国的基本国策(《中华人民共和国节约能源法》第四条)。十分珍惜、合理利用和切实保护耕地是中国的基本国策(《中华人民共和国土地管理法》第三条)。

二、我国警察实定法中的生态安全治理

在我国警察实定法上，生态安全治理不是主流概念，但从多年来的警察立法实践中仍可找到生态安全治理的清晰脉络。

(一)警察基本法中的生态安全治理

1957年，《中华人民共和国人民警察条例》(以下简称《人民警察条例》)出台。这是我国第一部真正意义上的警察基本法，对建国初期警察性质、警察体制、警察原则等基本内容做出了清晰地界定，至今影响深远。在该条例第五条规定：“人民警察职责如下……(十三)监督公共卫生和市容的整洁……(十六)向居民传达自然灾害的预报，积极协助有关部门动员群众采取预防和消灭灾害的措施……”以上关于公共卫生、市容整洁和自然灾害管控等警察职责，凸显了警察积极行政功能和对于生产生活环境良好生态的目标要求，从一定意义上讲就是朴素的生态安全治理理念的体现。在新中国成立之初的国家治理背景下，能以基本法形式将以上内容列入警察基本职责已实属不易，体现出较为超前的生态安全治理理念。在1995年《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)中，基于当时的历史条件所限，关于警察的积极行政功能被忽略，生态警察立法内容缺失，不能不说是一个遗憾。这一遗憾在已经启动的《人民警察法》修改中应当加以弥补。

(二)警察任务法中的生态安全治理

这主要分为两个领域：一是警察刑事任务法领域。在《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)分则第六章设定专门一节规定了破坏环境罪，共设定了污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪、非法捕捞水产品罪、非法狩猎罪、非法占用农用地罪、非法采矿罪、盗伐林木罪、滥伐林木罪等15个破坏生态安全的罪名。另外，在《刑法》分则第三章第一节生产销售伪劣商品罪、第六章第一节扰乱公共秩序罪和第五节危害公共卫生罪等其他部分，也设定了若干与生态安全相关的罪名。从改革开放后《刑法》的多次修订情况看，生态安全治理越来越受到重视，相关罪名和量刑也日趋完善。二是警察行政任务法领域。《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安处罚法》)有四个条款涉及生态安全违法的认定和处罚。该法第三十条规定，违反国家规定，制造、买卖、储存、使用、提供、处置危险物质的，给予相应的行政拘留处罚。该法第三十一条规定，危险物质被盗、被抢或者丢失，未按规定报告或故意隐瞒不报的，给予相应的行政拘留处罚。该法第三十三条规定，盗窃损毁油气管道、环境监测等公共设施的，给予相应的行政拘留处罚。该法第五十八条还规定，违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定，制造噪声干扰他人正常生活的，根据情节轻重给予警告或一定数额罚款的处罚。除此以外，在现行的警察任务法律中，还有《中华人民共和国环保法》《中华人民共和国中医药法》《中华人民共和国食品安全法》等近10部生态安全行政法律文件规定有警察执法的职责要求。应该说，到目前为止，一个以《刑法》《治安处罚法》为提领，其他规范性法律文件为补充的警察生态安全任务法律体系初步形成，并在实践中发挥着越来越大的作用。

三、警察权边界之拷问：生态安全治理是警察分内之事吗

在社会公众的一般认知中，警察是负责秩序管理的。特别是经历了19世纪德国警察比例原则的逐步确立过程，人们已经将警察定义为公共秩序维护者的基本角色。生态安全治理似乎是政府其他部门的职责，与警察无关。然而细细考究，警察从来没有置身于生态安全治理之外。首先，从警察比例原则的要求角度考察，生态安全治理本就是警察分内之事。警察比例原则告诉我们，警察权存在于公共领域，除非必要，不得介入私人领域；在不得不介入私人领域时必须将损失降到最低限度。生态安全治理属于典型的公共领域，与公共安全和公共秩序密切相关，必须纳入警察治理范畴。其次，从起源上考察，作为典型的公权力，警察权的外延最初就是一般国家政务，特别是在18、19世纪的德国“警察国”时期，警察权与行政权是基本等同的概念。随着民主和分权理念的深入，德国从“警察国”转向“法治国”时期，大一统的警察权概念也发生了重要转变，基本收缩为维持公共秩序的范围[1]。但此时的公共秩序包括了环境公共秩序、卫生公共秩序等生态环境内容。这一时期的德国已经设有专门的环境警察履行生态安全治理职责。20世纪初期，随着以警察专门化为核心内容的第二次世界警务革命深入开展，专门警察在各地蓬勃发展，环境警察、旅游警察、森林警察、公园警察以及打击生态环境犯罪的刑事警察力量得到进一步加强，警察成为生态安全治理的重要国家力量。

在国内，真正在公法意义上提及“警察”这一概念，始自晚清时期日本法学著作在中国的传播[2]。“警察权”概念传入我国则要更晚一些。清末，警政改革的产物——《湖南保卫局章程》明确规定保卫局的职责有四项：去民害、卫民生、检非违、索罪犯。其中，卫民生就包括了管理街道的环境卫生、垃圾清运及交通等有关事项。这些内容已经是完全意义上的社会环境生态安全治理范畴。民国时期，警察法学家郑宗凯先生认为，法律上的警察概念即是警察权之观念[3]21。在警察分类上，他认为，警察可以分为一般警察和特殊警察，特殊警察之目的在于充实特殊行政之作用，包括森林警察、水上警察、农业警察、渔业警察、矿业警察、卫生警察等[3]32。这些特殊警察无不与生态安全治理密切相关。郑宗凯先生甚至对这些特殊警察的基本体制进行了设计。他指出，这些特殊警察与一般警察有着鲜明的区别，而与各自特定公共领域的管理融为一体，所以，森林警察应附随于森林行政，水上警察应附随于河川行政，农业警察应附随于农业行政……这一设计思路既体现出特殊警察与一般警察的鲜明区别和各自的专业性特点，又依托特定的行业行政管理，建立起一套完整的警察行政与其他行政有机结合的生态安全治理体系。郑宗凯先生以及与他同一时期的民国警察法学者群体的生态安全警察思想，不但对当时的警政实践产生了重要影响，在今天看来也有很大的启迪意义。当时的民国政府设有卫生警察、水上警察、森林警察等专门生态警察机关，均各成体系并职能完善。新中国成立后，1957年《人民警察条例》将自然灾害管控等内容列为警察职责。中国共产党十八大以来，随着总体国家安全观的提出，生态安全治理正在逐渐成为警察事务的重要组成部分。循着警察发展的一般规律，不难发现，参与生态安全治理是警察自身应有之义，是警察积极行政功能的重要体现。中国改革开放进入新时期，应当在立法上进一步明确警察的生态安全治理职能，应当加强专门的生态环境警察体制机制建设和队伍建设，以适应新时代国家安全任务的现实需求。

四、中国特色社会主义生态环境警察制度构建

生态安全治理是一个综合工程，需要政府各相关部门配合协作，综合治理。在综合治理中，基于自身固有的协助诸般行政功能，警察部门是政府其他部门履职尽责的基础性保障。同时，基于安全价值的逻辑起点，生态安全治理又是现代警察部门固有的职责所在。市场经济发达国家在生态安全治理路径选择上，均不可避免地赋予警察部门无可替代的角色定位。在我们发展中国特色社会主义市场经济的进程中，既要遵循市场经济发展的一般规律，也要充分提炼中国特色社会主义元素，构建符合中国国情的生态安全治理体系。十九大报告中明确提出，决胜全面建成小康社会，必须加快生态文明体制改革，必须加大生态系统保护力度，改革生态环境监管机制。按照这一总的目标要求，中国特色社会主义生态环境警察制度构建势在必行。

(一)域外生态环境警察制度概况及其启示

随着生态安全治理日益受到各国政府重视和对警察的角色认知不断刷新，设立生态环境警察已成为欧美法治发达国家普遍做法。在德国，联邦基本法及各州的警察法为生态环境警察设立及职权行使提供了明确依据。生态环境警察设在内政部的环境司，自成体系，具有很强的权威。在法国，生态环境警察经历了一个由分散在中央各相关部委到最后统一隶属于内政部的过程，名称为“绿色警察局”，是部局级独立执法机构，与国家警察局平级。而且法国生态环境警察由专业的医生、生物学家等组成，不但拥有精良的执法装备，也有很高的专业执法水准。在澳大利亚，各州都有环保警察(SEPP)，属环保局内设机构，统一着装执法，其警员数量众多，约占环保局执法人员的三分之一。在美国，生态环境警察权专属于环境执行官。美国环境警察具有队伍年轻、数量稳定、培训系统、分布广泛的普遍特点，并拥有调查、持枪、执行搜查令和逮捕的权力。在俄罗斯，环保警察设立较早。莫斯科市政府与俄罗斯内务部于1996年就共同组建了“莫斯科预防生态违法警察管理局”。俄罗斯生态环境警察任务有三：预防生态犯罪和行政违法；为环境保护机关及工作人员的正常活动和安全提供保障；对城市和其他自然保护区实行监管。之后各地也陆续建立了自己的生态环境警察力量。

通过比较各国生态环境警察建设概况，可以得到以下启示：第一，生态环境警察事权既涉及全局性的国家生态安全治理，也涉及地方性的经济社会发展协调，属于央地共管事权。在澳大利亚，生态环境保护由联邦政府与州政府共同协商处理，但以州政府为主体，具体到在地方上，则实行州以下地方垂直领导。在美国，生态环境警察在联邦和各地方政府分别设立。在俄罗斯，第一支专门的生态环境警察力量就是由莫斯科市政府与俄罗斯内务部共同组建的。第二，各国生态环境警察普遍依托行业行政设立，甚至与环保执法部门、自然资源监管部门合二为一并统一执法。这样有利于发挥行业行政部门的专业优势，避免执法资源重复建设和执法脱节，更有利于警察协助诸般行政作用的发挥。例如在美国和澳大利亚，生态环境警察就是设在联邦环境保护署和地方环境保护部门。第三，将生态环境警察定位为专门警察机关，附设在行业执法部门但又有相对独立的执法权限。以上启示也是多年来欧美法治发达国家在发展经济与生态保护的平衡发展中逐渐固化下来的成熟做法，值得我们在生态环境警察构建中借鉴和参考。

(二)关于我国生态环境警察的事权划分与体制构建

事权划分是指相应行政事务权限的设定与行使。在我国，警察事权划分在2016年12月公安部牵头起草的《人民警察法》(征求意见稿)中首次提出。虽然这部征求意见稿尚在讨论中，但首次提出的警察事权划分理念意义重大，为下一步积极探索在单一制结构形式下推进警察事权分立分设做了思想和立法实践上的准备。警察法学者们也对警察事权划分给予了诸多关注。刘琳璘教授从宪法视角提出了警察权央地划分的可行性与基本设计[4]。余凌云教授提出，在警察权央地划分已无理论障碍并有了一定立法实践基础后，要着重关注如何发挥地方警察事权的主动性和如何拓展地方警察事权空间(1)余凌云：《警察权的央地划分》，载《法学评论》2019年第4期。。学者们的研究极大地推动了警察事权改革和警察法治建设，意义重大。生态环境警察事权属于警察事权的重要组成部分。它涉及全国统一的生态环境保护，大量的生态安全问题(如大气污染防治)是全局性的、跨区域的，单靠某一个地方政府很难解决根本问题，应该由中央政府统筹解决。但是，离开了地方政府的支持和参与，中央政府在财力、监管等各方面也勉为其难。很多行业行政本身就是地方事务(如机动车尾气污染治理等)，地方政府是单一生态安全治理的主力军。所以，生态环境警察事权既非纯粹的中央事权，也非纯粹的地方事权，而是央地共管事权。相对应地，生态环境警察体制建设也应当由中央政府和地方政府共同负责。

就具体的生态环境警察体制构建而言，多年来全国各地进行了积极探索：一是设立专门公安机关，如林业公安局、水上公安局、长江航运公安局等。二是派驻环保部门公安机构模式。三是在公安机关内设生态环境警察机构模式，如旅游警察支队、城市管理执法警察支队、食品药品环境犯罪侦查支队等。北京市公安局还在全国率先成立了第一支专门的环境犯罪侦查支队。这些积极探索为构建中国特色社会主义生态环境警察制度奠定了重要的实践基础。

在前期探索实践基础上，笔者倾向于设立专门公安机关模式。第一，专门公安机关不是公安机关的某一个内设机构或警种，它相当于县级以上公安机关，具有某一专门领域或行业的独立执法权限，在行政法上属于独立行政主体。派驻警察机构或内设警察机构模式均不能解决独立执法主体资格问题。生态环境警察执法与一般警察执法有着鲜明区别，行业依托性和独立性要求更高，执法主体不具有独立行政主体资格，将会混同于一般警察执法，难以适应特殊行业或领域的监管要求。笔者以为，应当整合现有的林业公安、食药环犯罪侦查、旅游和城市管理警察执法等警察资源，组建专门的生态环境警察机关。第二，应当在充分考虑我国传统的警察机关体制基础上进行生态环境警察制度构建，另起炉灶不符合中国国情。我国传统的警察机关体制是“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”。这一体制是多年来警务工作的宝贵经验积累，是经过历史检验的符合中国国情的警察机关体制，与我国的宪制相统一，必须一以贯之。但是考虑到生态环境警察执法的特殊性，为了确保执法顺畅，建议在基本体制不变的前提下，实现省级或市级以下垂直管理，实行条块结合、以块为主基础上的适当收权。这样既合理划分了央地事权，又有效避免了地方和部门保护主义干扰，也是在借鉴吸收欧美法治发达国家已有成例基础上的创新，体现出鲜明的中国特色。

(三)构建中国特色社会主义生态环境警察制度应处理好的几个关系

一是立法与政策的关系。构建中国特色社会主义生态环境警察制度应以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本指导，主要依靠立法手段完成。应借助人民警察法修改，在警察基本法中明确生态环境警察的专门警察机关地位和职责。在这方面，俄罗斯立法为我们提供了很好的借鉴思路。他们正在修订的《民警法(草案)》就对环保警察职责有专门规定。退一步讲，如果前期改革试验还不够充分，改革成果纳入警察基本法条件还不成熟，至少应该在人民警察法中预留立法空间，待条件成熟时通过再次修法进行成果固化。当前，已经公布的人民警察法征求意见稿在第四十二条规定了县级以上公安机关可以派驻专门机构，在第四十三条规定了设区的市公安局根据工作需要设置公安分局(2)人民警察法(征求意见稿，2016.12)第四十二条：“县级以上人民政府公安机关依照法律、行政法规规定的权限和程序设置。县级以上人民政府公安机关依照法律、行政法规规定，可以向有关单位派驻专门机构。”第四十三条：“设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。公安分局、公安派出所由设置的公安机关直接管理。”。这些规定为下一步设立专门公安机关奠定了基础。可以考虑在此基础上在第四十二条或第四十三条增加一款规定，内容为：“公安部和设区的市级以上地方公安机关可以根据法律、法规规定，在环保、自然资源保护、旅游、安全生产、食品药品安全监管等领域设置专门公安机关。专门公安机关接受设置它的公安机关和领域行政主管部门的双重领导，具有独立执法权限。”通过基本立法就为生态环境警察建设确立了可靠的法治保障。这符合中国共产党十八大以来全面依法治国和全面深化改革的基本思路。政策性手段可以在前期实践探索过程中充分使用，但在最终形成制度时应该处理好立法与政策的关系，更多地使用立法手段推动制度形成。如果过多依靠政策性文件推进改革，可能导致改革碎片化和不稳定性。

二是处理好行政与刑事衔接的关系。在警察任务立法方面，不但要注重生态环境犯罪的实体法律完善，更要注重程序法律完善，尤其是在生态环境行政执法与刑事执法的程序衔接方面要最大限度地做到畅通高效。要通过立法明确规定行政执法主体与刑事执法主体各自的职责权限、证据标准和案件移交要求，为实践中生态环境执法提供明确的立法指引。

三是处理好专门警察与其他行政的衔接关系。在生态环境执法领域设置专门警察机关，不是替代其他行政职能部门的执法，而是相互协调配合执法。当前很多生态环境法律文件的立法表述模糊，导致警察与其他行政之间相互扯皮推诿。这既有体制机制上的原因，也有行政任务法立法粗陋的原因。例如，根据《环保法》第六十三条规定，企业事业单位和其他生产经营者建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行但尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政拘留处罚。根据该条规定，环境保护主管部门和公安机关可以分别进行行政处罚。但是公安机关对于环境保护主管部门移送的案件是无条件受理并处罚，还是有权立案审查，重新调查取证或补充证据？对此，该法没有规定，导致实践中执法配合不畅。这些问题需要通过顶层设计和立法完善加以解决。