社区应对突发事件的防控治理研究

艾光利

（中共重庆市委党校，重庆 400041）

党的十九届四中全会审议通过的 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全要完善社会治安防控体系和公共安全体制机制，构建基层社会治理新格局。要坚持专群结合、群防群治，坚持问题联治、工作联动、平安联创的工作机制，提高预测预警预防各类风险能力，增强社会治安防控的整体性、协同性、精准性。突发事件是对社区服务功能、社会控制和社会稳定功能的常态化工作检验。一方面，社区固定的空间限制和社会成员构成为社区防控突发事件提供了治理的客观条件，同时社区内通信、医疗等基础设施得到一定程度的发展，为社区的防控治理工作创造了物质基础；另一方面，不论是城市社区还是乡镇社区，均建立了相对完善的基层治理体系：城市和乡镇分别初步形成了街道—居委会—居民、乡镇—村委会—村民的治理体制和“三社联动”“三治结合”的治理模式，并通过窗口化、平台化的便民服务中心直接与公众进行互动。社区以此为助力发挥着社会公共安全和治安防控“最后一公里”的治理优势。

一、社区防控治理突发事件的工作实践

根据《中华人民共和国突发事件应对法》，社区应对突发事件的类型主要划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四类，其中，社会安全类和事故灾难是社区最频发的事件，其次为公共卫生事件[1]。社区层面应对突发事件工作是在社区常态工作的基础上增加了应急管理、心理干预、卫生医疗等专业服务内容，更加呈现出突发性、即时性的特征。不论在城市还是在乡镇社区，当发生突发事件时，社区工作者、社区党员、志愿者和社区居民在共同参与社区防控治理突发事件的过程中，充分发挥社区治理优势，并总结出较丰富的防控治理实践经验。

（一）“控”——社区防控突发事件的管控措施

社区对突发事件的防控措施主要体现社区工作的管理功能。社区应对突发事件的具体管理措施可以概括为人、财、物等方面的储备、计划、组织与协调，注重提升社区应急管理的基础能力和综合保障能力。在建立健全社区对突发事件风险管控标准、完善立体化社会治安防控体系等制度的基础上，进一步落实对人、财、物的应急管理，如建设和培养新社区应急队伍，结合地方救援和民兵力量，发展社区灾害信息员、群测群防员、安全联络员和网格员队伍，同时通过宣传和组织演练，提升社区居民的防灾减灾、公共安全和公共卫生相关的知识素养和应急能力。在突发事件发生时直接采取封闭管理、限制出行等办法控制人口流动，防止突发事件在社区进一步演化的可能。在财与物的管理方面则注重提升社区基础设施完善和物资储备，打造应急服务站，通过将资源下沉到基层以增强社区对突发事件的应急防控能力。社区对突发事件的防控治理要注重事前防控、源头治理，形成囊括预案、队伍、物资、演练等内容的社区突发事件管理体系。

（二）“稳”——社区防控突发事件的稳定措施

社区防治突发事件的稳定措施主要体现社区工作的秩序功能，主要包括维护突发事件中社区的舆论秩序和行为秩序两个方面的工作。在舆论秩序方面，社区工作主要包括及时澄清不实言论，及时跟进宣传和正确引导；通过网络社交媒体、村广播站、流动宣传车、横幅标语、宣传栏等线上线下相结合的方式，积极宣传有关的政策方针，形成较为客观的舆论引导。在行为秩序方面，加强社区巡逻和服务中心的值班、值守，通过组建由基层党组织牵头，社区工作者、志愿者、党员积极参与的“突击队”“小分队”，及时收集人员流动信息，坚持早发现、早报告，形成网格化管理为社区突发事件的防控治理，提供了有效的应急过程中的秩序保障。

（三）“服”——社区突发事件防治的服务措施

社区突发事件防治的服务措施主要体现社区工作的服务功能。与“控”和“稳”两项措施相比，社区在突发事件中的服务措施更具有现代治理意义的人性关怀价值，体现“以人为本”的治理取向。从各地社区防控治理突发事件实践可以总结出，社区服务主体呈现出多元化、社会化的趋势，服务设施也有较好地提升。除了社区党组织、村居两委和社区工作者以外，志愿者、社区物业公司、社区企业等更多社会力量进入社区防控的治理过程中，物业公司将安全管理、环境卫生管理、车辆道路管理和便民服务等服务项目与社区防控工作加以整合，为社区的应急管理全过程提供公共区域监测、路障设置、场地供给等服务。志愿者参与到登记信息、走访调查、落实服务等环节，在一定程度上缓解了基层工作人员数量不足和专业能力不高的问题。社区企业通过财物捐助，配合基层政府、街道和社区的防控要求，有序提供必要生活物品的供给，维持居民基本的主副食品供应和其他必需生活服务，“三社联动” 的治理模式为社区应对突发事件的工作提供了较好的机制支撑。服务设施则是基于便民服务中心、村卫生室和社区服务临时摊位、各类应急服务站（点）阵地，延展了社区突发事件防控治理的有效服务范围。

二、社区防控治理突发事件中存在的问题

目前，社区在突发事件的防控中能做出比较及时的反应，通过有效的干预，控制突发事件的进一步演变，以维持较好的社区秩序，但是从社区治理现代化的角度反思，社区在突发事件的防控工作中仍存在主体意识较弱、治理能动性不足、社区服务以管理为主等方面的问题。

（一）普通居民的治理主体意识较弱

真正建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层社会治理共同体，需要社区内所有成员的共同参与。从社区防控治理突发事件的实践中可以看出，普通居民更多地处于被动的限制状态。一方面，居民参与度不高易造成责任感缺失，导致侥幸心理、躲避心理，甚至产生与社区工作者之间的信任危机，增加了社区应急管理中的社区内部耗损和成本；另一方面，“等、靠、要”的社区居民行为取向加大了社区防控治理突发事件的负担，也易导致社区居民产生对突发事件防治的消极心态和无力感。突发事件的突发性、危害性等特征对在社区工作中引导居民参与社区治理提出了更高的要求。如何引导普通居民在突发事件的防控治理中群策群力，建言献策，建立一套共同的行为规约，如何调动起居民的主体性和责任感，以多种形式和途径让社区居民参与突发事件防控等特殊的社区公共事务，将成为社区防控治理突发事件工作进一步提升的重要内容。

（二）社区自治组织的治理能动性不足

治理意味着国家——社会关系的调整，并依托社会网络组织体系进行构建[2]，在社区层面即是政府组织、市场组织、基层自治组织和居民围绕特定社区公共事务和公共问题通过协商、谈判等对话方式进行集体选择和行动，形成资源共享，互惠合作的机制和关系结构。一方面，社区工作人员力量不足，可支配公共资源少，应急管理能力和专业知识有限；另一方面，从权力关系结构看，自上而下的层级压力导致基层政府在应对突发事件更多采取保守方式，使突发事件在早期得不到及时应对，进而发生扩展和演变。就乡镇政府、街道办事处和村委会、居委会两委的关系来看，乡镇政府、街道办事处同村委会、居委会在突发事件防控治理的实践中，在一定程度上从指导与被指导关系变成了领导与被领导关系，这也导致社区防控突发事件工作更多的只是为完成上级任务，如表格登记、撰写材料、拍照留痕等工作方式，既成为基层工作者的负担，也成为社区工作者难以有效引导居民参与社区防控治理突发事件工作的重要原因。

（三）社区工作方式仍以管理为主

村委会、居委会具有“自我管理、自我教育、自我服务” 的组织性质和功能，“三社联动”“三治结合”是基层社会组织治理的发展趋势，平等互助的治理网络关系亟待形成。在社区防控突发事件工作中，基于居民主体意识较弱、社区自治组织治理能动性不足等问题，“控”和“稳”等成为社区的主要工作方式，例如，在应对突发事件过程中注重采取封闭式管理、限制出行等强干预管理手段，忽视了社区居民精神健康关注、基本医疗服务、居民基本生活服务需求等社区服务。这就要求社区灵活运用系统和互动的工作方式，集中民智民力，提倡建言献策，及时解决社区工作难题，通过多种形式和途径沟通政府、社会组织和社区居民，在社区防控治理突发事件过程中真正形成一条连接政府、社区和居民的完整治理网络。

三、现代化治理视角下社区应对突发事件的建议

突发事件一旦发生，除了需要医疗卫生、公安消防等专业的救治和防护措施，更多复杂的信息摸底、资源配置和社会秩序维护等问题亦是需要科学组织和有效应对，实现社区有效治理是应对突发事件、完善社会治安防控和公共安全体系有效方式。从提升社区现代化治理能力的视角看，要解决社区在防控治理突发事件中凸显的居民治理主体意识较弱、社区治理能动性不足的问题，转变社区工作方式的管理导向，发挥突发事件防控治理中社区的优势，提升社会组织和居民的参与感和责任感，形成适合我国现代化建设的社区治理共同体，增加社区内的社会资本，最终形成社区应对和治理重大突发事件的系统优势。

（一）突出社区工作的治理导向

突出社区防控突发事件的治理导向，就要理顺社区治理关系，发挥社区平台优势和村委会、居委会两委自治组织功能，激发社区居民和社会组织等多元主体的责任意识。

1.要进一步明确乡镇区政府和街道办事处与村委会、居委会的指导与被指导关系。在社区防控突发事件工作中，坚持问题导向，以人为本，通过社区沟通联系居民再反馈乡镇区政府和街道办事处的信息路径，促进社区防控治理工作的有效开展。

2.通过及时公开社区工作进展、征集社区防控治理难题解决方案、协商制定突发事件防控治理规约、社交媒体线上沟通协商、发展志愿者队伍等多种形式，增强社区居民和社会组织的治理主体意识，客观地了解社区防控治理突发事件工作实际进展，理性提出需求，形成协商互助式的解决途径。在党委和政府的正确指导下，增强社区、社会组织和居民的治理能动性，发挥多元主体互补优势和社区突发事件防控治理的系统协同效力。

（二）完善社区应急预警预案机制

现代社会各种风险潜在，应急管理也成为社区治理常态的重要内容。在应急预警预案机制设计、社区基层工作人员处理突发事件的应急能力提升等方面均需纳入社区治理工作内容。要在社区层面建立和完善突发事件的应急预案，在消防宣讲、防灾减灾演练和SARS、新冠肺炎疫情等重大突发事件中吸取教训和经验[3]，进一步根据《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》等现有制度和政策基础，进一步结合社区实际情况，针对社区防控突发事件事前阶段的日常宣传、监测预警、队伍应急建设、机构权责划分；事发阶段的信息收集与汇报、早期摸底排查；事中态势控制与处理标准、响应流程、组织方案；事后反馈等环节设计预案，进行方案协同演习并评估效力。同时，通过人才和社会专业机构引进、志愿者招纳和待遇提升等方式充实社区应急队伍[4]。加强社区工作者和社区专业服务供给者的知识培训，尤其是科学系统管理知识培训，提升社区基层工作者应对突发事件的处置能力。

（三）提升社区防控管理与服务水平

1.要加强社区各类基础设施和应急物资的建设与储备。既要将资源下沉到社区，通过基层治理体系的建设和发展，增强社区储备必须公共资源的能力，又要在社区内部加强应急服务站点、应急工作队伍以及医疗卫生等各类专业服务机构建设，提升突发事件中的各项社区专业服务能力[5]。

2.推动智慧社区建设，尤其是城镇密集型社区和物业公司可以通过与高新智慧企业合作购买服务，建立社区智能信息综合服务平台，收集社区巡逻、安防监控、车辆出入管理、气象监测信息、居民健康管理等基础信息和数据，让数据说话，提升突发事件中的信息管控效率；设立电子监控、智能识别和门禁系统等智慧社区生活设施为维护社区公共安全提供技术支撑[6]。加强社区引入先进技术，优化社区防治突发事件的管理基础和形式。