强化法治保障完善国家公共卫生法制建设

丁 玎，丁满臣

(1.河北北方学院，河北 张家口075000；2.张家口广播电视大学，河北 张家口075000)

2020年1月，新冠肺炎疫情在全国乃至全球蔓延扩散，目前除南极洲外六大洲200多个国家和地区受到新冠肺炎疫情影响。据美国约翰斯·霍普金斯大学统计，截至北京时间4月3日，全球确诊病历突破100万例，达1002159例。新冠肺炎疫情暴发后，在以习近平同志为核心的党中央领导下，形成了全中国全面动员、全面部署、全面加强疫情防控工作局面。在全国人民共同努力下，我国以武汉为主战场的全国本土疫情传播基本阻断，国内疫情防控工作已取得阶段性成效，全国疫情形势出现积极向好的趋势。

在举全国之力抗击新冠肺炎疫情斗争中，需要冷静地回顾总结新冠肺炎疫情从发现传播、蔓延扩散到有效遏制过程中应当吸取的经验教训，在总结新冠肺炎疫情给人民生命财产、国家经济社会发展造成极其重大损失的前提下，需要认真检视我国公共卫生应急管理体制机制以及国家应对突发重大公共卫生事件能力水平。需要强化国家公共卫生法治保障，加强和完善国家公共卫生法制建设，加强应对公共卫生突发事件国际合作。

一、重视依法防控，不断提升国家治理能力，是党中央对抗击新冠肺炎疫情斗争的基本要求和根本遵循

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家目标，党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。高度重视依法防控，提高公共卫生领域国家治理体系和治理能力建设，是党中央领导全国人民抗击新冠肺炎疫情的基本要求和根本遵循。

习近平总书记在今年2月5日主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议发表重要讲话指出，“当前，疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要。疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展”，这为我国依法科学防控新冠肺炎疫情指明了方向。习近平总书记进一步指出：“要在党中央集中统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。”

2月14日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议发表重要讲话指出：“这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。要研究和加强疫情防控工作，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。”

习近平总书记上述重要讲话精神对抗击新冠肺炎疫情斗争坚持依法防控、依法治理、打赢疫情防控人民战争提供了有力法治保障，也为健全国家公共卫生应急管理体系、提高应对突发重大公共卫生事件能力、加强和完善国家公共卫生法制建设水平指明了方向。由于党中央决策英明，中国政府采取依法防控、依法治理措施得力，目前我国以武汉为主战场的全国本土疫情传播基本阻断，疫情防控工作取得阶段性成效，全国疫情形势出现积极向好的趋势；中国政府体现大国担当精神，积极参与全球抗“疫”，为全世界人民共同抗击新冠肺炎疫情贡献了宝贵经验，提供了力所能及的支持和帮助。

二、我国公共卫生防控体制机制经受住了新冠肺炎疫情重大考验，但仍需进一步完善国家公共卫生法制建设水平

新冠肺炎疫情从初诊发现到形成蔓延扩散之势，构成全球大流行，对中国公共卫生防控体系提出了严峻考验。尽管在全国人民的共同努力下经受住了疫情考验，疫情防控取得持续向好的局面，但也反映出我国公共卫生应急体制机制还存在一定差距，国家公共卫生法治建设有待进一步加强。在新冠肺炎疫情全球大流行引发的全球抗“疫”中，中国政府和人民做出的努力和贡献表明，构建国际突发公共卫生事件应急防控体系，加强公共卫生领域国际合作是构建人类命运共同体的需要。

(一)国家公共卫生领域法律制度建设不够健全完善，现有体制机制不能完全满足应对突发事件需要

2003年SARS疫情后，基于国家公共卫生安全法律体系建设的需要，我国修改完善、制定实施了诸多应对突发公共卫生事件的法律，如《中华人民共和国传染病防治法》(简称《传染病防治法》)《中华人民共和国突发事件应对法》(简称《突发事件应对法》)；行政法规，如《突发公共卫生事件应急条例》(简称《应急条例》)。

第一，《传染病防治法》是国家公共卫生法律领域首部立法，以预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障人体健康和公共卫生为宗旨，在传染病预防，疫情报告、通报和公布，疫情控制，医疗救治，监督管理，保障措施和法律责任等方面作出了规定[1]。第二，SARS疫情后，国务院颁行了《应急条例》，以预防、及时控制和消除突发事件危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序为宗旨，对包括重大传染病疫情在内的突发公共卫生事件，从预防与应急准备，报告与信息发布，应急处理和法律责任等方面作出了规定[2]。第三，《突发事件应对法》以预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序为宗旨，从突发事件预防与应急准备，监测与预警，应急处置与救援，事后恢复与重建和法律责任等方面作出了规定。上述法律法规与其他法律法规，诸如《野生动物保护法》《食品卫生法》《职业病防治法》《动物防疫法》《国境卫生检疫法》等法律，《重大动物疫情应急条例》《国内交通卫生检疫条例》《进出境动植物检疫实施条例》等法规，为构建公共卫生安全体系提供了法治保障，为国家公共卫生法治建设打下了坚实基础[3]。

应当充分肯定，我国公共卫生法制体系对遏制新冠肺炎疫情蔓延扩散发挥了重大作用，是中国政府采取科学、依法防控的法治保障。但国家公共卫生法制建设有待进一步加强和完善：一是法制建设方面，我国公共卫生安全法律体系未对生物安全问题给予关注，国家欠缺对生物安全风险防控能力。二是现行法律法规需要修改完善，由于2003年SARS疫情后10余年来罕有重大突发事件发生，国家应对突发事件应急管理理念、机构设置等发生变化，上述法律法规的部分条款已经滞后；《应急条例》与《传染病防治法》《突发事件应对法》在应急预案启动等诸多方面存在矛盾交叉；部分条款过于原则抽象不利于操作，鲜见这一领域的地方规范性文件予以补充。三是与刑事、民商、行政管理等基本法律体系建设相比，从国家立法、司法执行，抑或法学理论研究层面对国家公共卫生安全法制建设关注程度较低，与因重大突发事件给人类造成的灾难性损害不相匹配。

(二)“预防为主”方针不能深入持久地贯彻到传染病预防等公共卫生突发事件应对层面

公共卫生涉及国民生命健康和安全，需要有足够的预防风险意识。《传染病防治法》规定，国家对传染病防治实行预防为主的方针，防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众。对国家公共卫生法制领域特别是传染病防治方面应该长期坚持的“预防为主”方针重视程度不够，预防为主理念仅仅停留在了表面和纸面，没有入脑入心。整体上反映出对预防突发传染病等疫情警觉性差，应对突发事件防范意识差。

习近平总书记指出：“预防是最经济最有效的健康策略。要坚决贯彻预防为主的卫生与健康工作方针，坚持常备不懈，将预防关口前移，避免小病酿成大疫。要健全公共卫生服务体系，优化医疗卫生资源投入结构，加强农村、社区等基层防控能力建设，织密织牢第一道防线。要加强公共卫生队伍建设，健全执业人员培养、准入、使用、待遇保障、考核评价和激励机制。要持续加强全科医生培养、分级诊疗等制度建设，推动公共卫生服务与医疗服务高效协同、无缝衔接，健全防治结合、联防联控、群防群治工作机制。要强化风险意识，完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制。”[4]

吸取SARS疫情和新冠肺炎疫情等重大突发事件发生的深刻教训，要把 “预防为主”作为公共卫生法治领域必须树牢的工作方针和首要理念，把“预防为主”的法治理念落实到当前防控新冠肺炎疫情的斗争中，并成为国家公共卫生法治领域内长期坚持的方针，得以长期继承和坚持。

(三)相关政府部门不能严格依照法定职责、按照法定程序实施疫情报告发布，未及早开展疫情预警、启动疾控应急响应机制，造成了疫情防控被动

按照《传染病防治法》《突发事件应对法》规定，卫生行政部门、疾控机构和有关医疗机构有疫情预防预警、报告发布等方面的法定职责。《应急条例》第三章对报告与信息发布有专章规定，从第十九条到第二十五条对报告和信息发布作出了系统规定，要求相关部门和人员发现传染病疫情或者突发原因不明的传染病等突发事件时，应当按照法定内容、程序、方式、时限及时准确报告疫情信息，公布传染病疫情信息应当及时、准确。

在新冠肺炎疫情出现初期，尽管从2019年12月27日开始，湖北省中西医结合医院张继先大夫就坚持上报疫情，其所在医院及时向各级疾病控制中心报告了疫情情况；但相关部门依法防控意识差，在应对疫情上报、预警过程中，体现出对突发公共卫生疫情警觉性差，对突发事件发生有麻痹心态，存在盲目侥幸。加上中华民族的传统节日庚子年春节来临，有怕引起公众恐慌、影响百姓过年欢乐气氛和影响社会稳定等因素，造成应对新冠肺炎疫情预警、应急响应不及时，给疫情防控带来了工作上的被动。严格地说，这样的行为已经不仅是履职不到位的问题，是违反法定职责、不履行法定职责的玩忽职守行为。

(四)社会公众对公共卫生领域法律制度认知度低，环境保护、野生动物保护意识差，少数百姓有不良饮食习惯，对传染病等突发事件危害性缺乏足够认知，欠缺科学应对突发事件防范意识

2003年SARS疫情在当时给社会公众造成了巨大心理恐慌，引发了国家立法层面对公共卫生领域法制建设的重视。但SARS疫情过后十余年间，由于罕有重大突发事件发生，“太平”日子下，社会公众整体对公共卫生领域法律制度认知度低，缺乏防范重大突发事件的风险意识；很多地方和公众还有猎捕、滥杀、食用野生动物等恶习，因而保护生态环境、促进人与自然和谐共生、加强生态文明建设的意识有待加强。

因此，必须加强和完善公共卫生法制建设，普及维护生物安全和生态安全科学知识，强化公共卫生危机风险意识，强化公共卫生法律法规制度建设，着力提高全民防范包括公共卫生事件在内突发事件的意识和安全能力。2020年2月24日，十三届人大常委会第十六次会议表决通过的《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》[5]，已经发出向非法野生动物交易、滥食野生动物陋习宣战，加强和完善公共卫生领域法制建设，强化国家公共卫生法治保障的动员令。

三、强化国家公共卫生法治保障，加强和完善公共卫生体制机制建设，推进国家治理体系和治理能力现代化，促进构建人类命运共同体

与新冠肺炎疫情作斗争的过程，也是国家公共卫生领域加强配套法律制度建设、强化公共安全法治保障的过程。公共卫生安全事关人民群众生命安全和身体健康，事关社会和谐稳定，事关国家长治久安，事关全球安全稳定。提高国家公共卫生法治建设水平，建立健全重大法律制度，是有效预防和及时化解突发公共卫生事件的重要保障，是实现依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，更是加强公共卫生领域国际合作、构建人类命运共同体的需要。

(一)强化国家公共卫生法治保障，首要的是补齐立法短板，依照法定程序制定国家生物安全法，构筑起国家公共卫生法制体系

习近平总书记指出：“要求研究和加强疫情防控工作，既要立足当前，科学精准打赢疫情防控阻击战，更要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。”[6]

1.要高度关注生物安全问题，尽快制定出台国家生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。习近平总书记指出：“引发这次疫情的病毒，包括此前的非典、高致病性禽流感等疫情的病毒，多数病原体来自野生动物或与之有关。生物安全问题已经成为全世界、全人类面临的重大生存和发展威胁之一，必须从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系。要全面研究全球生物安全环境、形势和面临的挑战、风险，深入分析我国生物安全的基本状况和基础条件，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。”[7]因此，需要全国人大及其常委会高度重视生物安全立法，尽快把制定生物安全法纳入立法规划，从快制定出台国家生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。

2. 加强突发公共卫生事件地方立法，构建起严密的应对突发事件法律体系。2003年SARS疫情后，尽管在国家层面修改完善、制定出台了公共卫生事件应急管理相关法律法规，但地方突发公共卫生事件应急管理的法制建设明显滞后。新冠疫情防控过程中，由于缺乏应对突发事件的规范性文件，导致各地方政府应急措施执行方式不明确，基层工作人员在执行应急措施过程中标准不一，宽严无序。因此，与强化国家公共卫生法治保障相适应，有必要加强应对突发公共卫生事件的地方规范性文件立法。一方面，拥有立法权的地方各级人大常委会应当因地制宜进行立法调研，开展制定突发公共卫生事件地方规范性文件工作；另一方面，全国人大及省级人大常委会，应当加强为地方公共卫生规范性文件制定工作提供法律技术指导和依法监督，提高地方应对突发事件的立法水平。

(二)对国家公共卫生领域现行法律法规进行认真梳理，对《野生动物保护法》等法律法规进行修改完善

新冠肺炎疫情暴发蔓延，暴露出我国现行公共卫生法制建设在体制机制方面还存在进一步加强和完善的必要。首先，“要强化公共卫生法治保障，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善”[2]，要对《传染病防治法》《突发事件应对法》《应急条例》进行认真梳理和研究，保证公共卫生领域的法律法规能够协调一致。国务院可以通过对《传染病防治法实施办法》进行修改完善，颁布实施《突发事件应对法实施办法(或实施细则)》，来细化相关法律制度，增强《传染病防治法》《突发事件应对法》的实效性、可操作性。其次，“要抓紧修订完善野生动物保护法律法规，健全执法管理体制及职责，坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，从源头上防控重大公共卫生风险”[3]，结合全国人大常委会颁布实施的《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，全面修订完善《野生动物保护法》，加强公共健康、检验检疫理念，为加强重大公共卫生安全风险的源头控制提供法律依据。

(三)加强和完善公共卫生法制体系建设，完善重大突发事件防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系

每一次重大突发事件发生，都需要包括政府在内的社会各界分析其中的规律，提高公共卫生安全防护水平。

1. 持续完善突发公共卫生事件监测和预警体系。2003年SARS疫情后，我国建立起了“一案三制”(应急预案，应急管理体制、机制和法制)为核心的应急管理体系，建立了应急监测预警系统和以国务院统一领导、各部门协同的管理模式，协同统一应对包括公共卫生事件在内的各类突发事件。新冠肺炎疫情的发生蔓延扩散，暴露出我国突发公共卫生事件危机预警管理存在不足和缺陷，显示出应急工作人员监测预警能力不足等问题。因此，必须大力加强包括国家公共卫生系统在内的信息化建设，以建设国家突发事件应急指挥中心为核心，建立起覆盖全国的应急指挥与决策系统网络，实现对全部突发事件的指挥网络化、应急信息化、执行流程化、决策智能化。

2.必须依照法定程序做好疫情报告和信息发布工作。新冠肺炎疫情发生蔓延扩散，充分暴露了在疫情报告和发布方面存在的问题。习近平总书记指出：“要依法做好疫情报告和发布工作，按照法定内容、程序、方式、时限及时准确报告疫情信息。”[4]需要依照《传染病防治法》《突发事件应对法》《应急条例》规定，相关职能部门、机构和人员依照程序规定上报和公布疫情。关于信息发布，“要正视存在的问题，及时发布权威信息，回应群众的关切，增强信息发布及时性、准确性和全面性，疏导群众情绪，增强群众信心，维护社会大局稳定”[4]。

3. 加强和完善公共卫生疾控系统体制机制建设，充分发挥各级疾控中心和医疗机构在疾病预防控制中的重要作用。2003年SARS疫情结束，中央政府大幅度增加卫生防疫经费投入，在全国建设各级疾病预防控制中心。《传染病防治法》第七条规定：各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作。从立法上明确了各级疾病预防控制中心在传染病防治工作方面的职责。该条同时规定：医疗机构承担与医疗救治有关的传染病防治工作和责任区域内的传染病预防工作。城市社区和农村基层医疗机构在疾病预防控制机构的指导下，承担城市社区、农村基层相应的传染病防治工作。“要改革完善疾病预防控制体系，坚决贯彻预防为主的卫生与健康工作方针，坚持常备不懈，将预防关口前移，避免小病酿成大疫。”[4]新冠肺炎疫情防控中，反映出有关疾控中心和相关医疗机构在传染病防治方面作用有待加强，需要通过加强和完善公共卫生疾控系统制度建设，有效发挥各级疾控中心、各类医疗机构在突发公共卫生事件防控方面的作用。

4.严格落实重大突发事件举报奖励制度，对有关专业机构和相关专业人员发布的突发事件舆情给予足够重视。应对突发事件方面，要尊重规律和科学，发挥专业机构和专业人员作用。坚持依法防控，必须建立在科学防控的基础上，在疫情防控各个环节都要充分重视专家意见，充分发挥专业部门和专业人员的作用。要对相关专业机构和有关专业人士发出的舆情、预警给予足够重视，以对人民生命财产高度负责的态度，认真吸收相关专业机构、专家、专业人士的善意提醒，不应做反面解读。

(四)依法对应对重大突发事件不依法履职、失职人员的责任追究，保证法律的严肃性

强化公共卫生法治保障，要对不依法履职人员、失职人员进行严格依法追责。对于法律法规明确的有关职能部门、相关机构和人员，在疫情防控等应对重大突发事件防控各个环节因履职不到位引发传染病等重大突发事件传播扩散造成严重后果的，必须对相关部门和人员进行依法追责，只有严格依法追责，才能保证法律的严肃性和权威性。