困境与突破：基层法院审判团队建设探索

何沛军，王 胤

（安徽大学 法学院，安徽 合肥230601）

党的十八届四中全会召开，拉开了本轮司法体制改革向纵深处发展的大幕。较之于前几次司法改革，本次的力度、深度和难度前所未有，且影响深远：员额制改革使法官队伍中的优质资源走向办案一线，司法责任制改革让审理者裁判、由裁判者负责，推进以审判为中心的诉讼制度改革旨在保障庭审实质化和证据裁判原则，省级以下法院、检察院人财物统管旨在保障司法机关去地方化问题等等。本轮司法体制改革以夯实基层、靠近一线为特点，然而基层法院作为办案的首要阵地，基于犯罪轻刑化的发展趋势，案件数量激增，内设机构过多过细、审判决策层次繁琐等问题将严重影响法院审判质效。《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第4条提出基层、中级人民法院可以由一名法官与法官助理、书记员以及其他审判辅助人员组成审判团队的初步探索，旨在破除诉讼法规定以外的审判职权运行机制的行政化问题，实现扁平化管理。[1]本文拟从此项改革的缘起与价值出发，分析目前基层法院审判团队改革的困境，进而探索出一条符合司法规律的出路。

一、基层法院审判团队改革的缘起

（一）层级管理制度影响审判独立性

伴随着社会经济的快速发展和社会大众法律意识的不断提高，运用法律武器已成为民众维护自身合法权益的主要选择。由于大多数案件都是基层法院处理的，人民选择司法、相信司法的同时也给基层法官队伍带来了相应的挑战。然而，当前法院的层级管理制度影响了法官审判独立性，弱化了法官这一职业的司法属性，主要表现为两个方面：

一方面，层级管理制度与司法体制改革相关举措背道而驰。以审判为中心的诉讼制度改革和司法责任制改革的落实强调法官独立审判和主审负责，这就与法院长期以来实行“院领导—庭长—法官”的严密层级管理制度发生了碰撞，法官审判独立性与行政化管理之间的矛盾愈演愈烈。特别是在我国当前四级法院的设置模式下，如若不做好基层法院行政管理与法官独立之间的合理衔接，那么上下级法院之间的监督关系有可能演变成领导与被领导的实质关系，从而严重影响法院及法官两个层次的独立。

另一方面，政法专项编制管理与行政编制管理相类似。我国法院一般有政法专项编制、行政编制、事业编制、工勤编制及聘用制等几种。尽管我国法官实行政法专项编制，《中华人民共和国法官法》对法官考核等方面内容作了相关规定，但是在实际操作中，法官的录用、升降、奖惩等管理方式与其他行政人员并无太大区别。作为四项基础性司法改革措施之一的“人民法院人财物省级以下统管”，自提出伊始便被认为是克服司法地方化和司法不公的有力举措。[2]但是，一方面，人财物省级统管改革措施目前仍未完全落实，在许多地区仅停留在政策层面，尚无具体实施内容；另一方面，人财物省级统管是否能彻底解决司法地方主义和司法独立障碍等问题仍存疑问，其具体实施仍受制于我国特有的宪政障碍和现实困境。[3]这些因素导致法院管理行政化色彩浓重，政府干预司法现象时有发生，制约了法官独立行使审判权。管理模式的无差异使得法官对自身职业的认同感与荣誉感逐渐淡化，弱化了法官的司法属性，尤其是在当下大刀阔斧的司法责任制改革中，法官职责与保障不对等，长久下来会使法院人才流失问题凸显。

（二）案件呈报审批制度致使责任主体不明

法院案件呈报审批制度起源于1981年《最高人民法院审批案件办法（试行）》。自此以后，在法院独任庭和合议庭对案件有了裁判意见后，需呈报庭长、院长审核签发。尽管三十多年的实践表明，庭长、院长层层把关使得法院案件质量有了显著的提高，但其违背司法规律这一客观事实不容忽视。法治背景下法官秉持本心独立且中立地行使审判权，而案件呈报审批制度从客观上破坏了法官独立审判的根基。审判权的行使应当保证完整独立，法官也应当在亲历的基础上审与判。实践中的审理者并不仅仅是法官个人，还包括由法官组成的实体裁判组织——合议庭和审判委员会。此种情况下审判责任主体难以确定，给责任追究带来困难。[4]法官个人、独任庭，甚至于合议庭的裁判意见都很容易被暗箱操作，造成审判分离现象，案件责任主体愈加不明。一旦案件出错，法官错案责任追究何谓起点，何谓终点？

案件呈报审批制度是以行政方式来管理和监督裁判权，但由于法官独立审判这一特殊属性，监督权在实践中有演变成审判权的高危风险，造成审者不判、判者不审的尴尬局面，审判组织徒有其表。司法权本质是裁判权，有其特有的构成要素和运行规律。[5]行政权运行遵循行政管理的基本方式，如上命下从、首长负责等，但其与司法权运行所要求的独立、专业、公开等元素不相适应，甚至会阻碍这些价值目标的实现。案件呈报审批制度即违背司法权运行规律，错误地将行政管理手段运用到司法机关，最终导致裁判、责任等逻辑混乱。由于最终裁判者缺乏对案件的亲历性，法院领导在审批过程中造成错案的风险也值得我们深思。另外，行政管理方式的优势在于提高效率，但案件呈报审批制度并未实现此目标，这也是两者格格不入的另一标志。案件呈报审批制度下，审判效率低下，案件办理周期拉长，呈报审判委员会讨论的案件有时甚至可以突破审判时限的限制，破坏了诉讼程序的统一性。其与基层法院人少案多的现实状况引发顶层设计者对法院审判职权运行机制的再思考——即逐步取消案件呈报审批制度，立足解决法院去行政化、构建审判权运行新模式，探索法院审判团队建设。

（三）传统审判庭不利于审判团体作用的发挥

传统审判庭不利于发挥审判团体的作用是探索法院审判团队建设的又一动因。1983年颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》规定基层法院可以设立民事审判庭、刑事审判庭和经济审判庭，这一规定沿袭至今。行政化的法院组织结构必然对审判权运行产生控制性的影响，[6]导致法院行政色彩浓重，也不利于审判团体发挥作用。就审判团体配置和审判庭设置来说，发达城市的区级法院队伍因为其地理位置与经济水平，吸引人才较为容易，法官队伍的配置也就优于县级基层法院。而县级基层法院审判庭设置也是麻雀虽小、五脏俱全，特别是非审判业务部门占比达到近半数，有的甚至超过半数。[7]就非审判业务部门来说，一方面，基于行政管理事物的繁杂性，尽可能多地设置部门也难以涵盖全部的行政管理事项，部门过多也将使得各部门权责界限不清，工作中出现推诿现象；另一方面，行政管理工作中的部分领导者也是经验丰富的审判员，过多的行政管理工作挤占了司法资源，难以发挥优秀法官的审判作用。就各个审判庭来说，民事审判庭与刑事审判庭等庭室之间部门壁垒突出，法院内部横向调整人力较为困难，尤其是基层法院因为案多人少的特殊性，民事案件远远高于其他类型的案件，很可能出现民庭五加二、白加黑模式而其他庭室较为清闲的矛盾局面。而且受我国行政审判工作起步晚、行政案件数量少等因素的制约，行政审判庭易出现“一人庭”“二人庭”现象，行政审判团队的配置较差，难以发挥作用。部分基层法院设置研究室、审判管理办公室等部门是否必要，也存在一定的质疑。审判团体作用的有效发挥依赖于合理的审判职权运行模式，探索审判团队建设、整合法院司法资源，其内设机构改革势在必行。

二、基层审判团队建设的价值取向

基层审判团队建设是对法院人力资源的重新整合，也是对法院审判职权运行模式的突破创新，蕴含了多重的价值取向，具有重大意义。

（一）公正价值——去行政化

基层审判团队建设的首要价值表现在司法公正方面。基层法院建设审判团队，目的就是要淡化行政化的影响，使行政管理与行使审判职权处于相对平衡状态。一方面，逐渐取消案件呈报审批制度，绝对程度上保障法官裁判案件的亲历性与独立性，让审与判不受行政干扰，消除之前审者不判、判者不审的怪异现象。审判合一也是为了让每一个人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。司法作为维护社会主义公平正义的最后一道防线，对作为公平正义捍卫者的法官来说，既是荣耀，更是责任。另一方面，本轮司法改革贯彻落实省级以下人财物统一管理制度和司法责任制，能够在很大程度上消减地方化给司法队伍带来的影响，保证法院能够公正客观、独立地行使审判权。特别是在一些行政案件中，司法地方化的影响更是决定了案件的走向。公民在与政府的“对抗”中，公平公正是其对法院的最高期许。我国传统的审判庭模式有各自的行政级别，庭内法官实质上需要对庭长、副庭长等领导负责，案件呈报审批制度更是审判庭行政化的产生源头之一。而基层法院构建审判团队，以扁平化方式管理替代传统的金字塔式层级管理模式，不论是对法院外部行政化影响还是内部行政化影响都能起到有效遏制的作用。

（二）效率价值——缓和人案矛盾

办案质量与效率并存一直是各级法院期盼达到的最佳状态。基层法院作为审判一线，每年要受理百分之八十的案件，日益增长的案件数量与有限的司法资源之间的矛盾愈加激烈。为提升司法效率、缓和人案矛盾，就要形成科学规范、运行高效的内设机构设置和队伍管理机制。首先，审判团队要求逐步取消审判庭，打破庭室之间的壁垒，整合整个法院的司法资源，实现扁平化管理。过多过细的内设机构不易发挥法官队伍团队协作能力，而扁平化管理模式旨在提升组织机构运转效率，破除当前法院审判决策参与者众多、决策层次繁琐、重复决策等困境。通过合理比例配备法官助理和审判辅助人员，分工明确，互相协作，缩减法官审判之外事务的工作量，促进案件审理效率的提升，这是效率价值的表现之一。其次，审判团队建设与法官员额制有着共同的价值追求。法官员额制使法官队伍中能者上、庸者下，而审判团队建设是对法官、法官助理和审判辅助人员等司法资源进行重新整合，合理科学的配置审判团队将发挥出一加一大于二的作用。二者相辅相成，将优质审判资源尽可能地配置到审判一线，从而有效提升基层法院办案的效率。最后，审判辅助人员的配置通常与审判效率的提高成正比，[8]审判团队建设有利于发挥审判辅助人员的主观能动作用，从而提升法院办案效率。传统的审判辅助人员基于待遇及编制等因素，稳定性较差，且法院对其工作调动较为频繁，难以发挥其主观能动作用。而审判团队能提供较为稳定的岗位，且团队协作能够培养其集体荣誉感。在此激励之下，其积极性也会随之增长。

（三）衍生价值——加快法院内设机构改革

基层法院审判团队建设具有衍生价值，其中最突出的是其将加快法院内设机构改革。首先，审判团队模式与传统审判庭是存在冲突的。伴随着审判团队的探索与构建，传统审判庭必将逐步取消，从而做到司法资源的重新整合，发挥审判团体的能动作用，降低司法行政化风险，保障法官独立审判。其次，加快取消法院案件呈报审批制度的速度。以审判为中心的诉讼制度改革要求做到庭审实质化，而案件呈报审批制度是庭审实质化的最大阻碍。审判团队的建设顺应当前司法改革的趋势，细致分工、权责明晰的特点符合司法规律。最后，促使法院审判机构与司法行政机构的清晰分类。当前法院的内设机构过多过细，司法人员散杂，审判事务与行政事务的双重限制使得审判力量无法集中到办案一线。精简法院内设机构，推进审判机构与非审判机构的合理衔接才是提升案件质量与效率的康庄大道。

三、难题：基层法院审判团队建设困境

基层法院审判团队建设顺应本轮司法改革的趋势，是司法改革综合配套措施改革的重点之一。历史的经验告诉我们，大刀阔斧的改革必然受到既有条件的限制，基层法院审判团队建设也不例外，将面临诸多困境。

（一）审判团队基本定位与权责划分的困境

基层法院审判团队的基本定位和权责划分是该制度探索中的核心问题。目前，司法顶层设计者对取消传统审判庭的态度并不是十分明确，或许是考虑到取消审判庭后原来的庭长、副庭长如何处理等难题。有学者认为应在探索审判团队建设中逐步取消传统审判庭，[9]也有学者认为审判庭的取消与否应依法院的规模大小而定。[10]审判团队在当前审判庭基础上如何定位是一个难题。审判团队扁平化管理和审判庭层级化管理之间本就存在冲突。基层法院审判团队中法官、法官助理和书记员的配比问题也是审判团队基本定位中值得思考的问题，如团队内固定书记员的数量问题、书记员的工作流转问题、是否需要遵从统一标准设置审判团队等，都是审判团队建设中需要仔细考量的。特别值得深思的是，审判团队的核心毋庸置疑是法官，但其与团队其他成员之间是领导关系还是以监督关系，抑或是其他关系，仍需要细致推敲。

团队的高效运转在于发挥每一个部分的作用。基层法院审判团队要达到审判质效的良好效果，依赖于团队成员合理分工、相互协作，而团队成员之间的权利分配与责任承担是当前审判团队探索中遇到的又一困境。依据审判团队建设的初步构想，团队法官与法官助理、书记员之间的权责关系应该进行合理区分，避免出现权责的真空地带。

（二）基层审判团队人员质量的困境

囿于基层法院人员编制、工作强度和福利待遇等问题，同时，法院岗位对于人员的法律素养有一定的要求，审判团队人员的质与量问题也成为基层法院审判团队建设的又一困境。

首先，法官员额制改革将之前的法官划分为入额法官和未入额法官。入额法官基本都工作于审判一线，而未入额法官要么转为法官助理继续协助员额制法官办案，要么转到司法行政岗位或诉前调解岗位等等，甚至一部分转到其他党政部门交流，就造成了审判团队人员数量的缺乏。并且在司法责任制和法官员额制改革的双重背景下，不仅部分优秀法官辞职成为律师，还存在公务员考试基层法院岗位报考人数较少而招不满等现实问题。

其次，审判辅助人员的质与量也困扰着基层审判团队的建设。当前基于案多人少的现实状况以及法院编制的有限性，基层法院不得不大幅度招考聘用制书记员。然而，相较有编制的法院人员，聘用制导致招入者对自身书记员身份的认可度较低，且其福利待遇偏低，审判辅助人员的流动性随之加大。少数审判辅助人员是以关系户的名义“强塞”进来的，专业素质较低且人情关系重，影响审判团队的高效运转。尽管法院审判辅助岗位的门槛不低，但应聘者的专业素质仍受到极大质疑。尤其是在审判团队模式下，法官要把有限的精力投入到大量案件的具体审判中，大多数的辅助性工作都是由法官助理和书记员完成的，这也对书记员的专业素质提出了更高的要求。

最后，因为地理位置与经济水平的限制，县级法院审判团队人员的质量较之市区法院会有一定的差距，贫困县地区聘用制审判辅助人员“招不到、留不住”问题更是难以妥善解决。

（三）审判团队模式下法院当前绩效考核的困境

建立审判团队，充分调动成员的积极性，有效发挥团队协作的价值，必然需要匹配合理的法官绩效考核方法。然而，现行法官考核模式饱受弊病，无法适应审判团队保障措施的构建，主要体现在考核偏行政化和指标设置部分不合理两个方面。

一方面，现行法官考核偏行政化的根源还是在于法官管理制度。院领导是法官考核程序的考官，法官处于被领导的地位，出于自身考核等级的现实功利性考虑，不得不在某些个案上听从领导的指示，在日常行政管理上遵循领导的安排。实际上，考核偏行政化是每一个法院难以解决的难题，行政管理必然伴随着行政化问题，只能通过制度调整、科学设置予以弱化。

另一方面，当前法官考核指标主要有几点：一是审判效率（立案结案率、送达率、当庭宣判率、执结率、调解率、执行标的到位率等等）；二是审判质量（立案变更及撤销率、上诉率、发回重审率、二审改判率等）；三是庭审能力（庭审效率、庭审秩序、庭审技巧、庭审具体表现、裁判文书的说理性等）；四是法官的调研能力（新闻撰写能力、专业的研究深度、对审判实务的论证和解释等）。[11]结合审判团队建设，法官应以案件的质量与审结效率作为重点考察指标。而结案率或者办案期限等指标并不能完全反映案件的质量与效率，如难案和简案在审理期限和结案率方面有很大差别，法官办理团体性等案件易于达到考核数量上的激增。

立于现实，各个法院的实际情况并不相同，法官在办案和行政管理等方面因为其岗位的不同，也很难统一考核标准。法官考核评价机制作为基础法院审判团队建设进程的拦路虎，急需进行细化设计，兼顾案件质量与效率才是根本出路。

四、突破：基层法院审判团队建设进路

加快法院内设机构改革是深化司法体制综合配套改革的应有之义，更是实现中国法院审判体系与审判能力现代化的必由之路。目前一些基层法院根据实际情况设置了不同类型的审判团队，在管理扁平化与团队专业化的探索之路上徐徐前进。客观来看，审判团队建设有利于弱化司法行政化问题，保障司法公正；其整合司法资源，缓解了案多人少的矛盾，解放了法院核心力量，把优质司法资源推向审判一线，保证了法院办案的质量与效率。辩证法对立统一的规律告诉我们，事物都具有两面性，审判团队也不例外。审判团队也会面临审判团队人员质与量匮乏、团队定位与权责不清、法官考核方式不适应等困境。鉴于此，应当探索多层次的审判团队模式，拓宽审判辅助人员来源渠道，完善绩效考核模式，突破当前不利之局。

（一）探索多层次的审判团队模式

法院审判权和行政权的分化渐成现代社会发展的必然，而法院资源配置优化更是二者分化的基本方式。[12]在员额制改革全面推行之后，入额法官的人数较之原有审判人员的数量有了显著的减少，“案对人少”的问题更加凸显出来，审判团队的构建将带来法官办案模式的巨大转变。[13]基层法院审判团队的建设要充分考虑到其特点与需要，结合实际情形探索多层次的审判团队模式。

第一，对接内设机构改革，取消规模较小基层法院审判庭，或者说以审判庭为基础组建若干审判团队。审判团队探索能加快法院内设机构改革，其与传统审判庭模式的兼容性成为重中之重。鉴于循序渐进的改革模式，取消规模较小的基层法院审判庭是遵循当下司法改革精神的，即整合法院人力，把法院领导等优质审判员集中到办案一线，促进审判质效。以既有的审判庭为基础，组建案件类型化审判团队，如刑事审判团队、民事审判团队、行政审判团队等等。与此同时，应当整合法院的非审判部门，将审判监督、司法技术等相关职能部门并入其他审判团队或审判辅助部门。以立案庭为主充实诉讼服务中心，集中诉前调解、速裁和集中送达等。

第二，设置多层次的审判团队，即“1+1+1”的速裁团队、若干名法官和辅助人员组成的综合审判团队。另外，根据各地实际情况，组建若干个道路交通、婚姻家庭、破产等专业审判团队。建立专业化、多层次的基层法院审判团队是此次探索的基础目的，一方面，“1+1+1”模式下的速裁团队以稳定的团队、合理的分工及有效的协作，能够发挥其审判团队排头兵的优势，将案情简单的案件在保证质量的前提下从快办理，为法院节约司法资源，攻克少部分的疑难案件提供保障。根据实际建立专业化的审判团队能够发挥其术业有专攻的作用，减少同案不同判等现象。

第三，新型审判团队运行机制。一方面，新型审判权以扁平化方式运行，坚决废止案件审批制度，将裁判文书签发权归还于主审法官，逐步去行政化，打破之前审判决策参与者众多、管理层级繁琐等局面。另一方面，审判团队以法官为主导，明晰团队的职权与责任划分，以权力清单方式固定。

（二）拓宽审判辅助人员来源渠道

审判辅助人员不足是当下基层法院审判团队改革的重大原因，即法官助理与书记员的严重缺失，尤其是法官助理的严重不足。法官助理主要在法官的督导之下协助法官进行法律研究，起草法律文书以及完成其他与案件准备和案件管理有关的工作。繁杂的工作内容、晋升空间不足以及一般化的待遇决定了基层法院法官助理招录难的现实情况，尤其是当下员额制改革，部分未入额法官不愿转入法官助理岗位，导致本来就案多人少的法院在此问题上更是捉襟见肘。拓宽审判辅助人员的来源渠道是当务之急。

第一，基层法院应当提高审判辅助人员的待遇及相应的晋升空间，实行法官助理待遇等级制。第二，以聘用制招录法官助理。尽管当前法官助理的招录条件要求是法律专业与本科学历，但部分县级基层法院还是无法招录到适合的人员。故应当提高其待遇，吸引优秀人才涌入司法一线，而不应降低门槛。第三，加强法院与高校之间人才培养的交流与合作。高校作为人才培养的摇篮，每年要为社会输送大量人才。法院应当加强与高校法学院的交流合作与人才引入合作。法律专业是一门应用性与实践性兼具的学科，不论未来是从事法律实务还是法学研究都需要了解法律的实践情况，而且法科生在学校的尾年是学生的实习期，法院可以提供半年至一年的实习机会，一来可以暂时缓解审判辅助人员缺失的紧张局面，二来也是向学生宣传法院，达到吸引人才的目的。

（三）完善法院绩效考核模式

基层法院审判团队改革需要科学合理的绩效考核模式为依托，保障法官的福利待遇及晋升空间。首先，审判团队考核模式应打通不同案件类型、不同工作类型的工作成果评价问题，即既考核办案，又考核办事。审判团队专业化建设使得团队之间的案件类型有所不同，非审判岗位的工作类型也不同于审判团队，并且在难案与简案之间存在差别。应科学设计各项指标，达到相对平衡的状态。其次，设置并分配工作任务，通过对目标设置的科学性、考核内容的综合性以及考核结果的公正性进行讨论，合理确定审判人员承办案件量，明确以工作任务的完成情况作为考核指标，从而降低结案率、审判期限等指标的占分比。最后，考核要兼顾案件质量与效率，改变以往着重强调审判效率的考核导向，在保证效率底线管理的基础上坚持质量优先，探索形成以质量为导向的考核体系，以强化法院法官的司法公正与司法高效意识。