政党嵌入与主体塑造——乡村振兴视阈下农村基层治理的生成逻辑

龚 睿

（山东大学 马克思主义学院，山东 济南 250100）

一、问题的提出

农村基层治理现代化是影响现代国家建构的一个重要因素。近代以来，我国农村基层治理是不同权力主体相互博弈的结果。从权力运用的实质来看，既有基于血缘、业缘、地缘的自治权力的运用，也有国家权力的介入。中华人民共和国成立以来的70 多年并未从根本上改变这一现状，及至今日，农村基层治理仍是各种权力主体互动的结果。

从实践层面进展来看，乡村振兴战略的实施离不开农村基层治理模式的创新，农村治理现代化是乡村振兴战略实施的题中应有之义。从世界范围来看，无论是早发现代化国家还是后发现代化国家，农村治理的现代化是大国崛起的重要内容。因为“在现代化政治中，农村扮演着关键性的‘钟摆’角色”[1]241。就国内情况而言，“中国的现代化过程是在一个农村居民占人口绝大多数的古老农业大国中进行的”[2]。农村基层治理问题检验中国现代化的成效。党的十八大以后，以习近平同志为核心的党中央提出“我们比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标”[3]。实现中华民族的伟大复兴，农村治理现代化问题成为必须解决的时代命题。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》针对乡村治理体系和治理能力制约乡村战略实施的问题提出了“乡村振兴，治理有效是基础”[4]。如何从治理层面上改变农村现代化建设的薄弱环节成为当前实施乡村振兴战略的重点。因此，实现农村基层治理现代化将决定乡村振兴战略实施的成效。

从理论层面上来看，近年学界不乏从农村基层治理角度研究乡村振兴问题的成果。从规范意义上讲，从“国家-社会”关系角度规范农村基层治理权力主体关系是研究农村基层治理问题的重要范式。农村基层治理具有相对特殊性，兼具国家治理和社会治理的双重属性。“现阶段我国乡村治理问题的性质是坚持和完善中国特色社会主义制度，落实实施乡村振兴战略的总要求。”[5]因此，必须从多维视角理解农村基层治理问题。近年立足中国当代政治发展与乡村传统文化的复兴，学界的争论点主要集中于何种治理主体应成为主导农村基层治理的主要力量。一种观点认为，国家政权应成为农村基层治理的主导性力量，以国家力量推动乡村振兴战略的实施。“村级治理半行政化则开启了乡村治理从内生性治理向外生性治理的‘村务执行’时代”[6]，甚至成为未来乡村治理的主导模式。新时代乡村治理是国家权力重新介入乡村社会的过程。另一种观点认为，社会权力应成为农村治理体系的主导力量，在农村基层治理中应突出村民自治权力。“村民自治是中国特色社会主义基本政治制度的重要组成部分，是乡村治理体系的核心内容。”[7]上述两种观点的争论点在于乡村治理过程中“国家-社会”关系如何处理。针对上述两种思路，在规范意义上，“面对这样的复杂性，我们应当力戒简单化的齐一思维，避免用一把尺子去衡量村庄治理结构的现代化程度”[8]。

当前，学界关注较多的是如何通过乡村治理主体的塑造推动乡村振兴战略实施。村级党组织涣散、乡村空心化等所导致的治理主体缺失是导致农村基层治理失范的主要原因，这严重阻碍了乡村振兴战略的实施。一方面，乡村振兴中的农村基层治理主体的重塑是增强基层治理主体活力的过程。部分学者认为，乡村振兴战略实施从实质上讲是公共权力再“嵌入”的农村基层治理的过程。但在现有模式下，公共权力的再“嵌入”并不能改变农村基层治理格局，也没有提升其治理能力。公权力主导重塑农村基层治理体系无法改变由基层政权“悬浮化”所导致的农村公共物品供给危机，因为“基层干部和基层组织考虑更多的是政府自上而下的供给偏好，而不是农民自下而上的需求偏好”[9]，这在一定程度上加剧了农村治理危机。另一方面，农村基层治理主体塑造中对公民权利的相对漠视加重了治理的无效性。村民自治是农村基层治理的重要途径，但在现有治理模式下，“长期忽视自下而上轨道的建设，漠视社区居民的村庄治理主体地位与作用发挥”[10]。基于上述判断，立足乡村振兴，学界对村级治理问题不再拘泥于传统认识中的政治治理或是以群众自治为核心的社会治理。乡村治理是一个综合性概念，它无法真正摆脱乡土社会而成为独立的政治治理，同时乡村治理也无法摆脱政治系统的影响而成为单纯的群众自治。“村级治理具有提供公共服务、培育现代公民和推进国家政权建设三层治理目标。”[11]因此，农村基层治理中的主体塑造应以多维视角加以展开。

当前的研究揭示了乡村振兴战略实施过程中农村基层治理的困境，从不同维度揭示了治理主体重塑对乡村治理现代化的意义，但鲜有研究从政党权力嵌入与农村基层治理的结构性张力角度对治理主体塑造问题进行研究。乡村振兴战略的实施应以政党权力嵌入农村基层治理体系，以农村基层党组织为中心，汲取乡村传统治理模式中的优质资源，重塑治理主体，这是推动新时代乡村治理的生成逻辑。

二、主体塑造的张力：政党权力与乡土社会间的冲突

从历史维度来看，农村基层治理主体的塑造、治理逻辑的演进不能脱离现代国家建构的历史叙事而独立观察。清末以来的乡村治理模式演进与现代国家建构相勾连主导了乡村治理主体的转换，而政党主导了现代国家建构的历史过程。不可否认，以政党为代表的公共权力介入乡村治理推动了乡村的现代化进程，但也加剧了其与乡土社会的冲突，构成了农村基层治理主体塑造的结构性张力。

（一）政党嵌入乡村治理中的历史困境

在农民占主体地位的近代中国要完成现代国家建构的历史任务是无法摆脱乡村社会这一关键性因素而完成的。在制度建构方面，现代国家建构意味着乡村治理的现代化，因为“国家构建是指建立新的政府制度以及加强现有制度”[12]。作为后发现代化国家，我们选择了“以党建国”的历史进路，现代国家制度体系的建构过程是政党权力嵌入政治系统的过程。在乡村治理层面上，伴随着现代国家建构，基于乡土社会的传统自治模式让位于以政党权力为代表的公共权力所主导的农村基层治理模式，政党权力形塑了乡村治理的权力样态。不能否认，“政党下乡”提升了农村基层治理的现代性因素，但同时也积累了一定的问题。

一是政党嵌入与乡村发展间的冲突。以政党力量形塑乡村治理主体，实际上建立了一种全能型治理模式，以政党权力为代表的公权力主导了乡村治理过程。这一治理模式作为国家制度的重要组成部分，其目标始终服务于现代国家建构的历史任务。就现代国家建构的历史任务而言，“由于中国的国家转型是通过以党建国、以党领国的方式进行的，农村社会的政党化就意味着通过政党组织寻求农民对国家的认同和支持”[13]，并以此巩固政权的合法性基础。

从其治理效能看，这一模式部分地完成了现代国家建构的历史任务。基于现代国家建构目标建构起来的农村基层治理系统，政党嵌入乡村治理系统，以政治动员为主要方式形塑了乡村治理的权力运行模式，“是一种政治动员或者说是政治教育的过程”[14]。农村基层治理的效能并不完全取决于治理绩效，而在很大程度上取决于公民对国家的政治认同，并通过政治动员完成农村基层所应担负的政治任务。这种模式在国家建构的初始阶段是有效的，改革开放之前的乡村治理印证了上述问题。但现代国家建构是一个历史的动态过程。随着国家现代化进程的推进，任何国家都可能面临政治衰败问题，“政治衰败的根源就是因为制度无法适应变化的情况”[15]420。改革开放后，随着农村经济的发展所激发出来的公民政治参与热情及城乡发展的非均衡性加剧了农村公民的“相对剥夺感”，导致农村公民对现存治理体系的不满，这是促成“乡村振兴”战略提出的重要原因，而乡村振兴战略所指出的“组织振兴”直指农村基层治理现代化。如何使政党权力嵌入下的乡村治理体系服务于现代乡村社会发展，增强政治治理与经济发展的融合性，防止因农村基层治理无效所导致的政治衰败成为现代国家建构所亟待解决的重要问题。

二是制度供给有效性缺失。在传统计划经济时代，以政党嵌入乡村治理“能够通过大众参与式的群众动员方式，来增进经济和社会的转型，而农民的行为和福利问题自然就成为中国国民经济发展中的基本组成部分”[16]。不可否认的是，这种体制是基于国家从乡村汲取资源促进社会发展的初衷设计的。随着国家发展任务的转变，党试图通过改革增强制度供给的有效性，提升农村治理的效度。诸如以项目制的方式改变乡村治理模式，“村级组织的工作重心逐渐转向与乡镇、县政府对接，并纳入项目制运作体制”[17]。但路径依赖等因素导致行政权力日趋介入农村基层治理，“自村民自治推行之日以来，始终存在着一股力量使之流于形式”[18]。乡镇政府已习惯于行政命令式的乡村治理模式，最终使改革成效不大，农村基层治理主体塑造成为空谈，甚至有学者认为，改革后的乡村治理模式为“行政式治理、施舍式治理和家长式治理”[19]的复归，“统治”以“治理”的形式出现。

（二）农村基层治理中传统治理要素的缺位

以政党权力嵌入农村基层治理本质上是以一种非人格化的权力重塑乡村治理权力样态。任何权力主体的介入、权力关系的形成都要受制于一定的制度环境，“制度环境（institution environment）即一个组织所处的法律制度、文化期待、观念制度等人们‘广为接受’（taken for-granted）的社会事实”[20]。以政党嵌入重塑农村基层治理体系并不能从根本上改变乡土社会对治理的影响，传统因素依然影响着治理效能。

一是传统治理主体影响着政党嵌入效度。正如费孝通所言，中国传统政治具有“双轨特征”，基层治理依赖于以绅权为主导的自治权力的介入，“中国历史上一直有乡村自治的传统，家族是传统乡村自治的核心组织”[21]。从乡村治理现代化进路上看，农村基层治理现代化实际上是政党权力对以乡绅自治权力为代表的人格化权力的解构过程，“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于政党的力量”[1]341，政党嵌入提升了乡村治理的有效性和现代性。但非人格化的政党权力往往由新的政党精英所垄断，传统人格化因素被带到治理体系中。

依据杜赞奇等人的观点，传统农村治理中存在着“营利性经纪”[22]，这一现象在非人格化的政党权力介入农村治理后并未完全消失。现实中，政党嵌入乡村社会并未使基于血缘、业缘、地缘的人格化因素完全消解，甚至在市场经济发展及自治复归乡村治理系统后，部分基层治理主体，包括部分基层党组织异化为“营利性经纪”，“村两委角色定位不清、干群关系出现紧张、乡村干部小官巨贪等现象出现”[23]。因此，如何在农村基层治理现代化过程中，以政党嵌入消解传统治理中的劣质性，汲取传统治理中的优质资源，塑造良好的政治生态成为乡村治理的主体塑造、组织再造的关键性因素。

二是政党权力嵌入中的治理体系内卷化。“政党下乡”既要受到由乡土社会所支配的制度环境的制约；同时，政党嵌入改变着乡村治理环境，“政党下乡”推动着传统乡村治理的政治生态向现代转变，使乡土社会由熟人社会向半熟人社会转变。农村基层治理中形成了两种不同的治理权威：一种为由政党嵌入所形成的外发性治理权威；另一种为基于半熟人社会构成的制度环境中所形成的内生性治理权威。农村基层治理“善治”的实现是基于上述两种权威所形成的公权力与自治权力的互动，这亦构成了农村基层治理生成的实践逻辑。市场经济条件下两种权威可能形成潜在冲突，甚至产生农村基层治理的危机。在半熟人社会中，“村民对村庄的主体感逐步丧失，越来越难以仅靠内部力量来维持基本的生产生活秩序”[24]，同时，乡村新崛起的精英“为了确保获取利益的稳定性，推动村级权力运作的寡头化，便势在必行”[11]。作为外发性权威，政党的权威逐渐解构在半熟人社会中，政党权力与自治权力同构的治理模式下的农村治理效能逐渐弱化，呈现出治理体系的内卷化。而如何配置政党权力与自治权力，构建乡村治理共同体就成为破解这一问题的关键。

三、主体塑造的动力：治理目标与治理机制的更新

农村基层治理现代化是乡村振兴战略实施的重要内容。从宏观意义上讲，农村基层治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，是防止政治衰败的重要内容之一。从微观意义上讲，如何在半熟人社会中提升政党权力的有效性，塑造现代乡村治理模式是加强党对乡村振兴战略实施领导的重要内容。上述两个方面内容共同构成了乡村振兴战略实施中的农村基层治理生成逻辑。

（一）推进国家治理现代化的必然选择

农村基层治理主体的重塑和组织再造是国家治理现代化在基层的实践。“国家治理实践与国家治理能力现代化的强耦合性是中国特色社会主义制度完善和发展的重要特征，两者在中国特色社会主义建设的过程中相互作用、相互促进。”[25]乡村振兴战略的实施对国家治理体系和治理能力建设提出了新要求，通过农村治理主体重塑，打造政党领导、多元参与的治理格局，提升基层治理的有效性是改变农村基层国家治理能力薄弱现状的应然之举。

随着社会发展，乡村社会在国家发展战略中由资源供给者转换为国家现代化成果的享有者，一元化治理体制不能有效地促进乡村治理和乡村现代化。如何改变一元化乡村治理体制，增加治理中现代性因素成为当前农村基层治理所必须解决的一个问题，因此，党提出以“德治、法治、自治”重塑乡村治理格局。这也与福山所主张的现代国家建构特征具有相似性。福山认为，国家建构的内容可以概括为三个方面：国家能力、法治、负责制政府。新时代乡村治理的制度创新正在进行相关探索，在乡村层面上推进国家治理现代化，推进国家建构的发展。

一方面，农村基层主体塑造依赖于政党权力嵌入，通过对农村基层治理的领导落实“社会治理是国家治理的重要方面”[26]的战略规划。“以基层党组织为核心重组乡村权威关系”[27]，推进农村基层治理权力样态的重塑，提升基层治理的有序性，防止对“政治秩序带来重大的破坏”[15]424，这是防止政治衰败的重要内容。另一方面，如何在党的领导下培育农村基层治理主体，以法治手段推进多元化参与路径是乡村治理现代化的重要内容。乡村治理中的政党领导、公民自治、法治引领成为乡村治理模式的创新驱动。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》所提出的“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序”[4]正是这一精神的体现。

（二）党领导乡村振兴战略实施的现实选择

乡村振兴是一个系统性战略，涉及产业、组织、生态、人才、文化等多方面。一方面，乡村振兴战略的实施，要着力解决农村公共物品和公共服务供给不足的问题，使“城乡基本公共服务均等化基本实现，城乡融合发展体制机制更加完善”。另一方面，上述问题的解决有待于农村基层党组织建设的发展，提升农村基层党组织领导能力，实现基层治理的现代化。

一是如何重塑治理体系，从制度上破解乡村发展过程中的“公共池塘”问题。农业税取消以后，国家加大了对农村建设的投入，促进了乡村社会的发展，同时这一过程亦改变了乡村治理格局。在具体操作层面上，乡镇政府以“项目制”等形式推进乡村建设，但也产生了相应的问题。其一，造成基层政府“悬浮化”，增加了农村公共物品供给中的无效性。其二，治理体系加剧了农村公民对公共服务的不满。随着市场经济建设和社会流动性的增加，农村居民已不满足于仅从改善生活的方面改进自己的处境，其需求已由“生存型”向“发展型”转变，需求类型也更多。而公共物品供给的单一性则进一步加剧了治理的无效性。产生上述问题的原因在于，基于悬浮性政府的现状，公共物品的供给上更多的是基于自上而下的供给，对于农民的自下而上的需求考虑不足。近年，农村基层公共物品的供给趋向于单一化，尚不能满足农村居民的需要。而单向性的权力运行方向的治理模式加重了公共物品供给的无效性。产生这一现象的深层次原因为治理的一元化与需求的多元化之间的矛盾。农村的公共服务与公共物品的供给可以说都是“最后一公里”的问题。要解决上述问题“可能不是工程问题，而是组织问题”[28]。

当前农村基层公共物品的供给是由乡镇政府与农村基层治理体系合作完成的，基层政府所面对的乡村治理主体包括农村党组织、村委会、经济合作组织。为了提升公共物品供给有效性，基层政府不断将村级治理主体纳入乡镇政权系统内，在一定程度上将其视为自身的组成部分，这加重了农村基层治理的行政化色彩，上述现象在村级党组织及自治组织中表现得都十分明显。此外，村级治理的行政化趋势挤压了自治的空间。而随着乡村社会的复兴、市场经济的发展，农民参与基层治理的需求在不断扩充，因为他们需要通过制度化的参与路径寻求公共物品。两者之间的结构性张力加剧了农村治理的危机，成为乡村振兴战略实施的一个重要梗阻。

二是如何创新政党嵌入形式，增强农村基层治理活力是亟待解决的另一个问题。“办好农村的事情，实现乡村振兴，关键在党，必须加强和改善党对‘三农’工作的领导。”[29]乡村振兴战略实施中应以党的权力嵌入村级治理系统，汲取传统治理资源的合理内核，吸引农村公民参与治理打造现代治理体系为导向。当下，农村基层党组织尚未有效承载这一历史任务。

第一，部分农村基层党组织出现了组织涣散问题，严重制约了党的权力在农村基层的行使。近年，随着人员流动性增强，部分地区出现了“空心村”问题。在党组织方面呈现出党员数量的急剧下降，农村党组织的萎缩已经引起了党中央的关注[30]。在组织能力上，部分基层党组织只能在形式上完成上级组织所要求的规定性动作，出现了党的领导和党的建设，“弱化、淡化、虚化、边缘化”的问题。组织能力的不足导致服务乡村建设、贯彻上级党组织关于乡村振兴的决策部署的能力不足。例如，“有的农村基层党组织在农村精准扶贫的背景下，只知道等着党和政府送钱送物，却不能主动提升自己的服务能力”[31]。而如何提升党组织领导能力，使农村基层党组织成为乡村治理中的领导核心，实现党组织引领不同治理主体提升治理效能是党中央提出从组织振兴维度推进乡村振兴的关键性因素。

第二，如何通过党的领导降低农村基层治理成本。乡村振兴战略实施中，通过增强党的领导，重塑乡村治理主体要重视半熟人社会的制度环境，以此降低治理成本。乡村振兴战略提出应以“文化振兴”“人才振兴”促进主体重构，构建新型乡村治理体系，这是对半熟人社会的重视。

一方面，党和政府试图从乡村治理的传统资源中汲取优势资源，重塑乡村治理主体，打破“乡政村治”的低效性，因而提出复兴乡村传统文化，增强乡村社会的凝聚力，形塑乡村治理结构。另一方面，我们必须认识到，农村治理主体的塑造离不开基于熟人社会所形成的“差序格局”的影响，“差序格局的制约性并未消失”[32]，甚至在特定时期与特定地域，宗族以特定形式成为乡村治理的主体，以致出现了“黑恶势力、宗族恶势力在乡村社会中的滋生与蔓延”[33]。农村基层治理中的自治权力为部分家族所垄断，农村基层党组织、自治组织沦为部分家族的私人组织，导致党的领导合法性、乡村自治的有效性丧失殆尽，农村基层治理缺乏法治基础。

农村基层治理主体的塑造实际上是乡村治理秩序的重塑过程。不可否认，借助传统资源可以重新吸引人才、资源回到乡村，恢复乡村治理共同体，解决乡村治理中的“空心化”问题，以期降低治理成本。但必须清醒地认识到，上述资源的运用必须以政党权力加以规制，真正形成传统与现代、政党权力与传统治理资源的有机融合，防止乡村治理沦为部分势力牟利的工具。

四、可能的路径：政党领导与传统治理资源的汲取

乡村振兴战略中农村基层治理主体塑造应坚持党的领导与多元主体参与，构建适应于半熟人社会的基层农村治理模式，增强治理的有效性，耦合政党嵌入与传统治理优势资源。

（一）政党嵌入的科学性

新时代，塑造农村基层治理新格局，党的领导至为关键。政党有效嵌入乡村治理是打造乡村治理体系的重要内容。政党嵌入既要立足于农村基层治理是国家治理的有机组成部分，以政治治理推动乡村治理发展，又要以政党嵌入增强治理活力，解决乡村治理体系的内卷化问题。

一是增强政党嵌入有效性，发挥农村基层治理的国家治理功能。乡村振兴中的政党嵌入要打破旧有权力自上而下的运行模式，这是破解农村基层治理体系无法有效服务乡村社会难题的重要措施。新时代，政党嵌入农村治理体系应坚持“总揽全局、协调各方”的定位，做到总揽而不包揽、领导而不操持。在领导内容上，发挥党组织在农村基层治理中的协调作用。农村党组织要在横向上协调多元治理主体关系，在纵向上协调乡村两级党组织、党政间关系，形成领导合力，依据十九届四中全会精神，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”[26]，融合农村基层治理中的政治治理与社会治理的功能。通过党领导下的农村基层治理使基层政府更能了解掌握乡村需求，破解基层政府的悬浮化问题，同时提升党的领导科学性，破解农村治理结构的内卷化问题。这也是推动国家治理能力和治理体系现代化，防止政治衰败问题发生的应有之义。

二是以人才振兴推动乡村涣散问题的解决，提升政党嵌入有效性。《中国共产党农村基层组织工作条例》提出“各级党委特别是县级党委应当坚持抓乡促村，持续加强基本队伍、基本活动、基本阵地、基本制度、基本保障建设，整顿软弱涣散村党组织”[34]。针对农村基层党组织由于人才队伍建设缺失所导致的领导能力低下的问题，一方面，应该以提升现有党员素质为工作重点，将有能力的党员选拔、吸纳到各类治理主体中，实现党组织通过党员队伍建设，增强党对乡村治理的领导能力。另一方面，基层党组织应因地制宜通过政策吸引高校毕业生，特别是生源地高校毕业生回乡（村）就业、创业，拓展乡村人才储备，通过吸收优秀人才入党，加强后备人才培养。同时吸收优秀年轻党员进入村级党组织，增强农村基层党组织的战斗力。

（二）建议

1.构建乡村共同体

增强农村基层治理有效性必须构建乡村共同体。应吸收中华传统文化的合理内核打造乡村共同体，塑造内生型治理权威。这是因为传统文化即是治理系统生成的制度环境，又可以降低治理成本。具体而言，“一种思想催生一个阶层，构成社会政治的中坚”[35]，传统文化所催生出的绅士阶层、所孕育的德治与自治的精神都可以为今日乡村治理主体的重塑、为乡村治理的发展奠定文化基础。

一是从传统政治文化中寻求现代性因素，优化乡村治理环境。从传统乡村自治中寻找德治文化资源，增强村民乡村共同体意识。现代乡村共同体的建构必须超越以血缘为基础的宗族意识，构建基于村庄共同体意识的治理与文化共同体，将现代治理中的法治精神与传统乡村治理中的德治精神相结合，构建有利于乡村自治发展的制度环境。农村的基层治理并不是完全意义上的自治，而是一种基于政党嵌入与传统自治相结合的混合治理模式。因此，治理文化的塑造既要从传统文化中寻求自治与德治的资源，又要从乡土社会“差序格局”中的“公”的理念寻找法治精神，实现治理环境的现代化。在此基础上，拓展治理主体，实现党领导下的乡村治理现代化。

二是打造新乡贤群体，推动传统治理主体在现代的复归。推动以现代乡贤为中心的传统治理主体的复归。新乡贤的回归是推动城乡治理一体化发展，以传统资源促进乡村治理现代化的重要措施。推动老党员、退休老干部、老知识分子等回归乡土，为乡村治理提供有效智力支持。一方面，新乡贤可以将乡村振兴所需要的公共资源有效带入乡村，改进现有公共物品及公共服务不适应乡村社会发展的问题，促进解决“最后一公里”问题，以此增强乡村发展过程中的凝聚力。另一方面，新乡贤的回归可以有效抵御行政权力对于自治权力的侵蚀，增强农村基层治理中的自治性因素，通过人才回归重塑乡村治理的内生性权威，提升内生性权威与以政党为代表的外生性权威的互动，提高村民对乡村治理的认可，打造乡村治理共同体。

2.参与型治理机制的构建

政党嵌入的科学性、构建乡村共同体最终要落实到乡村治理的实践层面上。现代农村基层治理体系的构建应在基层党组织的领导下，保护农村治理主体的参与性，提高乡村治理的效能，这是农村治理主体培育的落脚点。

一是培育农村基层治理的参与制度。一方面，乡镇党组织要发挥领导作用，在广泛吸取民意的基础上，协调党政机构合理规划本行政区域内的农村社会发展任务，克服政府悬浮化对乡村治理的消极影响。乡村党组织应在本村范围内制定科学的村务管理规定，实现党的领导与村民自治的法治化，借助村级治理体系中自治渠道与政治系统内的科层系统推进农村基层治理的发展，用乡村治理的民主性推进政策制定的科学性。另一方面，在村级党组织的领导下，探索建立包括村委会、村级经济组织等在内的议事机制，有机整合多元治理需求，在党组织的领导下协调村级治理主体关系，推动村级治理的有效性。

二是探索制度性机制与非制度性机制的协调发展，增强农村基层治理的有效性。立足乡村半熟人社会性质，汲取传统乡土社会优势资源，利用血缘、业缘等关系，发挥党员、新乡贤等群体作用，构建农村基层治理中的信息沟通机制，了解乡村社会不同群体的需要。将上述信息通过乡村治理中的制度化路径反馈到治理系统内，及时化解乡村社会中所存在的矛盾，提升农村基层治理的科学性，维护乡村社会的发展稳定大局，促进乡村振兴战略的实施。