新时代我国社会保障制度面对的挑战与解决对策

胡放之 韩晶莹

(1.2.湖北工业大学,湖北 武汉 430068)

一、引言

改革开放以来,尤其是上世纪90年代以来,我国大力推进社会保障体系建设,有力促进了经济社会的发展,增进了人民的福祉。经过多年的探索和发展,我国社会保障制度取得了巨大的成就,养老、医疗、失业等社会保险制度改革取得了重大进展,社会保障体系进一步完善,老百姓民生状况得到很大改善。不过,仍然存在着一些不尽如人意的地方,主要是社保覆盖面较小,社会保险费征缴力度还不够,养老保险、失业保险支撑能力较弱,养老保险制度中存在碎片化,农民工流动中社保账户转移困难等等。如何织好一张具有公平性、流动性强、可持续性的社会保障“安全网”,这是新时代我国社会保障制度面对的严峻挑战,也是一个亟待解决的重大课题。

关于如何促进社会保障制度的公平性、可持续性、流动性问题,国内学者进行了大量研究。首先,学者们认为,随着我国社会主要矛盾发生变化,社保制度面临着新要求新挑战。一是地区、城乡间发展不平衡,不同群体间保障待遇差距较大,公平性欠缺。二是随着新业态的发展,新就业形态从业人员不断增多,农民工流动性较大,原有社保制度难以适应。三是随着人口老龄化加剧,养老负担加重,加上养老金筹集难,且存在一定缺口,社会保障基金面临着巨大的支付压力,社会保障制度可持续性不强。为此,必须推动社保体系高质量发展,完善社会保险制度,织密扎牢社会保障安全网,推进建立多层次社会保障体系,打造统一的社保公共服务平台。其次,关于如何促进社会保障制度的公平性、可持续性、流动性,学者们的研究较为丰富,也有一定差异。一是以增强社会保障制度公平性为视角,游钧(2018)、金维刚(2018)等许多学者提出,全面实施全民参保计划,建立全国统一的社会保险公共服务平台,并强调完善城乡居民基本养老保险制度、全民医保体系、失业保险制度、工伤保险制度等内容。郑秉文(2019)提出,扩大社保制度覆盖面时,要覆盖新业态就业群体,要增强新业态就业群体失业和工伤保险制度弹性。[1]王君祎(2019)则强调了政府应强化法制建设,通过鼓励的方式为有需要帮助的人提供就业扶持,进一步完善失业保险、住房补贴等相关政策措施。[2]二是以建立健全适应流动性的社会保障体系为视角,姚闻(2014)提出,应根据党的十八大报告中“适应流动性”的要求,实现全国各地职工基本养老保险政策的基本统一,解决跨地区流动就业人员的养老保险关系转移及其权益保障。[3]肖海霞(2015)针对少数民族地区出现的问题,提出要向少数民族山区提供农村社会保障流动性公共服务。[4]肖建义(2020)提出,新时代的背景下,应建立灵活的社保制度和加快户籍制度改革的方法来适应流动性。[5]三是以促进社会保障可持续性为视角,何文炯(2019)从明确各方职责和提高社保基金运营为视角,提出要优化社会保险筹资结构,适度降低用人单位缴费负担,确认并妥善处理社会保险转制成本;同时,要建立社会保险精算报告制度,使社会保险制度设计基于科学的方法,让基金运行处于有效的预警监测之下。[6]韩秉志(2020)从促进基金运营效率为视角,提出要进一步扩大养老保险基金调剂范围,逐步改变各地区养老保险基金收支与结余不均衡状况,提高基金承受能力和资金使用效率。[7]李予阳(2020)从社会保险的筹资来源为视角,建议国有资产划入社保基金,以此来优化社会保险筹资结构,促进社会保障可持续性。[8]

综上所述,学者们针对如何保障广大人民群众的社保权益,从不同视角进行了深入的探讨。笔者认为,面对我国社会主要矛盾的变化,如何让我国社会保障制度更加公平、更适应流动性、更具有可持续性,如何让发展成果更好地惠及全体人民,真正让社保作为市场经济的压舱石和社会稳定的安全网,提高其运行效率,这对增强人民群众的获得感、幸福感、安全感以及确保社会长期稳定和经济持续发展,有着重大而深远的意义。

二、社保制度的“三性”是提高社保制度运行效率的关键

社会保障制度的公平性、流动性和可持续性,是提高社保制度运行效率的关键。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出,按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。为实现这一目标,需要准确理解社会保障制度的公平性、流动性和可持续性,并了解当前我国社会保障制度在这三方面存在的问题。

社会保障制度的公平性,是指社会保障制度的设计和运行要能保障人民的基本生活、养老、医疗等要求,不断满足公众对公平分配公共资源的愿望。一方面,通过制度安排,实现国民收入的再分配,以缩小社会成员之间的收入差距。同时,在公共资源的分配中,公众能够获得国家提供的基本社会保障待遇的权利,获得相对均等的收益,这是社会保障制度公平性的根本体现。目前,我国社会保障体系虽然有了很大的进步,但不同地区之间、城乡之间以及不同人群之间还是有着很大的差异,特别是企业职工与机关事业单位职工的养老金待遇差别、职工基本养老保险地区分割统筹情形下的缴费负担差异等问题,表明我国社会保障制度的不公平问题仍然存在,公平性还有待增强。

社会保障制度的流动性,是指社会保障制度的设计和运行要考虑其“便携性”。具体地说,一方面,社会保险统筹层次要高,要实行全国统筹,要能根本解决跨地区流动就业人员的养老保险关系转移及其权益保障问题,提高基金承受能力和资金使用效率。另一方面,要使各项社会保险制度能有效衔接,并消除制度碎片化导致的不同制度之间的便携性困境,以更好地体现制度的公平性。当前,我国农民工流动性较大,而各地区社会经济发展不平衡,各地区之间养老保险政策不统一,单位和个人的待遇水平、缴费标准参差不齐,各地养老保险基金收支与结余不平衡,地方财政负担也不均衡,养老保险关系跨省转移接续受到多种因素的制约,不利于在养老保险方面实现社会公平。因此,增强流动性,是对社会保障服务体系建设与发展提出的新要求。

社会保障制度的可持续性,是指社会保障作为以保障社会成员基本生活为目标的长期性制度安排,必须保持持续健康运行。对社会保障制度的风险估计不足或评价过度都有可能造成宏观决策的失误,为此,保障不足或超越社会经济承受力的保障水平,都有可能造成社会不稳或福利资源的损失,引起社会不同阶层的利益冲突。也就是说,社会保障制度的安排要具备前瞻性与战略性,既要促进人民福利的不断增长,又要树立代际公平、持续发展的意识,考虑未来的财务状况和支付能力,以保证社会长期稳定和经济持续健康发展。当前,我国人口老龄化问题日趋严重,加上市场经济的波动等不确定因素的影响,社保可持续性的问题较为突出,这就迫切需要建立一个可操作性强、能抵御高风险的社会保障体系,以保证社会保障制度的可持续性。

社会保障制度必须坚持公平性、流动性以及可持续性原则,才能提高社保制度运行效率,以保障人民应对各种社会风险出现时的基本生活,共享经济发展的成果,为全面实现小康社会打下坚实的基础。因此,分析当前我国社会保障制度存在的问题,对建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系具有重大的意义。

三、当前我国社会保障制度存在的主要问题

(一)社会保险在城乡之间、群体之间的利益失衡

一是农民工社会保险参保率低。截至2018年底,中国有2.8亿农民工,其中只有6202万人参加了城镇职工基本养老保险,参保率不到22%,我国农民工参保率普遍较低。[9]不仅基本养老保险、医疗保险参保低,失业保险、生育保险等参保率更是微乎其微。究其原因,主要是农民工流动性很大,频繁更换工作增加了异地转移接续的困难;再加上一些人灵活就业或者没有劳动合同,不能办理社保,尤其是农民工普遍收入低、家庭负担重,这使大多数农民工只能优先考虑生存问题,保障问题暂时无法顾及。

二是高龄农民工养老窘境凸显。国家统计局数据显示,2018年,全国农民工总量为28836万人,50岁以上农民工占22.4%,人数达6459万。[10]对于高龄农民工来说,年龄大了本不适应繁重的体力劳动,但大批高龄农民工仍远离家乡,外出打工,他们中有相当一部分人早已达到城市产业工人退休的年龄,却不得不为了生计而“超期服役”,难以退休。是什么原因造成了高龄农民工的养老困局?一个很重要的原因,是大部分农民工直到2008年劳动合同法实施后,才开始被纳入社会保障网,很多人不满15年缴费年限,无法领取养老金;而新农保实施也不到位。目前,职工养老保险和新农保在各方面都存在巨大的差异,二者难以转换、合并。这意味着,高龄农民工的养老,除了远在老家的新农保每月数十元的补贴外,只能依靠自己的积蓄。

三是低收入群体压力不断增加。近年来,许多省市都不断上调城镇职工社保缴费基数的最低和最高标准。按规定,社保缴费以上一年社会平均工资的60%至300%为缴纳基数。值得注意的是,由于低收入人员在缴纳社保时,工资达不到平均工资60%的基数,要按照高于本人工资的基数进行缴费,缴费率可能更高,占工资的比重更大,这对低收入人群的影响很大,往往导致这些人群自动放弃社保,从而缩小了社会保险覆盖面。

四是养老保障并轨制度仍需健全。长期以来,我国机关事业单位和企业养老保险实行不同的制度,待遇差距较大。部分公共部门的就业者“保护过度”,非公共部门的就业者特别是农民和农村迁移劳动者“保护不足”。即使近年来我国机关事业单位养老保险制度进行了改革,与企业职工养老保险制度进行并轨,但由于其在筹资模式和计发方式上仍然比企业养老保险更具有优势,其公平性仍有待提高。[11]

(二)体制障碍使社保流动性问题难以缓解

一是户籍限制使社保到位难。目前,在一系列政策法规的推进下,很多农民工都已被纳入社保,打破了户籍等方面的限制。尽管如此,政策实施效果与预期仍存在较大差距。按户籍划分,农民工可享有农民身份的系列保障,但一旦进城务工,由于其流动就业与社会保险管理设计不匹配、用工企业的人力成本控制、社会保险信息传递渠道不顺畅以及农民工自身特殊性等因素的制约,使社会保险制度在向农民工覆盖过程中出现许多问题,以致社会保险方面的城乡隔阂难以消除,农民工长期处于社会保障体系的边缘。

二是身份问题使平等参保难。目前,企业和一些事业单位用工形式和劳动关系呈现多样化,有体制内与体制外人员、有编制与无编制人员之分,还有固定工、临时工、劳务派遣工等等,这使得同工不同酬、不缴纳社保等侵害劳动者合法权益的现象时有发生。据调查,劳务派遣工的参保率普遍较低,用工单位为派遣工的缴费也是各式各样,有的没为员工缴纳“五险”,有的只为部分人缴纳“五险”,有的只是缴纳部分险种,有的降低缴费基数,等等。究其原因,一方面,是劳动力市场机制的缺陷所致,以致多种用工方式并存;另一方面,企业用工的法规不完善,配套规章不健全,使得劳动力市场定价机制被严重扭曲,工人在争取合法权益方面缺乏话语权,致使劳务派遣有空可钻,用工单位往往通过不缴或少缴社保,降低用工成本,牟取额外利润。

三是统筹不够使转移接续难。随着经济快速发展,我国人口流动不断加快。然而,受传统户籍制度以及附加在这一制度之上的相关制度的束缚,社会保险异地衔接及权益维护难以得到有效保障。例如,对于外地打工者,离开原单位,到了新的岗位,社会保险关系的接续往往成为一个难题。其中,还存在缴费不足15年如何转保的问题。如果在当地继续参保,当地会要求参保人把单位该缴的部分补足到15年为止。然而参保人多为打工阶层,往往无法承担这一大笔费用。而不少员工对社保重要性认识不足,很多人迁到另一个城市后,嫌社保转移麻烦,索性就不缴了。再如,以前在国有企事业单位工作转回原籍的人,他们以前视同缴费年限的工龄费这笔钱由谁来补,这是异地转移过程中难以操作的问题。这些问题,根本原因是由于全国异地转移接续机制不完善,使社保跨地域转移面临着许多难题。同时,由于区域经济发展不平衡,各地社保缴费标准不统一,办事程序复杂,使得社保异地转移接续难度增大,也使得社保不公平问题不断凸显。

(三)现行社保制度的缺陷使持续性存在隐患

一是低缴社保埋下隐患。随着我国劳动力逐渐短缺,劳动力成本不断上升,社保费率上涨迅猛,给一些小微企业和职工参保带来了较大的压力。通常,企业缴纳的社保,由缴纳基数和费率两方面决定。目前,五项社保费率合计占工资总额的40%,虽已较高,但费率是法律规定的,企业无法更改,所以,企业会在基数上想办法。据调查,大多数中小微企业都存在低缴社保的情况。企业或按最低基数缴纳,或按内部分档基数缴纳,或只按固定工资缴纳,甚至有的企业直接瞒报漏报职工人数。而一些收入较低的参保者,特别是灵活就业且收入不稳定者,为换取更高的当期收入,也选择低缴或中断缴费。造成这一问题的根本原因是缴费基数不尽合理。根据相关法规,社保缴费基数以上一年的社会平均工资来确定,但目前核算的社会平均工资,只是统计了规模以上企业职工的工资,很多低收入人群的工资并未被纳入进去。而且,由于收入差距较大,低收入人群占劳动人口的比例较大,因此,简单的“平均工资”不仅使缴费基数不断提高,使企业人力成本高企,从而使企业产生逃避缴费或不足额缴费的动机;而且使养老金缴费增长幅度快于低收入人群的工资增长幅度,以致大量低收入者不得不中断缴费。[12]显然,这种现状不仅不利于参保人自身权益,还会对社保制度本身造成损害。

二是“多缴多得”仍缺保障。社保缴费的多少与参保人员退休后的待遇密切相关,多缴才能多得。然而,目前“多缴多得”的激励效应不仅未能体现,且养老金制度效率也较低。一方面,社保缴费基数随平均工资逐年上涨,缴费支出逐年增加,但国家缺乏养老金自动上调机制,人为调节率往往低于社会平均工资增长率,从而导致退休者养老金替代率持续走低。许多人质疑,工资没涨多少,社保缴费却年年涨,现时收入“被下降”,未来自己老了究竟能否有保障?另一方面,为提高退休人员待遇,政府已连续十六年增加退休人员的养老金,涨幅为5%。但从“16连增”来看,与个人缴费的关系不大,普调不仅抹平了缴费差别导致的待遇差别,而且带来了一些逆向选择。同时,企业因生产经营困难,为减少成本支出,采取低缴或断缴社保。对职工来说,虽然每月被扣的社保金少了,但是按照社保“多缴多得”的原则,其退休之后的养老待遇就差了很多。而地方政府部门迫于经济压力,对企业违规现象大多采取“民不告、官不究”的被动执法方式;或是在执法中,对涉事企业简单罚款了事,处罚较轻,致使用人单位违法成本极低,助长了企业的违法行为,从而导致养老保险制度的激励性弱化,并使养老金制度的效率大打折扣。

三是“银发贫困”危机显现。随着我国人口结构变化,人口老龄化加速,这给社会养老问题带来严峻挑战。一方面,未富先老、未备先老,使养老政策不能适应老龄化加速的需要。由于大多数劳动人口没有养老资产,既没有养老储蓄也没有商业保险,仅有的房产,一般由子女继承,很多人为了房贷连退休金都要给银行还账。他们有的只是社会保险,所享受的保险只是最低限度的保障水平,这导致养老问题更加严峻。另一方面,企业职工养老金的替代率偏低。养老金替代率是退休者生活质量的重要标志。据国际劳工组织标准,养老金最低替代率应为55%,替代率达到60%至70%,才可维持基本生活水平。中国社科院发布的《社会保障绿皮书:中国社会保障发展报告(2019)》指出,目前中国城镇职工基本养老保险的平均替代率不到50%,加上通胀的影响,退休金实际购买力逐年下降,这给企业退休职工生活质量带来较大的影响。同时,在社保制度的改革转轨过程中,由于历史欠账未得到及时填补,形成长期亏空,在不断加剧的人口老龄化形势下,整个社会抚养压力不断加大。加上养老保障统筹层次低,管理碎片化,资金难以集中起来进行再投资以实现保值增值,这些都使得“银发贫困”问题日益凸显。

四、几点建议

习近平总书记在党的十九大报告中提出了七个“有”,其中,有两个涉及社保:病有所医、老有所养。当前,我国正面临着人口老龄化加速、人口流动加速、城市化进程加快、就业形势多样化、经济全球化加深的大环境,社会保障必须尽快改变权益分等、制度分设、待遇悬殊的局面,补齐民生短板。解决我国社会保障领域存在的深层次矛盾,应深化改革,加强顶层设计,尽快构建起更加完整、更加严密,更加公平、更有效率和具有可持续性的社会保障体系。

第一,加快城乡社会保障制度改革。加快社会保障制度改革,不仅仅只是改革户籍制度,而且要在财税体制、劳动就业、收入分配、社会管理、医疗卫生体制等方面深化改革。要从制度上消弭社会保险的制度隔阂,破除利益固化的藩篱,保障劳动者的合法权益,使社会保障制度的公平性、可持续性真正得到体现。

第二,科学确定社会保险缴费率。为提高保障水平,社保缴费标准一定要科学合理。应充分考虑企业的经营现状和低收入群体的生活状况。要从两方面确定缴费标准,即企业、低收入人群自缴和各级财政补贴共同负担的办法解决,其负担比例视经济发展形势和人均收入状况而定,灵活调整社保缴纳比例,让更多的人从中受益。一是将整个社保费变成综合统一的社保税,适时降低社保费率,调整到一个合适的比例,同时扩大覆盖面。参保人多了,自然缴费也会降低。二是对领取最低工资的人群,建议社保缴费以工资的百分比来计算。三是建立用工企业分档缴费的架构。应充分考虑区域经济发展的不均衡,运用分类和分档的方法,解决区域单一缴费标准过高、有些用工企业负担过重的问题。对于养老负担较大的企业予以适当的减税优惠,使得社保缴费标准始终运行在合理区间内,既不影响经济发展和各项改革的顺利推进,又不降低民众的生活幸福指数。

第三,提高社会保险的制度效率。一是应根据工资增长、物价变化等因素来建立基本养老金正常调整体制;同时,完善养老保险待遇的计发办法和待遇调整的办法,激励更多的人长期缴费、多缴费。二是为克服未来老龄危机,须靠多种养老制度来共同支撑,不能只把全部希望建立在基本养老金制度上。应建立国民基本养老金和个人储蓄养老金(含职业养老金),提高综合养老金替代率,让更多老年人享有能够保障基本生活的养老金。三是鉴于缴纳标准参差不齐是养老保险金流动遇到的“关口”,应完善社会养老保险准备金,补足养老保险金地区间转移产生的账户缺口,为其他险种的深度发展接续汲取经验。四是完善养老保险的相关政策,吸引和鼓励更多的企业和个人参加或者接续养老保险关系。在经办管理服务方面,政府应提供更多的方便,使参保人能零障碍接转与灵活缴费,保证社保关系的连续性。

第四,加强社会保险基金管理。一是政府应划转部分国有资本充实社会保障基金,偿还社保问题上的历史欠账,做实个人账户,从根本上解决养老金可能存在的缺口。二是增加公共财政投入,调整财政开支结构,健全社会保障财政投入制度,实现基础养老金全国统筹。三是提高养老金管理水平和效率,通过严格监管,建立风险防控机制,保证社保基金的安全和保值增值。四是推进社会保险基金市场化、多元化投资运营,使基金投资获得稳健可靠的收益。五是加强社保稽核与执法的检查力度,定期核实工厂人数、是否按照工资总额合法为职工缴纳社保等,保证参保人员流动到私营企业、小微企业、服务业的时候,能够及时接续好自己的养老保险关系,增加因企业原因而没有足额缴纳社保的滞纳金。六是调整、完善生育政策,促进人口长期均衡发展,以降低未来社保的高赡养率。