论宅基地“三权”分置的可能风险及防范对策

李国权

（河南农业大学 经济与管理学院，河南 郑州 450002）

宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置是继农村承包地“三权”分置之后，我国农村土地制度的又一项重大理论和实践创新，将对释放资源价值、重塑城乡关系、激活农村活力、助推乡村振兴产生深远影响。由于处于探索期，人们普遍关注宅基地“三权”分置制度的积极作用，在一定程度上忽视或忽略了其存在的不稳定、不确定性因素，风险意识相对薄弱。基于此，进一步厘清宅基地“三权”分置的内涵要义，识别实践中的可能风险，探究其风险的内生根源，进而从制度创新的视角提出宅基地“三权”分置风险防范策略，具有重要的理论和实践意义。

一、宅基地“三权”分置的政策演进与内涵意蕴

宅基地“三权”分置作为现行宅基地所有权、使用权“两权分离”基础上的继承和创新，与现行的宅基地制度存在逻辑依赖和边际变革的关联。其价值内涵在于通过落实所有权、保障资格权、放活使用权，优化宅基地权能结构，实现土地增值收益。

（一）宅基地“三权”分置的政策演进

新中国成立之初，我国宅基地归农民私人所有，宅基地所有权与使用权统一归属于农户，农户可以自由买卖、租赁、继承宅基地。人民公社时期，宅基地及其地上房屋的所有权与使用权渐趋分离，宅基地所有权归集体、使用权归农民，禁止出租和买卖；地上房屋所有权和使用权都归属农民，农民有买卖或者租赁房屋的权利。改革开放初期，宅基地集体所有制性质得到进一步巩固，使用权受到严格的限制，严禁买卖、出租宅基地，但宅基地的取得主体范围拓展至部分城镇居民。进入21世纪以后，宅基地使用权主体进一步被严格限定为农村集体经济成员，从而逐步形成了以“宅地公有、两权分离；主体特定、福利分配；一户一宅、面积法定；限制转让、禁止抵押”为主要特征的现行宅基地管理制度。这一制度体系对于保障农民居住权益、稳定农村社会发挥了重要作用。

随着城乡经济、社会、空间结构的深刻变化，我国现行宅基地制度的种种弊端日渐显现，兼顾公平与效率、统筹稳定与放活成为宅基地改革的重要价值取向。2013 年11 月，党的十八届三中全会提出，要改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。2014 年中央“一号文件”提出，选择若干试点，在保障农户宅基地用益物权的前提下，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。2015 年年初，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在全国选择了15个试点县（市、区）开展宅基地制度改革试点。2016 年3 月，中国人民银行、银监会、保监会、财政部、国土资源部、住房城乡建设部联合印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，开启了农民住房财产权抵押贷款试点工作。2017 年11月，宅基地试点区域由原先的15个拓展至33个，并把试点期限延长至2018年12月31日。2018年1月召开的全国国土资源工作会议首次提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置的概念。2018年中央“一号文件”正式提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置。至此，宅基地“三权”分置以更加明确的概念走进我国农地制度改革领域。宅基地“三权”分置的政策演进事实上是一种“自下而上”的诱致性制度变迁与“自上而下”的强制性制度变迁相互交融的过程，体现了制度变迁的基本规律与一般逻辑，反映了我国宅基地改革实践的客观需求与现实特征。

（二）宅基地“三权”分置的内涵意蕴

推进宅基地“三权”分置改革实践，首先应明确其政策意蕴与理论内涵。释放宅基地的财产性价值，实现宅基地居住保障功能与财产价值功能的平衡，实现宅基地配置开放性与封闭性的平衡，是宅基地“三权”分置改革的核心。然而，在现行制度框架下，放活宅基地和农民房屋使用权面临双重制约。一方面，直接放宽宅基地使用权交易范围，将宅基地使用权直接转让范围拓展至农村集体经济组织成员之外的社会主体，吸引社会资本、工商资本等进入宅基地交易市场，虽然有利于释放宅基地的财产价值，盘活闲置宅基地，但有悖于我国现行相关法律的规定，可能会对我国农村土地集体所有制性质带来冲击。我国宅基地使用权是农村集体经济组织成员无偿取得且无限期的权利，具有福利保障功能和成员专属特性，事实上是“农村集体经济组织成员基于自己在集体中作为所有权人一分子享有的特殊权利”①。一旦农村集体经济组织之外的社会主体直接获得宅基地使用权，则意味着农村集体经济组织成员的身份优势丧失。因而，无论是保障农民的基本居住权，还是坚守农村土地集体所有，直接将宅基地使用权流转至本集体经济组织之外成员的路径显然无法实现。另一方面，在实施乡村振兴战略的背景下，促进城乡融合发展需要打破城乡融合发展制度壁垒，消除地域、身份限制，加速城乡要素双向自由流动。将宅基地使用权流转范围简单地局限于“本集体经济组织内部”的狭小空间，既违背城乡融合发展的政策本意，也会受市场空间的限制，无法实现盘活闲置宅基地的改革初衷。破解宅基地改革面临的两难选择，成为宅基地制度改革的关键。

“一个符合我国现实社会需要的农村宅基地使用权法律制度，既不可能由其他制度取代其保障功能以实现最基本的社会公平，又不能完全不顾及宅基地制度的利用效率。两大价值目标必须在同一个制度之中得以实现，是现代社会公平与效率发展的基本要求。”②宅基地“三权”分置所包含的政策意蕴正在于此，即在充分保障宅基地集体所有、农户资格的前提下，通过其权能结构优化、配置链条延伸，适度放活使用权，以实现保障农户用益物权、增加土地增值收益的目的。从制度经济学的视角解释，宅基地“三权”分置是指宅基地的所有权、农户资格权和宅基地及地上房屋使用权相互分离，由不同主体分别享有行使③。其中蕴含三层含义：一是宅基地产权束的细化，将宅基地的权利束进一步细化为所有权、资格权和使用权，且三项权利相互分离。二是宅基地权利主体的外延，将宅基地使用权主体拓展至农村集体经济组织成员之外更为广泛的范围。三是宅基地产权权能的拓展，将宅基地由单纯的居住保障功能拓展至生产、服务、租售等经营性功能。现代产权理论认为，产权源于资源的稀缺性，产权制度决定经济绩效，产权细化分配给相应的主体会达到效率优化的效果。改革开放以来我国农村承包地改革的实践充分证明了这一点。宅基地“三权”分置的实质就是将宅基地产权细化为所有权、资格权与使用权，并通过相应的制度安排，使各项权利在不同的主体之间进行合理配置，以实现权利的结构平衡、功能平衡、价值平衡和收益平衡。在宅基地“三权”分置的三项权利中，集体所有权处于主导地位，统辖资格权和使用权；资格权和使用权属于派生权利，从属于集体所有权，反过来对集体所有权产生一定的制衡和对抗作用，且资格权和使用权二者之间也具有相应的制衡和对抗作用。

二、宅基地“三权”分置可能风险的客观呈现

十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议明确提出，宅基地改革要严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，平衡好国家、集体、个人利益。这为我们识别宅基地“三权”分置的可能风险指明了方向。在宅基地“三权”分置改革中，伴随着权利主体的分离、参与主体的增加、价值功能的拓展、利益结构的调整、流转交易的发生等，国家宏观制度设计与土地产权实际配置之间“自下而上”和“自上而下”的互动过程变得更为复杂，利益关系变得更为多元。结合近年改革试点的实践探索，宅基地“三权”分置的可能风险主要包括集体所有虚化、利益分配失衡、乡村治理失效和宏观调控失灵四个方面。

（一）集体所有虚化的可能风险

落实宅基地集体所有权是“三权”分置的首要任务。从所有权的基本内涵看，宅基地集体所有权是农村集体经济组织依法对集体经济组织内宅基地所享有的占有、使用、收益和处分的权利。在“三权”分置的改革中，伴随着宅基地所有权、资格权和使用权的分离，宅基地权利主体相应增加、权能结构相应拓展、配置链条相应延长，农村集体经济组织行使所有权必将面临更为复杂的环境和条件，如果缺乏相应的配套制度，极易产生宅基地集体所有权虚化的风险。一方面，宅基地农户资格权是法律赋予农户的一种法定保障权利，并非由所有权主体——农村集体经济组织主动给予农户的。在这种特殊的权利配置关系中，农村集体经济组织由于缺乏对宅基地资格权主体的有效约束和制约，往往极易导致宅基地所有权中最具价值的收益权和处分权大大弱化，现实中农户违背所有权主体意愿，自行处置、私相授受宅基地的乱象正是这种所有权虚化风险的外在呈现。另一方面，随着宅基地资格权与使用权相互分离，宅基地所有权主体与实际使用人之间、资格权主体与实际使用人之间也可能产生新的冲突对抗，从而给落实宅基地集体所有权带来一定的风险。在很多情形下，宅基地使用权流转中实际使用人并不直接与所有权主体发生关联，因而，所有权主体对实际使用人的约束监管就显得有些力不从心。甚至是，宅基地资格权主体与实际使用人为了二者的共同利益，“合谋”规避所有权主体的监管约束，侵蚀所有权主体的利益也存在极大可能。更为甚者，当前我国农村集体并不具有法律意义上的权利主体属性，仅仅是由特定身份和资格的农民组成的集合体，所以，现实中宅基地所有权的行使主体往往被农村基层自治组织所代替，且真正行使宅基地所有权的主体是基层组织的代理人——农村基层干部。在宅基地财产性价值日益凸显的背景下，宅基地所有权的代理人、资格权主体和实际使用人三者也可能为了其共同利益，“共谋”侵蚀宅基地集体所有的属性，从而给“三权”分置带来相应的负外部性。调研结果也表明：一些农村基层干部为了自身利益，牺牲农民集体利益，违规违法处置宅基地的现象并非偶然。

（二）利益分配失衡的可能风险

宅基地“三权”分置涉及中央政府、地方政府、农村集体经济组织、集体经济组织成员、宅基地使用人及金融机构等主体。在这些主体中，农村集体经济组织、集体经济组织成员、宅基地实际使用主体及金融机构作为直接参与方，其利益配置可能面临失衡的风险。对于农村集体经济组织而言，将宅基地使用权从农户资格权中剥离出来客观上延长了农村集体经济组织行使所有权的链条，受信息不对称、谈判能力悬殊以及交易成本升高的影响，所有权主体相比资格权主体和实际使用主体而言处于劣势地位，其权利主张实现难度加大，所有权收益损失风险增加。对于作为农村集体经济组织成员的农民而言，受城乡二元体制分割的影响，事实上尚处于农村宅基地“三权”分置价值链的末端，其在土地使用权交易的市场博弈中仍处于事实上的弱势地位，在市场信息获取、交易价格谈判、利益诉求表达等方面存在天然的不足。试点地区不论是政府主导模式，还是市场驱动模式，抑或是农村集体自组织模式，农户的收益多属于宅基地流转租金收益，农户缺乏相应的主导权、选择权和知情权，极易造成自身利益的损失。一旦宅基地实际使用人因经营不善而导致亏损或破产时，很有可能违背合约，甚至“逃逸”，农民不仅无法获得预期的收益，而且也将因修复、还原宅基地及农房而额外增加新的投入成本。对于宅基地实际使用主体而言，现行宅基地“三权”分置政策较少提及对宅基地实际使用人的权益保护。2018 年中央“一号文件”提出农村承包地“三权”分置要平等保护土地经营权，但在宅基地“三权”分置中却并没有做出类似的安排，这就为宅基地实际使用人利益受损带来了可能。宅基地实际使用人在开展经营性活动中，一方面本身就面临经营的各种市场风险、环境风险、资金风险等；另一方面也面临着宅基地资格权主体单方毁约、随意收回使用权等风险。对于金融机构而言，其可能风险主要是抵押申请贷款引发的还款风险。从农民住房财产权抵押贷款试点地区的实践看，由于受到农民住房和所占宅基地使用权估价和变现难度大、抵押物处置时效性长、农民市场经营风险高等复杂因素的影响，很可能出现农民住房和所占宅基地使用权抵押后无法按时收回贷款的现象，金融机构不得不面临遭受相应损失的风险。

（三）乡村治理失效的可能风险

拓展宅基地经营性功能是“三权”分置改革的重要价值目标之一。目前，官方口径仅仅限定严禁利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，并鼓励各地发展乡村旅游、新产业新业态，结合下乡返乡开展创新创业等。实践中不少试点地区也已经将宅基地功能拓展至经营性用途。宅基地经营性功能的拓展意味着土地用途管制的适度放松和宅基地用途的多元发展，商业售卖、养老居家、餐饮服务、休闲旅游等将成为“三权”分置后宅基地所承载的新的功能。宅基地经营性功能的开发一方面有利于释放其财产性价值，另一方面也必然会给乡村注入新的经营主体、消费人群、生产方式、文化信息等。传统的乡村社会是集经济功能、社会功能与伦理功能于一体的基层组织单元，在经年的积淀中，形成了固有的习俗传统、乡土文化、人情关系，这些淳朴而又悠久的乡风习俗、伦理观念在维系乡村治理结构和治理体系中发挥着不可替代的作用。原有农民的流出与外来人群的流入不可避免地会给乡村治理带来新的冲击和挑战。一方面，在宅基地财产收益彰显的利益诱使下，一些进城务工者会主动放弃农村宅基地的使用权，导致农村劳动力流失加剧。另一方面，外来人口的流入将给乡村社会带来新的价值理念、生活习惯、文化传统等。新旧观念的冲突、利益诉求的差异、城乡要素的融合必然对原有的乡村治理体系和治理结构提出新的要求，单纯依靠过去传统的方式和手段实现乡村治理能力水平的提升已难以为继。同时，宅基地经营性用途的开发，必然会给乡村社会带来消防、安全、环保、卫生等方面的可能风险，因此，用于经营性用途的宅基地如何与周边农户正常居住生活相协调，以及与当地乡村整体规划相适宜等都需要做出前置性的安排与考虑。否则，将不仅不利于乡村基层社会的稳定与和谐，也会抑制生态宜居乡村建设的进度。此外，一旦农民选择了宅基地使用权的退出，就可能引起一系列后续的教育、就业、住房、生存、医疗、养老等社会权益的不确定风险，如果没有相应社会保障制度的后续安排，极易引发更大范围社会治理的风险。从城市化率比较高的拉美国家的教训可知，农民丧失住房和土地进城后，如果就业和社会保障不能跟上，往往会出现城市贫民窟，后患无穷。

（四）国家调控失灵的可能风险

农村宅基地“三权”分置在具体执行中需要诸多领域配套措施和法规的支撑，尤其需要法律法规的配套支持。相对农村宅基地“三权”分置改革，目前我国相关领域的产权法规、交易法规、监管法规相对滞后。在此背景下，一些地方政府在推进宅基地“三权”分置中可能因盲目追求政绩而采用脱离实际的政策措施，从而导致行为失范、监管失灵的风险，进而给中央政府宏观调控带来风险。从近年宅基地改革试点地区的探索经验看，不少地区激活宅基地财产性价值的通行做法就是首先将闲置宅基地收归农村集体，然后将收归集体的宅基地转化为农村集体经营性建设用地，再以农村集体经营性建设用地的方式流转入市，如浙江义乌、贵州湄潭等都采用了这种方式。对于农村集体经营性建设用地，目前我国的政策导向允许其出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价。然而在现实中，农村集体经营性建设用地入市涉及诸多亟待明确的问题，主导力量如何选择、增值收益如何分配、监管效应如何实现等，都直接关乎宅基地“三权”分置改革的成败。土地制度改革作为中央政府宏观调控的重要工具，在经济社会发展中发挥着不可替代的作用。自1994 年我国实行分税制改革以来，“地根”就成为中央政府宏观调控的重要工具。2003年，中央政府明确提出把土地政策与信贷政策一并作为宏观调控的工具，即“严把土地、信贷两个闸门”。2008 年全球金融危机爆发以来，土地政策更是在国家宏观调控中发挥了积极作用。宅基地以权利转换的方式转变为可以直接入市流转的农村集体建设用地，参与住宅用房的土地供应，不仅会打破土地一级市场的垄断，也会刺激分散的农民陷入集体行动逻辑的陷阱，进而对土地政策的宏观调控效应带来相应的冲击。同时，农村宅基地，尤其是城郊农村、旅游景区经营性价值较高宅基地使用权的流转，将不可避免对现有城市房地产市场带来影响。在市场利益的驱动下，农村宅基地将成为市场化商品住宅和租赁型住宅的重要土地来源，交易过度、地产过热将会引起新一轮的房地产泡沫，从而冲击“房子是用来住的、不是用来炒的”的宏观调控基调。

三、宅基地“三权”分置可能风险的内生根源

制度的核心价值在于减少人类行为的不确定性，从而化解经济社会发展风险。新制度经济学派代表诺斯提出，制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，为人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性④。但受主客观因素的影响，制度创新也因存在功能履行的不确定性而具有天然的风险。诺斯悖论提出的“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是经济衰退的根源”的论断，充分佐证了制度具有化解风险和产生风险的二重性。

宅基地“三权”分置作为一种制度创新，其根本目的是清晰界定宅基地的每一束权利归属，避免产权公共域的存在，从而减少权利侵害和租值耗散。但在宅基地“三权”分置改革中，产权主体的多样性、区域制度环境和资源禀赋的差异性等因素导致完全界定宅基地产权既不现实也不必要，因而使得“三权”分置制度实施过程中既存在显著的理论绩效，也存在可能的潜在风险。宅基地“三权”分置所涉利益多元复杂，是农村土地制度改革中最需谨慎和最为敏感的领域⑤，其预期效应的实现不仅取决于“三权”分置本身的合理安排与优化，也依赖其与原有宅基地制度之间的有机衔接与融合，以及与户籍制度、财税制度、金融制度、社会保障制度、传统习俗、文化理念等正式制度和非正式制度之间的相互适应与协调，一旦宅基地“三权”分置与其他正式或非正式制度发生冲突，就可能导致宅基地“三权”分置的结果偏离预期而产生相应风险。从这个意义上看，宅基地“三权”分置与其他制度之间的冲突构成了其风险存在的基础。

宅基地“三权”分置的制度冲突是客观存在的。一方面，宅基地“三权”分置作为一种适应性调整，具有时序上的相对滞后性。在诺斯眼里，制度创新模型就是“滞后供给”模式的一个变形，在这个模式中，某一段时间的需求变化所产生的供给反应是在较后的时间区段里作出的⑥。舒尔茨也曾提出：“人的经济价值的提高产生了对制度新的需求，一些政治和法律制度就是用来满足这些需求的，它们是为适应新的需求所进行的滞后调整。”⑦宅基地“三权”分置的初衷是针对现行宅基地制度所导致的资源闲置浪费、要素配置失衡、财产收益凝滞等弊端的一种“事后调节”，具有时序上的相对滞后性，体现了制度“非均衡—均衡—非均衡”的循环动态演进。农村宅基地“三权”分置是基于原有农村宅基地制度实践经验的部分总结而非全部，同时，它是对过去的回应，并不一定反映当下，更不一定反映未来，这也正是我们认识宅基地“三权”分置风险的重要观察点。另一方面，宅基地“三权”分置具有空间上的异质性。受自然地理禀赋和经济社会条件的影响，不同区域的制度需求也存在差异性，因而制度在不同的物理空间中也呈现出异质化效应，物理环境对人类发展的有差别的慷慨解释了人类福祉上存在的大量历史差异⑧。我国幅员辽阔，区域发展差异明显，各地农村经济社会发展水平、人文习俗传统、自然地理条件互有差异。处在大中城市郊区、旅游景区、边远山区等不同区域的农村宅基地在流转需求、交易成本、价值功能等方面都存在诸多差异。如果农村宅基地“三权”分置在制度安排中忽视了这种差异性，就极易导致制度设计的路径依赖和运行过程中的搭便车效应，从而引起相应的制度风险。同时，由于乡村振兴制度供给是一个宏观体系，不可能以整体的方式应对现实需求的变化，只能以各个子系统制度的渐次变革为路径，逐步实现整体效应。农村宅基地“三权”分置作为其中的一个领域，在制度安排中必然受到其他相对滞后制度的约束而发生冲突。

制度安排在时序上的滞后性和空间上的异质性源自制度创新主体的有限理性。人类的环境既复杂又不确定，信息也不完全；人类认识环境的能力是有限的，不可能无所不知⑨。西蒙在批判传统理性主义专断时指出，现实生活中很少具备完全理性的前提，人的决策活动介于完全理性与非理性之间的“有限理性”状态⑩。哈耶克提出，没有任何人能够把自己的全部知识都传递给别人，因为许多他能够亲自加以利用的知识，是在制定行动计划的过程中才变得明确起来的。宅基地制度创新面临着错综复杂的利益关系和外部条件，我们所设计的“三权”分置充其量只能掌握一些有关它的一般结构的“抽象知识”，以我们的有限理性去穷尽宅基地制度创新变幻无穷、千姿百态的无数“具象表现”，自然不可能完全达到预期的目的。因此，农村宅基地权利结构和权利关系极为复杂，其取得方式、功能价值尤为特殊，农地制度事关国家、集体、农民各方利益，具有高度复杂性、敏感性，社会各界密切关注，哪怕是政策微调也必须谨慎推进。

四、宅基地“三权”分置可能风险的防范之策

防范和规避宅基地“三权”分置的可能风险，应遵循制度创新的基本逻辑，不断完善配套制度体系，合理分担制度创新成本，持续优化制度供给方式。

（一）以明晰权属为基础，不断夯实“三权”分置的配套制度

宅基地“三权”分置是实施乡村振兴战略、推进农村农业改革的重要环节，与产权制度、财税制度、社保制度、金融制度等息息相关，密不可分。有效规避宅基地“三权”分置的可能风险，需要充分发挥财税、金融、住房、社保等相关制度协同作用，力戒不同制度之间的冲突。前期宅基地改革试点反映出来的诸多矛盾和问题也都集中归因于宅基地制度配套改革的缺失，特别是相关法律法规的相对滞后。比如土地管理法、房地产管理法、城乡规划法、物权法、担保法、村民委员会组织法等法律法规都在不同程度上影响了农村宅基地制度改革效应的发挥。为此，应做到以下几个方面：一是明确宅基地产权权属。以第三轮土地调查为契机，对我国农村宅基地进行普查，摸清底数，全面做好宅基地使用权登记、发证工作，建立全国性宅基地数据库，依托大数据实行系统化的信息管理。在此基础上，进一步明确农村集体所有制的内部结构、集体成员的身份、集体土地的权能、集体土地用益物权的权限等，做到权属明晰、管理规范。二是坚持市场化改革的取向，完善农村宅基地交易市场。参照城镇房屋交易制度和农村土地经营权流转制度，建立农村宅基地交易供求、价格、竞争和风险机制，将其一并纳入农村产权流转交易市场体系。同时要健全宅基地使用权价值市场化形成机制与评估机制，防止行政干预、私相授受、寻租舞弊，切实保障农民及农村集体的宅基地权利，充分体现宅基地市场价值。三是进一步完善农村社保制度，建立综合性农民居住保障制度。结合国家新型城镇化有关政策，建立农业转移人口住房保障制度，对农民退出宅基地进城购房和租房的，给予购房税收减免、租房租赁补贴等优惠政策，将进城农民纳入公租房、廉租房等政策保障范围。同时，在现有新型农村合作医疗保险、新型农村养老保险的基础上，进一步完善农村社会保障制度，建立城乡统一的社会保障体系，提高农民社会保障水平，可把农村集体土地与资产等收益用于缴纳农民集体的社保金。四是明确农村集体边界，建立健全农村集体成员权制度与城乡居住证制度。农村宅基地制度改革应与农村集体产权制度改革、户籍制度改革、城乡居住证制度改革联动。完善农村集体经济组织成员权制度，保护集体成员经济权利和利益，保障农村集体边界的稳定和完整性。分离人的经济身份与居民身份、经济权利与居住权利，不仅在城镇，而且在农村都需要建立健全居住证制度。

（二）以财政投入为工具，合理分担宅基地“三权”分置的创新成本

潜在收益增加是制度创新的根本动力。农村宅基地“三权”分置作为农村土地制度改革的重点和难点，应协调各方利益主体的关系，合理分担制度创新成本，公平分摊制度创新收益，激发创新主体的内生动力。我国农地制度改革成功的一条重要经验就是坚持农民主体地位，发挥农民主体作用。防范宅基地“三权”分置的可能风险，应确定以农民为主体的理念，把维护和保障亿万农民的利益作为实施各项具体措施的出发点和落脚点。制度创新成本有一种向后累积增加的效应。宅基地“三权”分置改革初期，我们都期望以较少的摩擦和较少的成本，使相关利益主体尽可能地从新制度中获益，以求得最大可能的支持。在前期的实践中，我们可能有意识地把“三权”分置改革的成本延后。为此，在推进农村宅基地“三权”分置改革中，我们应确立整体性理念和前瞻性思维，科学预测农村宅基地“三权”分置所带来的成本收益的类型、结构、规模等。在此基础上，建立健全以公平为导向的利益分配协调机制，处理好农民、集体与国家的利益关系，并凸显补偿法则，把农村宅基地制度改革收益以财政补贴的形式直接返给农民。同时，进一步发挥财政投入的调控保障作用，维护农民利益：一是发挥政府财政的撬动作用，按照政府引导，金融资本、社会资本、工商资本共同筹资的方式设立农村宅基地“三权”分置风险管理基金，风险基金交由农村社会保障部门管理，统筹用于保障流转宅基地使用权的农民在住房安置方面的风险防范及利益补偿等。配合风险基金的设立，进一步完善农村宅基地所有权交易保险政策，加大财政补贴，鼓励保险机构开发宅基地所有权交易险种和范围，并逐步拓宽至宅基地置换、担保、抵押、转让、退出等环节，鼓励有条件的地区开展农村宅基地所有权交易保险试点。二是设立宅基地腾退专项补贴资金，在保持现有财政支农资金不减的情况下，新增财政投入向农村宅基地交易农民倾斜，对自愿腾退宅基地的农民，参照宅基地的价值、当地的消费水平、城乡居民收入等因素，给予其不同层次的财政补贴。财政补贴资金可由中央财政和地方财政共同分担。三是减免农村宅基地交易税收，对前期宅基地所有权交易暂免征收各类交易税，并在今后的渐次推进过程中适当减少相应的税种、税额。此外，要建立农村宅基地交易税返还机制，把收缴的宅基地交易税用于农村基础设施建设、公共服务供给、人居环境改善。

（三）以中间扩散为路径，持续优化宅基地“三权”分置的供给方式

我国“自上而下”的农地制度改革具有高位推动和国家正式话语保障等属性。从应然的角度讲，中央政策和制度表达着对某种理想状态和秩序的追求，是为实现社会共同体获得更多福利和更好境况所作的设计和期待，但由于中央政策和制度的制定存在信息和成本的限制，其内容往往是战略性和长远性的，需要具体的执行主体予以细化、解释和再规划。在市场化取向的改革中，我国各级地方政府具有独特的利益目标和资源配置权力，其在宅基地制度改革中既是中央政府决策部署的执行者，也是所辖区域制度变革的倡导者，还是辖区农民利益诉求的回应者，在宅基地“三权”分置改革中扮演着中央政府和微观主体的双重代理人角色，是分散农民诱致性制度变迁与中央政府强制性制度变迁之间转化的桥梁。农村宅基地“三权”分置制度创新具有空间的异质性和时序的滞后性，因此，应摒弃中央政府主导型的强制性变迁路径和分散农民自发型的诱致性变迁路径，选择以地方政府为主导的中间扩散型路径。即充分发挥地方政府在农村宅基地“三权”分置改革中的主导作用，让地方政府在中央政府宏观调控的框架内，因地制宜落实宅基地“三权”分置改革的具体措施，真正成为农村宅基地制度改革的主角，这不仅可以有效防范宅基地制度创新风险，也有利于降低制度创新成本。推动地方政府成为农村宅基地“三权”分置改革的主角。首先，要完善激励与约束双重机制。一方面，要完善地方政府制度创新的激励机制，均衡中央政府与地方政府在宅基地制度改革中的利益分配结构，激发地方政府制度创新的内在动力，并建立容错纠错机制，为地方政府实施制度创新营造宽松的空间和环境。另一方面，要建立科学有效的监督约束机制，改进中央政府对地方政府的监督方式和手段，从直接行政干预为主转向间接的法律监督、财政监督、司法监督和行政监督相结合，以新一轮党和国家机构改革为契机，进一步完善地方政府公共权力配置结构，健全地方政府决策责任制度，明晰地方政府的权责关系，推进地方政府决策科学化、民主化、法治化。其次，中央政府层面应及时总结试点地区宅基地制度创新经验，完善“三权”分置改革的顶层设计，为全国范围开展宅基地“三权”分置改革提供基本遵循。近年，我国试点地区围绕农村宅基地制度改革开展了卓有成效的创新实践，浙江省嘉兴市的“两分两换”、四川省成都市的“宅基地联建”、天津华明镇的宅基地换房、重庆市的地票改革等都充分彰显了地方政府在农村宅基地制度改革中的重要作用。对这些试点区域的做法、经验应及时总结、梳理，尽快形成顶层设计，并在全国范围内推广应用。

由于多方面的原因，任何一项制度设计在现实实践过程中都存在或大或小的风险，对制度风险的规避实质便是开展制度协调。诚如吉登斯所言，人类的历史是由人的有意图的活动创造的，但它并不是某种合乎意图的筹划，它总是顽固地躲开人们将其置于自觉意识指引之下的努力。对于农村宅基地“三权”分置改革而言也是如此，既需要我们以时不我待的改革勇气，扎实推进宅基地制度改革，又要时刻注意改革中的风险，以极大的理性和智慧将这些风险控制在最小的范围，最终实现尽可能完善的、科学的宅基地“三权”分置制度设计。

注释：

①孙宪忠：《推进农村土地“三权”分置需要解决的法律认识问题》，《行政管理改革》2016年第2期。

②刘俊：《农村宅基地使用权制度研究》，《西南民族大学学报（人文社科版）》2007年第3期。

③吕成：《如何实行宅基地“三权”分置》，《中国发展》2018年第3期。

④道格拉斯·C.诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海人民出版社2010 年版，第225页。

⑤刘守英：《宅基地“三权”分置影响几何》，《时事报告》2018年第3期。

⑥⑦R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，刘守英译，上海人民出版社2004年版，第296—297页。

⑧道格拉斯·诺思：《理解经济变迁过程》，钟正生、邢华译，中国人民大学出版社2008年版，第79—81页。

⑨卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社2003年版，第15—19页。

⑩赫伯特·西蒙：《管理行为》，詹正茂译，北京机械工业出版社2004年版，第80页。