固废法修订案中的食品废弃物再利用制度研究

赵云

（南开大学法学院，天津 300350）

1 引言

食品废弃物一般是指食品加工或食用过程中产生的剩余物，通常包括烹煮前食材物料处理所剩之物（生厨余）和剩饭菜、汤水等烹煮食物后的残余（熟厨余）。据调查，中国每年丢弃和浪费的食物多达1 700 万至1 800 万t，相当于3 000 万到5 000万人一年的口粮［1］。数量巨大的食品废弃物带来环境污染、资源浪费等问题。因此，对其进行循环利用，既是防止废弃物污染环境的需求，也是最大限度释放物质效能的途径。

2 食品废弃物再利用的必要性

从化学成分上看，废弃的食品中主要包含碳水化合物、纤维素、蛋白质、油脂和无机盐。高含水、易腐败的食品废弃物往往被人们随意丢弃或者与其他固体废物混合，导致其处理效率低下，二次污染问题严重［2］。

2.1 食品废弃物的危害

2.1.1 危害人畜健康，诱发多种疾病

由于餐饮行业大量使用洗涤剂或消毒剂，加之食品霉烂和流转过程中的污染，致使废弃物中含有大量表面活性剂、黄曲霉素、病原微生物等有毒有害物质［3］，若未经处理直接将其用作动物饲料，则会引发动物机体病变。且有害物质残留在肉制品中，最终通过食物链进入人体，可引起多种疾病。此外，若废弃的油脂被加工成“地沟油”用于餐饮行业，也会导致多种毒素在人体累积，诱发慢性中毒及各类癌症。

2.1.2 破坏环境卫生，成为气候变化的推手之一

2019 年12 月2 日，《联合国气候变化框架公约》第25 次缔约方大会在马德里举行。会议通过的《马德里—智利行动时刻》指出，各方“迫切需要”削减导致全球变暖的温室气体排放，而食品废弃物与气候变化密切相关。首先，食品废弃物腐烂变质速度快，露天堆积易产生不良气味，破坏公共环境卫生。其次，食品废弃物中的细小成分以及大量氨、硫化物等有害气体也会向空气释放，加重大气污染。食物从生产到消费再到最终处置，都涉及碳排放，且传统的填埋和焚烧处理方式都会持续产生大量温室气体甲烷。FAO（联合国粮食和农业组织）研究估计，如果把全球每年的食物损失浪费的数量比作一个国家，那么其将会成为第三大温室气体排放国。

2.1.3 加剧食物供需失衡，引发“食物正义”问题

2019 年7 月联合国发布的《世界粮食安全和营养状况》指出，近年来全球挨饿人数逐年增多，截至2018 年全球面临食物不足困境的人数达8.216 亿人。与此同时，全球每年的食物浪费总额高达16 亿t，其中可食用部分约为13 亿t。食物供需的地区性失衡以及由此带来的“食物正义”问题已受到全球关注。另一方面，食品废弃物堆积挤占了宝贵的土地资源和发展空间，破坏地表植被，严重影响土地、森林、草地等资源的合理利用。

2.2 二次利用价值可观

食品废弃物同其他许多废弃物相似，都包含巨大的二次利用价值。例如日本利用堆肥循环利用技术，将食品废弃物加热并利用微生物发酵，不仅每年可节约高额的处理费用，而且能够有效减排二氧化碳。英国连锁超市维特罗斯（Waitrose）把食品废弃物进行厌氧化处理，历时4 年，实现了国内约280家门店的“食品废弃物零填埋”，还为周边地区带来了有机肥料和沼气能源［4］。其次，食品废弃物营养丰富，用作动物饲料消化率高，且原料价格低廉，市场供应充足，能够有效节约食物资源。

3 现行法的食品废弃物管理体系解构

3.1 食品废弃物管理的法律定位

3.1.1 法律空白——循环经济法领域的规制缺位

我国的《循环经济促进法》以减量化、再利用和资源化三原则为主线，适用于生产、流通和消费全过程。且鉴于我国经济发展中能耗物耗过高、资源浪费严重的情况，减量化成为优先原则［5］。与食品、餐饮有关的“减量化”规定在第二十六条，但该条所述的“产品”，应当是指服务型企业广泛使用的同类产品，且符合节能、节水和环保目的，食品就其本身而言，并不具备上述特征。因此，本条不能被视为规制食品废弃物的条款。除此之外，《循环经济促进法》并无其他条文提及有关食品问题。可见，我国目前在循环经济立法领域尚无相应条文规制食品废弃物的再利用和资源化。

3.1.2 无害化——废物污染防治立法的定位

2019 年6 月，国务院通过的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修订草案）》在生活垃圾污染防治一章中对食品废弃物的处理做了规定。第五十四条首先明确了环境卫生行政主管部门对餐厨垃圾综合利用和无害化处置的责任，其次也指出餐厨垃圾应由专业单位进行无害化处理。该条反映出我国废物污染防治立法中对于食品废弃物（餐厨垃圾）处置工作的基本定位是无害化，由行政机关保障餐厨垃圾的回收和处置，但并未将其列为二次利用的对象。《国务院办公厅关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》（以下简称《意见》）重点规定了餐厨废弃物的无害化处置、收运管理和台账制度，而对于综合利用则仅仅提出试点探索和积极研究等激励性措施，缺乏具体途径，也未明确相关主体的责任。

此外，目前我国各省市都相继颁布了餐厨废弃物管理的地方性法规和政府规章。此类规定基本参考《意见》的相关制度，将食品废弃物处理的核心定位于无害化，而较少涉及再利用问题或仅做原则性规定。

3.1.3 质优于用——与相关食品立法的关系

在谈及食品废弃物的再利用时，安全性是首要考虑的因素。《食品安全法》第三十四条第一款就规定“禁止生产经营利用回收食品作为原料生产的食品”。这与固废法第五十四条背后的立法逻辑是一致的。食品安全是一个复杂的综合性社会问题，既关系到民众的身体健康、生命安全，又关系到社会经济的稳定发展［6］。由于食品安全监管的难度较大，加之技术水平的局限和二次利用环节存在的诸多问题，我国目前禁止利用回收后的食品制作人用食品，而仅存在将其作为动物饲料的可能。因此，在目前有关食品的立法中，质量安全优先于再利用。

3.2 食品废弃物再利用制度中的多元主体界分

3.2.1 强化食品生产者的责任延伸

生产者责任延伸是发展循环经济的重要理论之一。托马斯认为生产者应就其产品在从设计、生产到消费终结的整个生命周期对环境产生的影响负责，特别是在产品回收、再利用和最终处理环节中承担责任［7］。食品废弃物再利用的过程中，生产者的责任也应当被列为首要考虑的因素。《食品安全法》第七十一条规定食品生产者要保障食品标签的真实、完善和准确。生产者应详实披露食品的成分、配料、生产日期、保质期，在可能的情况下区分食物的最佳食用期限和安全食用期限，除了能够最大限度地保障食品安全，也可以为后续食物废弃物的回收利用奠定基础。例如国家工商行政管理总局颁布的《食品市场分类监管制度》中对“处于保质期内、临近保质期、保质期届满等不同情况的食品采取有针对性的管理措施”等规定，就体现了食物标签之于销售者分类管理食物产品的重要性。

国外的政府部门和科研机构也正在开展推动食品标签升级的活动。例如，2017 年，美国农业部的研究表明，食品标签的广泛混淆导致浪费和食品安全风险增加［8］。因此，食品销售协会正在推动生产者使用包含更多相关信息（例如食物的存储或遗漏时间、用于消耗少量剩余物的食谱）的标签来推动食品废弃物的减量化和再利用。2018 年2 月公布的结果显示，欧洲高达10%的食品垃圾与食品上的“出售者”“最佳者”和“使用者”标签等日期标记有关［9］。

3.2.2 行政机关主导的集中处置模式

我国目前有关食品废弃物管理的立法将地方政府部门列为主要责任者。固废法第五十四条规定环境卫生行政主管部门负责餐厨垃圾的综合利用和无害化处置。一般而言，在以循环经济为导向修订废弃物法律和政策时，需要考虑企业层面的循环式生产、产业层面的循环式组合以及社会层面的可持续消费，而能够凌驾于这三者之上，对整个发展过程施加直接影响的唯有地方政府［10］。国务院《意见》中也规定了餐厨废弃物综合利用与无害化处理的“市（县）长责任制”，要求地方各有关部门建立健全全程监管和联动执法机制，促进资源化利用的产业发展。

然而，当前食品废弃物回收处理的不同规定产生了多个责任部门。例如，在分类回收环节，多地明确由城市管理主管部门负责。这与固废法的规定相矛盾，不可避免地存在机构重叠、相互推诿的现象，影响食品废弃物的回收利用效果。

3.2.3 以销售者和消费者为主体构建的分类回收系统

食品废弃物的产生和处理往往直接关系到两类主体，一是餐厅、酒店、超市等直接销售者，二是广大消费者。就现有立法而言，对于其责任的规定主要体现在分类回收环节中。例如固废法规定“居民家庭和餐饮行业产生的餐厨垃圾应交由专业化单位进行无害化处理”。此外，大中型餐饮单位等还应建立废弃物处置回收系统，确保食品废弃物能够分类放置，“日产日清”。对于违反强制分类回收的销售者，还可施以罚款等行政处罚。而食品产品的消费者，也应基于对消费行为合理性、合法性和合目的性的考量，承担在食品废弃物回收利用过程中的消费责任。

3.2.4 第三方机构——综合利用专业化的初步探索

第三方专业化机构处理是解决环境问题、推动可持续发展的有效途径。环境污染第三方治理是一项涉及多元主体、多方利益、多种方式的环境治理创新模式，反映出我国当代环境管理最新趋势与特点［11］。而在资源回收利用领域，第三方机构的引入也是综合利用专业化的初步探索。固废法规定餐厨垃圾应由具备相应资质的专业单位进行无害化处理。各地的餐厨废弃物管理条例中也基本采用第三方回收利用模式，例如《银川市餐厨垃圾管理条例》设定了餐厨垃圾收集、运输、处置特许经营，并进一步列出第三方经营机构应当满足的条件。

4 以循环经济思路建构食品废弃物再利用规范体系

4.1 域外制度借鉴

4.1.1 日本层次清晰的立法体系

日本是较早通过专门立法来规定食品废弃物再利用的国家之一。其相关的法律可以分为3 个层次，一是由《促进建立循环社会基本法》构成的基础层次；二是综合性的《促进资源有效利用法》和《固体废弃物管理和公共清洁法》［12］；三是直接针对食品废弃物的立法。2000 年，日本颁布了《食品资源再生利用促进法》（即《食品废弃物回收法》）。为了贯彻该法，财务省、环境省等进一步制定了《食品循环资源再生利用促进基本方针》，对食品加工制造业、零售业、批发业和餐饮业进行再利用的量化规定。

4.1.2 欧盟利益攸关方共同搭建防浪费与再利用平台

2015 年，欧盟委员会发布了《欧盟循环经济行动计划》，建立了欧盟防止粮食损失和浪费平台。该平台聚集了代表公共当局的70 名成员（成员国、欧洲自由贸易联盟国家、欧盟机构和国际组织）以及食品价值链上的所有参与者，包括食品银行和其他非政府组织，以制定促进食品捐赠、再分配和饲料化的规则［13］。在食品捐赠方面，法国通过捐赠合约将超市等食品销售商和再利用接收者联系起来，并于2016 年3 月通过了禁止超市丢弃未售食品的法令。该法令规定面积超过400 m2的超市要将未售的食物捐赠给慈善机构以及食物银行，违令者将面临3 750~75 000 欧元的罚款，或2 年监禁。同时，为鼓励食品再利用，法国自1988 年以来就以立法明确为企业减免捐赠食品价值60%的税收。

4.2 未来我国食品废弃物再利用的法律完善路径

4.2.1 制定专门法律规范，构建科学的可量化循环体系

层次清晰、体系完整的法律体系是循环经济发展的前提和基础。我国在未来应对食品废弃物问题时，必须首要考虑立法的引领作用。当前我国固废法以及相关行政法规对于食品废弃物“无害化”的定位已经无法满足现实的发展，通过修订现有《循环经济促进法》，增设相应的“食品再利用条款”，或仿照日本制定专门的食品废弃物循环利用法律法规是解决立法缺位的可能途径。

同时，立法机关在制定有关规范时，也可逐步探索建立分部门分类别的量化管理体系，在切实考虑相关产业发展水平、发展潜力以及地区发展层次差异的基础上，辅之以科学量化技术标准，设定食品废弃物再利用的阶段化目标，并最终推动其从“垃圾”向“资源”的“变身”。

4.2.2 完善第三方治理，发展专业化的循环利用模式

食品废弃物再利用的技术工艺难度大、投资水平高，分布零散、能力参差不齐的销售者以及政府部门都无法满足大规模回收利用的要求。因此第三方专业治理机构在“变废为宝”中就显得尤为重要。应通过提供再利用合同范本等方式明确政府、销售或消费者、治理第三方的责任，坚持权力责任相统一的原则，消除企业对政策风险的顾虑，建立长期稳定的激励机制［14］。同时，行政机关可参考法国模式，以“硬”约束（立法）或“软”约束（税收优惠等激励政策）引导食品销售商与再利用企业、慈善机构等广泛第三方达成合作，推动再利用核心环节的专业化。

4.2.3 强化公众责任条款，提高消费者责任意识

环境资源法领域的“公众参与”肇始于近代英美公共信托理念的发展，并在2014 年修订的《环境保护法》中成为一项基本原则。社会公众作为数量庞大的食品消费者，其行为直接影响到废弃物的产生以及分类回收利用。日本循环经济发展中的公众参与理念体现于其自上而下的立法模式，是一种“全社会”协同合作的发展，食品废弃物的处理亦非例外，需要社会公众真正认识到现状并承担相应的义务。而我国目前的“公众参与”在环境基本法领域更多体现为权利而非义务或责任。具体规制循环利用的《循环经济促进法》也仅有第十条原则性的规定，在立法层面显得较为薄弱。

因此，应将“公众责任”纳入相关法律，并结合当下各地正在推进的生活垃圾分类工程，合理设定分类投放废弃物、“交由专业机构处理”等环节中的消费者责任。对于违规者可考虑教育改正或施以警告、罚款等行政处罚。同时，行政机关应通过相应的政策和宣传活动引导公众理性购买食物，减少废弃物产生，从“源”止“废”。