青海全域创建国家生态特区的探讨

王维家

（国家林业和草原局驻西安森林资源监督专员办事处陕西西安710000）

1 青海生态地位与生态使命

青海省地处青藏高原腹地，地广人稀，自然资源丰富，生态地位极其重要。据2019年青海省统计公报，2019年末全省常住人口607.8万人，全省年生产总值2955亿元。国土总面积72,000,000hm2。其中，森林面积5，208，000 hm2；草原面积41，860,000 hm2，湿地面积8，140，000 hm2，荒漠化面积19，000，000 hm2。建立国家公园、自然保护区等各类自然保护地109处，面积28，640,000 hm2,占全省总面积的39.8%，覆盖三江源地区、祁连山、柴达木盆地、青海湖流域、湟水河流域五大生态功能区。集水面积在50，000 hm2以上的河流有280条，常年水面面积大于100 hm2的天然湖泊共有242个，面积1，280，000 hm2，其中面积大于50，000 hm2的湖泊有青海湖、扎陵湖、鄂陵湖、哈拉湖、乌兰乌拉湖等。境内祁连山、昆仑山、巴颜喀拉山、唐古拉山等终年积雪，冰川面积528，150 hm2，占全国冰川总面积9%，年平均融水量为35.9亿m3。水资源总量2000多亿m3，年流出省境径流量610多亿m3，是长江、黄河、澜沧江及青海湖、黑河、疏勒河、石羊河等内陆河的发源地，被誉为“三江之源”、“中华水塔”，养育着中华民族和中华文明。青海还是全球北半球大气循环、水循环的生态调节区，在应对气候变化中也具有重要地位。

2016年，习近平总书记在视察青海时殷切嘱托：青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力在生态。要扎实推进生态环境建设，筑牢国家生态安全屏障，确保一江清水向东流。从而赋予青海最高生态地位和生态使命。

2 青海是新时代生态文明建设的高地

党的十八大以来，青海省以习近平生态文明思想为指导，坚决扛起生态文明建设的政治责任，生态文明建设不断取得新的成就。2013年，《国家生态文明先行示范区建设方案（试行）》，将青海省列为全国首批生态文明先行区。青海省委、省政府确立“生态立省”战略和“四个转变”的发展路径，初步构建生态文明建设和绿色发展的政策法规体系，全面推行生态文明建设目标评价考核制度，普遍推行河长制、湖长制，探索建立林长制、草长制等生态资源保护制度。积极推进三江源、祁连山国家公园体制改革试点，启动以国家公园为主体的自然保护地体系示范省建设。积极开展国土空间规划、生态红线划定，探索解决林权证、草原证等“一地两证”矛盾。实施国土绿化大提升行动。绿色循环低碳的新发展理念和模式正在形成，生态文明建设进入由生态大省向生态强省转变、由区域发展战略切入国家发展战略的转折时期。

3 新时代生态文明建设任重道远

至高无上的生态地位与生态使命，决定了青海生态文明建设只有起点没有终点，决定了在我国实现“两个100年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的历史征程中，青海负有不可替代的生态使命。但青海省生态文明建设和绿色发展的体制机制尚不完善。生态理念、生态空间、生态行动碎片化影响深远，单一保护、选择性保护、就保护地而保护的局限和隐患日益凸显。集成协同、高质量、可持续生态保护的理念和体制机制尚未真正建立。生态环境与经济社会发展之间的良性平衡尚未形成，深层次矛盾远未得到根本解决，生态环境破坏与环境恶化的存量问题挂账较多，新的破坏性问题仍有发生。生态环境整体面临冰川消融、雪线上移、草原退化、土地沙化、水土流失、生物多样性受损等问题。总体而言，青海生态环境质量、建设水平、生态产品与服务的能力，与筑牢国家生态安全屏障的要求，与保障“两个100年”奋斗目标及中华民族伟大复兴的伟大使命还不适应，应该说，任重道远。

为此，深化山水林田湖草是生命共同体的内涵认识与实践创新，打破传统空间概念和体制格局，以青海全域为空间，创建国家生态特区，以国家生态意志和生态利益为主导，坚持生态优先，保护生态系统的连通性、原真性和完整性，以自然恢复为主，以改革创新、集成协同为动力，对“天地空”“水气土”、山水林田湖草等全口径生态环境要素实行一体化保护和恢复，建立新时期统一协调的生态保护法律体系、执法监管体系、国土空间体系、规划体系、标准体系，构建国家生态安全体系，推动建立绿色低碳循环的绿色经济发展体系，筑牢国家生态安全屏障，为中华民族伟大复兴提供强大生态保障，成为新时代我国生态文明建设的重大课题。

4 创建国家生态文明特区，筑牢国家生态安全屏障

4.1 国家生态特区的概念

国家生态特区，就是为实现国家生态安全意志，以青海省全域为空间，坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持山水林田湖草是生命共同体的理念，以国家战略和举国体制，实行生态优先、绿色发展的特殊政策法规，以自然保护地为骨架，以生态保护和恢复为手段，保护生态系统的连通性、原真性和完整性，提高生态环境容量、质量及优质生态环境产品与服务的供给能力，筑牢国家生态安全屏障，建设新时代生态文明示范区，推动区域及全国生态文明和经济社会高质量发展，由国家层面批准建立的生态文明试验示范区及绿色经济发展区。

4.2 国家生态特区的特征

4.2.1 中国特色

建设国家生态特区，要始终全面贯彻习近平生态文明思想，坚持党对国家生态特区建设的坚强领导，坚持中国特色生态文明建设道路，坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持山水林田湖草是一个生命共同体的理念，坚持以人民为中心的发展理念。

4.2.2生态优先

始终把生态保护放在首要地位，牢牢把握筑牢国家生态安全屏障这一要务，牢牢把握为中华民族伟大复兴提供生态保障这一根本宗旨。全域取消经济指标考核。坚决守住不发生系统性、破坏性生态环境风险的底线，恢复和提升生态环境质量、功能和能力，维护生态特区生态环境长治久安，确保“天蓝、地绿、水清、气净”，确保一江清水向东流。

4.2.3 青海全域

山水林田湖草是生命共同体。青海是青藏高原的腹地，是相对独立的自然地理单元和生态单元,也因此被称为“世界第三极”。三江源、祁连山、可可西里、昆仑山、柴达木盆地、青海湖都是世界顶级的生态单元，而且相互之间生息相关，共同构成青海生态环境的有机整体。青海每一寸土地、每一片天、每一滴水，一草一木、一鸟一兽、一砂一石都与“三江之源”、“中华水塔”、“国家生态安全屏障”息息相关。要打破传统的空间格局，以青海全域为空间建立国家生态特区，对“天、地、空”“水、气、土”及森林、草原、河湖、湿地、荒漠、冰川等全口径环境要素实行一体化保护和修复，是保护青海生态系统连通性、原真性和完整性的内在要求。

4.2.4 改革创新

建立国家生态特区是一项全新的创举，要以敢为人先的勇气，以改革创新的思维谋划和推进，特别在国土空间管控、生态红线划定、自然资源统一监管和统一执法体制机制等方面，取得创造性突破和成果，真正破除选择性保护、功利性保护、碎片化保护、“政出多门”等严重阻碍生态保护和绿色发展的体制机制。

4.2.5 国家战略

牢固树立国家生态安全屏障理念，将生态特区建设纳入国家发展战略，在黄河、长江流域高质量发展战略及澜沧江-湄公河等国际合作机制中，充分尊重和服从生态特区的环境资源容量，贯彻和体现国家生态特区的基础性地位和决定性作用。黄河、长江等国家发展战略的制定和实施要与国家生态特区的发展战略相协调和适应，生态特区的建设要紧紧围绕实现人与自然和谐、支撑和保障中华民族的伟大复兴这一历史伟业。

4.2.6 集成协同

山水林田湖草是生命共同体。天、地、空，水、气、土等错综复杂的生态环境要素，无论在外部还是内部都有密不可分的联系和规律，表现在一定空间上的连续性和相对完整性，形式上的多样性和复杂性，内在联系的有机性和系统性。这就决定了生态环境保护与治理必须采取集成协同的思维和办法，决定了国家生态特区的建设，必须始终贯彻集成协同的思维和办法。

4.3 目标与任务

建立国家生态特区，应当着眼于生态环境保护与治理、促进低碳循环绿色发展、应对气候变化这三大任务。围绕上述三大任务，国家生态文明特区要建成我国新时期生态文明建设的示范区（天蓝、地绿、水清、土净的示范区、优质高效生态产品与服务的供给区、绿色“一带一路”的出发地、国际生态合作的试验区、先进生态科技教育文化的汇聚区、生态文明制度体制机制的创新区）、人与自然和谐相处的示范区（国家循环经济试验区、绿色发展的示范区）、应对气候变化的试验地，为新时代生态文明建设发挥试验、示范、引领作用，确保生态特区“天蓝、地绿、水清、气净”、一江清水向东流。

4.4 重要性与可行性

4.4.1 重要性

建立国家生态特区，是贯彻习近平新时代生态文明思想，践行“三个最大”重大嘱托、筑牢国家生态安全屏障的创举；是构筑“绿色一带一路”，在国家社会彰显我国新时代生态文明形象和负责任的大国形象的重要路径；是保护青海生态系统原真性和完整性的必然要求；是建立现代生态环境治理体系和提高治理能力的积极探索；是保障“两个100年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的重大生态工程。

4.4.2 可行性

习近平生态文明思想为建立国家生态特区提供了根本遵循和根本保障。党的领导和中国特色社会主义制度是建立生态特区的政治优势。党的十八大以来，我国生态文明制度改革和青海生态文明先行先试示范区建设，为国家生态特区建设提供了重要经验和奠定了坚实基础。青海各民族人民敬山敬水、敬畏自然、敬畏生命的优秀生态文化传统，是青海生态保护建设生生不息的原生力量。青海相对较小规模的人口体量、经济体量及相对集中分布特点，高度依赖中央财政转移支付的财政模式，加之国家生态补偿等公共政策的普惠实施，决定了建立生态特区的相对低成本和高效率。青海相对独立的自然地理单元，一揽全局的地缘地势和辐射全国的生态流量，为全域设立生态特区提供了得天独厚、自成一体的天然空间。

5 国家生态特区的空间布局与对策

遵循生态优先、绿色发展、人与自然和谐的基本原则，结合国土空间统一规划、生态红线划定、绿色经济发展规划，构想将青海全域空间区划为生态保护区、生态建设区、绿色发展区，并实行分区施策。

5.1 生态保护区

以生态环境保护和自然恢复为主，禁止一切开发利用活动。以现有各类自然保护地、无人区及其他具有重要生态保护价值的国土空间为基础，依法实施严格保护，全面保护草原、河湖、湿地、冰川、荒漠等生态系统。加快整合各类自然保护地，突出对原生地带性植被、特有珍稀物种及其栖息地的整体保护，加大沙化土地封禁保护力度，科学开展天然林草恢复、退化土地治理、矿山生态修复和人工草场建设等人工辅助措施，促进区域野生动植物种群恢复和生物多样性保护，提升高原生态系统结构完整性和功能稳定性。

5.2 生态治理区

以生态环境保护和治理为先，取消经济指标考核，禁止增量性开发利用活动。通过自然恢复与人工恢复相结合的方式恢复生态，科学开展植树造林、退耕还林还草、荒漠化防治、山水林田湖生态保护修复工程。实施天、地、空，水、气、土综合环境治理。在不损害生态环境系统性和完整性的情况下，适度开展与原住民基本生产生活相适应的农牧业、原住民房屋设施改造及文化旅游等绿色活动，引导原住民转变传统生产生活方式，实施生态移民战略。妥善解决生态破坏和环境恶化的存量问题。实行产业和产品负面清单管理。发展低碳绿色循环经济。

5.3 绿色发展区

按照集约、节约利用资源，“低碳、绿色、循环”发展绿色经济的要求，实施水、气、土，天、地、空环境综合治理，持久性开展“蓝天、碧水、净土”保卫战。科学合理开展生态恢复治理。建立产业准入清单，限制一切扩张性的环境资源利用活动。在环境资源容量允许的前提下，主要依托兰州-西宁城市群、兰西经济圈战略，以大西宁为引擎，建设大西宁-海东经济圈，承载全省人口、教育、文化、绿色经济发展的功能，大力发展社会经济事业，为生态保护和特区建设提供人才、技术、经济和文化保障，打造人与自然和谐相处的示范区。

在具体操作上，建议抢抓新时代推进西部大开发形成新格局重大机遇，结合“十四五”发展规划、国土空间统一规划、生态红线划定、长江经济带发展战略、黄河流域生态保护和高质量发展战略等国家战略实施，总结吸纳生态文明建设、“蓝天、碧水、净土”保卫战、国家循环经济试验区建设成果和经验，按照集成协同的原则，整合政策和规划，编制国家生态特区建设规划，按程序报请批准实施。