中国安全生产行政执法与刑事司法衔接机制研究

罗丽，代海军

（北京理工大学 法学院，北京 100081）

伴随着工业化与城镇化进程的持续推进，中国仍处于生产安全事故多发期和易发期，特别是造成群死群伤的重特大事故尚未得到有效遏制，给人民群众生命财产安全带来严重威胁[1]。如2015年8月12日发生的天津港瑞海公司危化品仓库特大爆炸事故，导致165人死亡、8人失踪、798人受伤、304幢建筑物和1.2万辆汽车受损等严重后果[2]。据统计，中国平均每天发生事故800多起，年均死亡6万余人；重特大事故平均9天一起。与发达国家相比，中国安全生产主要相对指标水平与其相差5～8倍[3]。

面对严峻的安全生产形势，为依法惩治各类严重违法行为，强化刑事责任追究，一方面，中国构建了由《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号，简称“493号令”）等组成的安全生产行政法规体系，明确规定了涉嫌构成危害生产安全犯罪的各类情形以及处理的相关程序。另一方面，中国现行《刑法》设置了铁路运营安全事故罪（第132条）、重大责任事故罪（第134条第1款）、强令违章冒险作业罪（第134条第2款）、重大劳动安全事故罪（第135条）、危险物品肇事罪（第136条）、工程重大安全事故罪（第137条）、消防责任事故罪（第139条）、不报、谎报安全事故罪（第139条之一）、生产、销售伪劣产品罪（第140条）、生产、销售不符合安全标准的产品罪（第146条）、非法经营罪（第225条）、提供虚假证明文件罪（第229条）等相关罪名，严惩危害生产安全的犯罪行为[4]。

然而，由于案件移送不力、程序存在梗阻以及立案监督乏力，安全生产刑事责任追究正面临多重障碍，出现了生产安全事故高发、社会危害严重，但事故责任人员极少承担刑事责任、司法追究乏力的奇特现象，折射出目前中国安全生产行政法与刑事司法衔接（简称“安全生产行刑衔接”）①又称“两法衔接”。严重不畅的现实。申言之，从移送主体看，由于危害生产安全犯罪判定标准不明确、移送激励机制匮乏，加之执法人员业务素养不过硬，安全监管部门②在本文研究过程中，国务院公布了新一轮机构改革方案，决定组建应急管理部，不再保留国家安全生监督管理总局，但安全监管职能仍然保留。考虑到上位法尚未修订，各地安全监管部门仍在实际运作，因此，本文仍使用“安全监管部门”这一称谓。有案不移、有案难移成为普遍现象。从移送程序看，中国于2001年7月9日颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院第310号令，简称“310号令”），未考虑到安全监管体制的特殊性，且与493号令存在冲突，导致无法在安全监管领域直接适用，随之带来案件移送受阻、证据转化存在困难、公安机关立案及处理率低等诸多现实问题。从移送监督看，受信息不对称、责任不明晰等制约，检察机关缺乏监督的有效途径，尤其在介入事故调查阶段难以有效介入，使得现行的移送监督的制度设计沦为摆设。

一、中国安全生产行刑衔接现状

行政执法与刑事司法共同肩负着严密打击违法犯罪法网，强化严格执法和推进司法公正等重要使命，长期以来，国家一直高度重视两者之间的衔接工作。针对行政执法中出现的有案不移、有案不立、以罚代刑等突出问题，中国先后出台了《刑法》《行政处罚法》以及国务院310号令等法律、法规和其他规范性文件，初步构建和完善了行刑衔接的工作机制（如表1所示）。

表1 中国行刑衔接制度规范情况统计表

从安全生产领域来看，中国关于安全生产行刑衔接机制建设较为迟缓，且未有实质性进展。具体而言，2012年9月6日下发的 《关于依法加强对涉嫌犯罪的非法生产经营烟花爆竹行为刑事责任追究的通知》（安监总管三〔2012〕116号），首次对司法机关与安全监管部门在惩处非法生产、经营烟花爆竹违法犯罪行为中的沟通和相互配合提出要求。此后，国务院办公厅于2015年4月2日发布加强安全生产监管执法的通知，仅原则性重申了建立安全生产行刑衔接的要求①《通知》（十三）加强与司法机关的工作协调。制定安全生产非法违法行为等涉嫌犯罪案件移送规定，明确移送标准和程序，建立安全生产监管执法机构与公安机关和检察机关安全生产案情通报机制，加强相关部门间的执法协作，严厉查处打击各类违法犯罪行为。。直至2016年12月9日中共中央、国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，以及国务院办公厅制定下发的安全生产“十三五”规划中，开始对这一问题进行相应的部署②《规划》明确要求：“完善安全生产行政执法与刑事司法衔接机制，健全线索通报、案件移送、协助调查等制度，依法惩治安全生产领域的违法行为”。。在顶层设计重视不足、部署迟缓的整体背景下，中国地方落实推进相关措施呈现出绝大部分地区尚停留在研究部署阶段，甚至出现仅将该机制作为安全生产领域的一项改革措施对待③如黑龙江省2017年6月27日在安全生产改革专题会议上部署行政执法与刑事司法衔接工作。。从表2所示的统计数据来看，目前仅有北京、山西、广东、江西等四省（市）初步构建了安全生产行刑衔接机制，且相关机制构建也存在起步较晚、具体规定不够规范等缺陷④如广东与江西两省虽明确了安全生产涉嫌犯罪罪名及移送标准，但主要是对现行法律和司法解释的梳理，且两省梳理出的罪名也存在差异，表明各地对这一问题认识不统一。。

表2 各省安全生产行刑衔接机制建设情况统计表①根据当地政府官方网站公布的数据整理。

从移送案件情况看，由于安全生产执法统计制度建立较晚、相关信息未公开等原因②2013年12月，国家安全监管总局颁布实施新的《安全生产行政执法统计制度》，始将“移送追究刑事责任人数”纳入统计范围，但相关信息一直未对外公布。，尽管未能查阅到全国安全生产行政处罚以及涉嫌犯罪案件移送的具体信息，但近年来发生的生产安全事故以及追究刑事责任的数量完全能够反映出中国安全生产行刑衔接的现状，尤其是惩治危害生产安全犯罪所面临的困境。2008—2014年，中国共发生各类生产安全事故2 456 082起，平均每年发生350 868起；与此同时，7年间，全国各级法院累计审结危害生产安全犯罪案件11 810件，作出生效裁判共计15 717人，年均1 687件（如表3所示），不及事故总量一成。另外，自2013年以来，全国检察机关立案查处的案件共造成8 315人死亡、968人重伤、8 476人轻伤、直接经济损失202亿元[5]；与此同时，仅2015年一年，全国发生的各类事故就造成66 182人死亡[6]。生产安全事故及其造成的危害与实际被追究刑事责任人员数量之间形成了巨大的反差，折射出当前中国安全生产行刑衔接面临的悖论：一方面，中国生产安全事故高发，社会危害严重，国家不断加大对危害生产安全犯罪行为的惩治力度④从2006年6月29日全国人大常委会通过《刑法修正案（六）》，到2015年12月15日最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕22号），刑事司法关于危害生产安全犯罪的主体范围、适用情形、定罪量刑标准呈现总体扩大之势，而表2中判决的刑事案件数量并没有明显上升，没有反映出国家运用刑事法律进一步干预安全生产违法犯罪的初衷。；另一方面，现实中对安全生产监管执法过度依赖，大量本应进入刑事司法领域处理的案件在行政执法领域被消化，出现了极为明显的刑事处罚阙如的现象，且轻刑化问题突出，使得事故责任追究的警示和教育作用大打折扣。以2014年为例，全国检察机关立案侦查生产安全事故所涉职务犯罪案件共851人，经公诉被法院作出生效裁判的147人中，判处免予刑事处罚和宣告缓刑的共有117人，占79.6%[7]。

表3 全国生产安全事故与危害生产安全刑事案件数对比（2008—2014年）③数据来源：《中国安全生产年鉴》（2009—2015年）《最高法解读危害生产安全刑事案件审判》《两高发布危害生产安全刑事案件司法解释》（最高人民法院网）。

二、中国安全生产行刑衔接不畅的原因分析

（一）案件移送不力：衔接不畅的主要症结

与普通刑事案件公安机关首先发现不同，安全生产犯罪案件主要在行政执法过程中由安全监管部门发现，并由其判断某一违法行为是否涉嫌构成犯罪。因此，处在移送最前端的安全监管部门的态度及其发挥的作用，将极大影响安全生产涉嫌犯罪案件的后续处理。

第一，判定标准不明，导致不能移送。目前，中国危害生产安全犯罪是类型化的结果犯，即只有出现刑法中规定的“重大伤亡事故”或者“造成其他严重后果”的客观结果，才构成危害生产安全犯罪①结果犯是指不仅要实施具体犯罪构成要件的行为，而且必须发生法定的犯罪结果，才能构成既遂的犯罪。一般认为，危害生产安全犯罪是结果犯，但对刑法第139条之一的不报、谎报安全事故罪，其规定的“贻误事故抢救”是属于不报、谎报行为造成的后果，还是不报、谎报这一行为本身的当然结果，存在不同认识。。换言之，违反安全生产法规行为的严重程度，成为界分安全生产行政违法与犯罪的一个重要标准。目前，中国安全生产行政法规范中需要予以处罚的行为，具体可分为一般违法行为、不执行责令（限期）改正的行为、其他情节严重的行为，以及构成犯罪的行为等四个档次。对于前两类行为，法律均作了明确规定，如《安全生产法》第96条规定的“未对安全设备进行经常性维护、保养和定期检测的”等六种违法情形，即属于一般违法行为，这部分行为以及针对此类行为的责令限期改正逾期未改正的行为，都可以通过行政处罚予以解决。但是，由于在法规中多处所规定的“情节严重的”行为不够明晰，容易造成执法者认识和具体执法上的差异。一方面，安全生产行政立法仅将其作为加重行政处罚的标准对待，而刑法规范将其作为区分一般违法行为与犯罪行为的标准。以“伪造、破坏事故现场”的行为为例，中国《煤矿安全监察条例》第46条仅将其作为实施行政处罚的情形之一，且并未达到“情节严重的”处罚程度；而依据“两高”办理危害生产安全刑事案件适用法律问题的司法解释第8条之规定，该行为应当认定为刑法第139条之一规定的“情节严重”。另一方面，无论是安全生产行政法规范还是现行司法解释，对“情节严重的”均缺乏明确细致的标准，实践中安全监管执法人员大多依据原国家安全监管总局于2009年发布的《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第15条关于依法从重处罚的原则要求进行自由裁量，而刑法也仅对“不报、谎报安全事故罪”等个别罪名中“情节严重的”作出界定，由于对罪或非罪标准的规定和理解不一，直接影响到对案件的定性处理[8]。此外，责任认定亦不清晰，生产安全事故调查报告中的责任认定不具有刑事责任上的意义。根据“两高”的司法解释第7条的规定，“负事故主要责任”是作为实施《刑法》第134条第1款、第135条等加重处罚的情形。但是，对于“事故主要责任”是由司法机关认定还是经同级政府批复的事故调查报告认定，目前尚不明确。需要特别指出的是，目前中国事故调查报告中的责任认定十分混乱，报告中所提的“主要责任”与“重要责任”“领导责任”“主要管理责任”“重要管理责任”等关键词之间的法律逻辑关系从未厘清过，与刑事责任的区分与联系是什么也很难说清[9]。由于安全生产行政法规范与刑法规范关于“情节严重”等标准认定不一致，加之实践中责任认定混乱，导致无法得到刑法的认可，使得本应追究刑事责任的案件作为一般的行政处罚案件对待。

第二，内部动力不足，导致不愿移送。目前，在安全生产领域，已建立了目标考核制度，且与年终奖惩直接挂钩，导致出现了行政执法人员热衷于行政处罚而不愿移送的现象。如国务院安委会于2017年9月12日下发的省级政府年度安全生产考核细则明确规定，安全监管行政执法占5分，而移送涉嫌犯罪案件则没有指标要求。由于涉嫌犯罪案件在证据取得、相关材料等方面有更高要求，对工作量已经处于饱满的基层执法人员来说，选择移送将是一件费力不讨好的事情。此外，由于危害生产安全犯罪大部分是结果犯，这就意味着只有事故发生以后才有涉嫌犯罪的可能性。因此，安全监管部门在日常监管执法过程中主动查找涉嫌犯罪线索的意识不强，案件移送完全是被动进行的。根据2017年上半年对山西、辽宁、湖北、重庆、四川五省（市）调研情况统计，近3年移送司法机关处理的安全生产涉嫌犯罪案件均在生产安全事故发生之后，无一例是在监督检查过程中。从外部环境看，安全监管执法人员时刻面临金钱关、人情关、面子关等诱惑和考验，事故背后执法人员渎职问题屡见不鲜。据统计，2013年1月—2017年6月，全国检察机关共受理事故所涉渎职等职务犯罪线索3 085件，立案侦查职务犯罪2 592件4 090人（如表4所示）。从案件情况看，事故所涉职务犯罪呈现出涉嫌罪名集中、贪渎犯罪交织等特点[10]。如致8人死亡的重庆巫山官河煤矿“9·13”瓦斯爆炸瞒报事故，检察机关相继查明11名安全监管人员受贿的犯罪事实，其中该县煤炭工业管理局前任局长收受贿赂100余万元[11]。

表4 检察机关立案侦查生产安全事故所涉职务犯罪情况统计表

有的安全监管人员虽未谋求私利，但因为有人打招呼而徇私情，对涉嫌犯罪案件采取以罚代刑处理，如湖南省临湘市××镇安监办主任骆某军徇私舞弊不移交涉嫌安全生产犯罪案件。2013年11月22日晚，邱某雷非法从湖南省浏阳市购买3吨军工硝运输到本市××镇××村××花炮厂，被湖南省临湘市××镇安监办主任骆某军等人现场查获，在邱某雷承认自己是非法买卖、运输爆炸物，已经涉嫌严重刑事犯罪的情况下，碍于××镇××花炮厂法人代表及股东说情，骆某军没有将此案移送公安机关处理，而是在××镇安监办收取邱某雷人民币10万元及扣押3吨军工硝后，将邱某雷放走[12]。

第三，专业素质不过硬，导致不知移送。判断某个安全生产违法行为是否构成危害生产安全犯罪，对行政执法人员的法律素养有着更高的要求。现实中，安全监管部门还习惯于用计划经济下行政管理的手段开展安全监管执法，一些地方把严格执法与加大行政处罚力度简单地划上等号①如媒体报道的山东煤监局2017年上半年坚持严格执法，持续加大行政处罚力度，监察执法行政罚款达1 472万元，同比增长210%。，执法理念较为落后。大部分安全监管执法人员是安全、采矿等专业技术出身，没有受过系统的法律训练，有的甚至缺乏最基本的法律常识，对查处违法行为涉嫌犯罪的罪名及构成要件不了解，无法区分罪与非罪的界限，导致无法有效辨别涉嫌犯罪案件。

（二）移送接受受阻：衔接不畅的程序梗阻

第一，移送流程存在梗阻。根据现行法律、法规以及各级人民政府批准的“三定”方案，负有安全监管职责的部门实施的行政执法活动包括行政检查、行政许可、行政强制等，具体又可以分为事前、事中和事后三个环节。事前监管主要体现在实施安全许可，包括建设项目安全设施设计审查、安全生产许可证颁发管理等，事中监管主要体现在日常监督检查、现场处理、实施行政处罚等，事后监管主要体现在事故发生后的应急救援和调查处理等。安全生产行刑衔接主要发生在事中和事后两个环节，即日常监督检查和事故调查处理过程中。但目前这两个环节均存在梗阻，导致案件难以有序移送。

在日常监督检查环节，目前安全监管部门开展移送的主要依据是310号令以及其后颁布的相关规范性文件，但这些文件适用于所有的行政执法部门，内容相对较为原则，关于移送的标准、移送的内容、程序和期限，以及违反移送规定相应的法律后果等问题规定不明确[13]。以煤矿安全监察执法为例，依照310号令第5条的规定，煤矿安全监察机构应当向同级公安机关移送涉嫌犯罪案件，但是煤矿安全监察机构管辖的行政区域广泛，如陕西煤矿安全监察局咸阳监察分局承担咸阳、宝鸡、汉中、安康、商洛五个市辖区煤矿的安全监察执法工作，一旦在监察执法中发现煤矿企业涉嫌犯罪案件，该向哪一个（哪一级）公安机关移送，煤矿安全监察执法人员往往无所适从。

在事故调查处理环节，中国于2007年4月颁布的493号令第26条第3款明确规定，对于涉嫌犯罪的案件，应当移交司法机关处理。但是，事故调查处理有其特殊性，事故调查组并非独立的行政执法机关，而是一个政府授权或委托成立的临时组织[14]，且公安机关本身就是调查组成员单位，这就使得事故调查处理阶段的移送，无法直接适用310号令的相关规定。一旦调查组发现危害生产安全犯罪线索，谁来决定、谁来审批，以及移送后的处理等都成了问题。

第二，证据转化存在困难。目前，行政不法与刑事不法的界分以“量的差异论”②“量的差异论”认为，行政不法与刑事不法在行为的性质上不存在差异，而只有在行为的轻重程度上具有量的不同，即刑事不法与行政不法相比较，仅仅是具有较大的社会危害性而已。作为主要依据[15]。这决定了安全生产行政处罚与刑事处罚的界分只具有相对意义。对于安全监管部门而言，所收集的证据与司法机关指控犯罪证据之间的转化，成为在程序上能否有效衔接的关键。虽然中国《刑事诉讼法》第54条第2款规定了行政机关所收集的书证等四类证据资料的证明效力问题，但对于其他证据的转化没有相应的规定，比如安全生产行政执法中最常用的“现场检查记录”“询问笔录”等，究竟属于何种证据以及相应的证明能力等存在不同认识③讯问、询问笔录的实质是关于特定人就某些特定事实和事项所做的记载，笔录不过是这种信息承载的一种文本，一种物质载体。根据张卫平教授在《论讯问、询问笔录在民事诉讼中的证据效力》一文中研究的结论，关于讯问、询问笔录的证据性质，存在两种不同的观点：一种观点认为讯问、询问笔录属于书证；一种观点认为这类笔录证据属于证人证言。，往往成为司法机关不立案的借口。此外，安全监管部门取证手段有限，有些证据比如危险化学品收集还需要专用设备设施，一旦遇到当事人不配合等情况，无法及时有效地收集并固定证据。尤其是安全生产条件瞬息万变，如果不能及时协调司法机关第一时间采取措施，等到移送案件时，司法机关又认为应当补充侦查，此时已过了时限，一些现场的证据早已灭失。

第三，公安机关立案及处理率低。有学者指出，与司法相比，行政本来就是脱离法而自由的。对于警察行政，有概括性的一般授权就已足够[16]。由于行政固有的自由裁量属性，加之现有法律规范存在漏洞，立案与否，对公安机关而言具有相当大的自由裁量权，并直接带来不必要的选择性执法的问题：一些民警办“关系案”“人情案”“金钱案”，有的压案不查，随意决定是否执法、采取何种方式执法以及作出何种处理结果[17]。在实际办案过程中，受破案率、考核指标等各种现实因素的影响，公安机关将移送的案件“束之高阁”，或认为案件不符合立案标准不予立案等情形一定程度存在，客观上影响了安全监管部门移送案件的积极性。一些执法人员认为只要有案件线索，就移送公安机关处理，忽视证据的进一步收集和固定，导致移送案件质量不高，也影响着公安机关立案。此外，一些案件侦办时间过长，致使一些涉嫌犯罪人员长期逍遥法外。2011年12月9日，沈煤集团下属某煤矿发生瓦斯爆炸事故，导致7人死亡1人重伤。事故发生后，安全监管部门移送司法机关1人，时至今日该案仍处于侦办阶段。

（三）立案监督乏力：衔接不畅的外部诱因

第一，监督机关缺乏监督的有效途径。由于行政处罚在运行程序上具有相对闭合性，其他部门很难接触到案件的信息[18]。因此，虽然现行法规和相关规范性文件赋予监察和检察机关立案监督权，但由于案件线索主要掌握在安全监管部门手中，加之安全生产涉及领域众多，范围较广，各行业专业性都很强，以非煤矿山为例，又可细分为金属非金属矿山、尾矿库、排土场、石油天然气企业等不同门类，其从事生产经营活动应当具备的安全生产条件分散规定在35部法律法规和部门规章、123项国家标准和168项行业标准中①相关统计数据来源于原国家安全监管总局建立的“非煤矿山安全生产法律法规和标准数据库”。。在这种情况下，监督机关基本上没有条件和能力“发现”，更多的只是在“等米下锅”，因而随后的监督也基本成了一句空话。

第二，安全监管部门提请监督意愿不强。虽然310号令第9条规定了行政机关向司法机关申请复议或立案监督的权利，但实践中安全监管部门在“打非治违”联合执法等工作中，需要仰仗司法机关大力支持，出于害怕影响部门关系等因素考虑，监督公安机关立案的意识不强，建议检察机关立案监督更是寥寥无几。这就使得许多案件移送后，公安机关是否立案以及后续是否处理，检察机关基本无从知晓。

第三，检察机关介入生产安全事故调查受阻。中国生产安全事故目前实行分级调查，虽然493号令第22条第2款规定了“事故调查组应当邀请人民检察院派人参加”，但是哪一级事故应当邀请，具体哪个部门邀请，以及何时邀请都没有明确。实践中，不乏个别地方将检察机关排除在事故调查组之外，从而导致案件被降格处理。如2013年全国发生的309 295起生产安全事故，仅有1 100起检察机关得以介入，不足一成[19]。

三、完善中国安全生产行刑衔接机制的建议

中国安全生产行刑衔接推进不畅，是多重因素共同作用的结果。要从根本上解决问题，有赖于从实体和程序两大层面同时发力，既要注重实体法的修改与完善，也要解决程序中的行刑衔接不力的问题。

（一）促进刑事立法与行政立法的协调统一，从源头上扫清衔接的制度障碍

针对判定标准不明确、违法情形与犯罪情形不衔接等现实问题，一方面，建议通过“两高”出台司法解释等形式，对安全生产行政法规范中诸如“在煤矿事故调查中，不配合调查取证的”等违法情形，具体应当适用何种罪名以及相应处罚予以明确；另一方面，针对安全生产行政法规范与刑法规范关于“重大伤亡事故”“情节严重的”等术语界定不清、且不一致等突出问题，按照“罪责刑相一致”的原则，综合考虑生产经营单位的规模、重大隐患的排查治理情况、违法次数、违法所得额、事故伤亡（职业病）情况、直接经济损失等因素，统一处罚标准，明确哪些情形属于行政处罚的范围，哪些情形构成犯罪，分别给予不同的处罚。

借鉴“醉驾入刑”立法经验，在刑法中增设安全生产危险犯。基于刑法的谦抑思想[20]以及可操作性等因素，在不增加罪名的情况下，修改《刑法》第134条第1款规定的“重大责任事故罪”，取消“发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的”现行规定，将“存在重大事故隐患，经安全监管部门责令停产停业整顿仍拒不改正，或者故意逃避监管执法的”的行为，纳入入罪标准。

制度障碍，根源在于行政犯罪所采取的依附型的立法模式[21]。彻底解决这一问题，从根本改变中国安全生产法规中“构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任”的规定比比皆是的立法粗陋现状，有必要改革中国目前的立法模式，可以通过制定行政法与刑法对接的“行政性刑事违法行为”及其刑事责任体系的操作标准，将违反刑法但并不符合构罪标准中的犯罪数额、情节等条件的刑事违法行为等，一并纳入其中[22]。

（二）建立健全衔接机制，促进涉嫌危害生产安全犯罪案件有序流动

研究制定《安全监管部门移送涉嫌危害生产安全犯罪案件工作规定》，规范衔接流程。针对当前安全生产涉嫌犯罪案件移送程序缺失这一突出问题，建议总结借鉴广东等地相关经验，由国务院应急管理部门商请公安部、最高检等部门，研究制定《安全监管部门移送涉嫌危害生产安全犯罪案件工作规定》，明确需要移送的各类涉嫌危害生产安全犯罪的具体罪名、需要移送的证据资料（包括监督检查计划、现场检查方案、生产经营单位违法信息、行政执法决定书等。发生生产安全事故的，还需提供事故调查组出具的事故调查报告）、移送的审批、移送监督等内容，并详细规定安全监管部门、公安机关、检察机关在移送案件中各自的职责任务、办理人员、工作时限。同时，建议配套制定完善相应的法律文书，如安全生产涉嫌犯罪移送书及其回执等，以规范安全监管部门向公安机关移送涉嫌危害生产安全犯罪案件，依法惩处危害生产安全犯罪行为。另外，鉴于生产安全事故调查处理程序异于一般的安全监管执法程序，事故调查组发现涉嫌危害生产安全犯罪案件移送需作出特别规定予以衔接，因此建议抓紧启动493号令的修订工作。493号令自2007年颁布实施以来，对于规范中国事故报告、查处及责任追究等发挥了重要作用。但目前生产安全事故调查处理中，存在技术调查与司法调查混为一谈，事故调查组及其出具的事故调查报告法律属性不明确，责任认定混淆不清，特别是涉嫌犯罪案件移送程序未理顺，由此导致移送无法有效进行。因此，对493号令进行系统修订势在必行。重点是改革完善目前的事故调查机制，将司法调查从技术调查中剥离，技术调查由负有安全监管职责的部门牵头，着重查明事故发生的技术管理原因；后者则由纪检监察和司法机构组织调查，提出对事故责任人员党政纪处分和处罚的意见，对涉嫌构成犯罪的，按刑事司法程序办理。

研究制定《安全监管行政执法案件证据工作指南》，强化证据衔接。针对当前安全监管行政执法中普遍存在的执法人员证据意识不强、取证不规范、证据单一以及证明力较差等实际问题，建议研究制定《安全监管行政执法案件证据工作指南》，对安全生产行政法规规定的各类违法行为特别是涉嫌犯罪行为，从表现形式、必要证据、辅助证据等角度，逐一明确细化。一方面，在监管执法过程中，按照《刑事诉讼法》第54条第2款关于行政证据与刑事证据转化的规定，将书证、物证和视听资料等，作为必要证据进行取证；另一方面，对于案件当事人的供述以及相关证人的证言等言词证据，在条件允许的情况下，商请公安机关提前介入收集，为下一步移送立案奠定坚实基础。对于安全监管执法中常用的“现场检查记录”“询问笔录”等证据，宜作为言词证据对待，需经公安机关查证与其他证据吻合后，方可作为刑事诉讼证据使用。虽然不能将刑事诉讼阶段的证据要求，作为安全监管部门的法定义务，但最低限度应在形式上满足刑事诉讼的合法性要求。另外，经批复的事故调查报告对有关人员违法行为的责任认定，属于行政认定意见。行政认定意见不属于书证。其认定结论在刑事审判过程中，需要重新进行审查[23]。

建立安全监管部门与司法机关联席会议工作制度，加强协作配合。联席会议，顾名思义，是指两个以上的机构、组织，为了一个共同的目的，以会议的形式进行工作联系、协调、配合的制度[24]。安全监管部门与公安、检察等司法机关彼此不存在领导和管理的隶属关系，相互之间不能发号施令，许多工作需要研究、协商、配合才能共同推进。鉴于安全监管部门在这项工作扮演着更重要的角色，宜由各级政府安委会办公室（设在安全监管部门）牵头，公安、检察机关及政府法制部门共同参加，采取定期会议的形式（根据工作需要，亦可召开临时会议），并确定1～2名联络员。联席会议重点通报有关部门查处安全生产涉嫌犯罪案件及移送情况、立案及移送起诉情况以及开展立案监督情况；及时交换情况信息，同时研究解决安全生产执法、司法中存在的突出问题。在联席会议工作框架下，规定安全监管部门在监管执法过程中发现涉嫌危害生产安全犯罪案件，可以商请同级公安机关或检察机关提前介入，参加案件讨论，就罪与非罪、此罪与彼罪的界限、证据的固定与保全等核心问题展开咨询；公安机关、检察机关在侦办其他案件过程中，如发现涉嫌危害生产安全犯罪案件线索需要追究相关人员刑事责任的，亦可向同级政府安全监管部门调取涉嫌危害生产安全犯罪案件所需要的证据材料，必要时，可以邀请同级政府安全监管部门派员协助。

（三）强化监督制约，确保安全生产行刑衔接机制有效运转

创新案件调查与裁决机制，强化内部考核约束。建议实行安全监管执法案件调查与处罚裁决相分离的机制，打破行政处罚封闭和垄断性。安全监管执法信息具有垄断性，加之专业性较强，在处罚权不更迭的情况下，安全生产涉嫌犯罪案件处理情况一般很难被外界发现。建议实行调查与处罚裁决相分离的机制，对于发现的安全生产违法案件，首先由现场安全检查人员进行调查，并提出初步处理意见，然后交由安全监管机构内设的法制处室进行审核，提出行政处罚或者移交公安机关处理的建议，最后提交安全监管部门局长办公会集体讨论后作出决定。同时，完善考核奖惩机制，督促安全监管执法人员主动移送案件。一方面，建议将这项工作纳入安全生产综合检查考核的重要内容，每年开展工作评估，及时总结推广各地先进经验。同时，建议国务院安委会组织对具体的考核细则进行修订，赋予安全生产涉嫌犯罪案件移送、立案及后续处理等情况相应的考核分值，并将考核结合与职级晋升等挂钩。另一方面，建立安全监管执法错案责任追究机制，对在查处案件过程中安全监管执法人员故意或者重大过失，致使案件处理错误而被依法变更或者撤销的，追究直接责任人员和其他相关责任人员的责任。此外，有必要加强对安全监管执法人员的法律专业培训，倡导安全监管执法人员与司法机关办案人员相互交流，如安全监管部门可邀请司法机关办案人员解剖典型案例，就安全生产涉嫌犯罪的罪名、立案标准、证据收集和保全等进行细致讲解，必要时可组织联合培训，统一对法律的认知和理解，杜绝有案不移送、以罚代刑。

完善信息共享机制，强化外部监督制约。完善信息共享机制，既是贯彻落实《国家信息化发展战略纲要》相关要求的具体举措，也是解决移送案件工作中信息不对称以及强化检察机关立案监督的现实需要，同时亦是“同步协调”原则运用过程中的关键一环。案情通报、案件移送等制度完全可以通过信息共享机制实现或简化[25]。建议由国务院安委会办公室牵头，加强与司法机关联网的安全生产执法信息平台统一规划和推进工作，研究出台信息平台管理办法，保证平台规范高效运转。对于吊销许可证、实施大额经济罚款、责令停产整顿或者有其他严重情节的行政处罚案件，原则上必须上传到信息平台，便于司法机关网上同步监督；同时，司法机关也应建立移送案件处理情况信息录入制度，对于没有在规定时限内上传案件处理信息的，严格实施责任追究。

四、结语

安全生产行刑衔接不畅，表面上似乎是源于缺乏具体细化的标准，背后反映的却是行政、司法等深层次的权力配置等问题。解决这一问题，需要从实体和程序两个环节共同发力。无论是基于罪刑法定原则的理性思考，还是从当前安全生产行刑衔接暴露问题焦点的现实考量，实体法上的制度重构都成为关键。一旦从立法体例上理顺安全生产犯罪及相应的罪量标准，那么就如同打开了控制源头活水的阀门，再加上移送程序、联席会议、信息共享等一系列制度设计，安全生产行刑衔接自然水到渠成。