中华人民共和国学前教育制度建设回顾与展望

秦治琳 李海鸥 张愉敏

【摘要】中华人民共和国从1949年到今天已经走过了70多年，学前教育事业的价值已远远超过了民生范畴。学前教育事业不仅与做好入学准备和实现幼小衔接密切相关，而且同提高义务教育质量和国民素质，以及与基本实现教育现代化和形成学习型社会的战略目标联紧密联系。本文以1949年到2020年为时间轴，通过查阅相关文献与资料，从政策导向、财政支持以及师资力量三个方面分析了学前教育制度建设情况，总结出自1949年以来，国家逐渐注意到幼儿的受教育广度问题以及农村地区幼儿受教育问题、财政由依附性到专项再到如今的普惠性发展、专门培养师资力量学校从无到有到多元培养格局的研究结论。

【关键词】学前政策导向；学前财政支持；学前师资力量；1949～2020年

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2020）12-0012-06

【作者简介】秦治琳（1994-），女，山东聊城人，山西师范大学教育科学学院硕士研究生；李海鸥（1965-），女，山西临汾人，山西师范大学教育科学学院副教授；张愉敏（1995-），女，山西临汾人，山西师范大学教育科学学院硕士研究生。

制度又称规章制度，是国家机关、社会团体以及企事业单位为主体，为维护正常工作、学习的秩序，并保证国家各项法规政策和各项工作正常展开，具有法规性或指导与约束性的应用文，对社会经济、科学技术和文化教育事业有重大意义。对于教育事业来说，政策是指导力量，而财政意味着顺利发展的保障源泉，师资力量是教育事业发展的重要环节，三驾马车由此构成了教育事业顺利前进的重要推动力。本文从政策导向、财政支持与师资力量三个角度阐述1949～2020年中华人民共和国学前教育制度建设的发展进程。

一、中华人民共和国成立初期到改革开放初期发展回顾（1949～1978年）

（一）1949～1956年 ：改造建设并行，肩负双重任务

1949年后，我国开始实行高度集中的计划经济体制。社会主义改造时期，国家坚持马克思列宁主义和毛泽东思想的指导，同时倡导集体主义。教育的工具色彩浓厚，在幼儿教育阶段体现为把儿童培养成社会服务型人才。

1. 政策导向

中华人民共和国成立初期，国家颁布的《共同纲领》第五章第四十八条规定，“注意保护母亲、婴儿和儿童的健康”[1]。1949年末，中央举行教育会议确定教育需要为国家建设服务，必须对工农开放，并在全国性教育工作总方针中表明在老解放区新经验基础上，运用旧教育某些可用经验尤要借鉴苏联教育建设的经验。此时改造旧教育与建设新民主主义幼儿教育同时展开。1951年，政务院颁布《关于改革学制的决定》，称实行幼儿教育的组织为幼儿园，招收3至7周岁幼儿[2]。同时还表示幼儿园应在有条件的地区首先设立，然后逐步推广。但规定未涉及0～3岁幼儿托管相关规定，表明还未将此阶段幼儿的教育归入教育体制。此时我国学前教育事业的价值取向是解放妇女劳动力，且已带有社会福利的性质，国家趋向重视幼儿的教育问题，尤其更加重视幼儿受教育的广度，开始关注大多数幼儿的受教育问题。

2. 财政支持

中华人民共和国初期，經济建设处于恢复期，资金紧张，托儿组织的投入有限。1952年，国家发布《幼儿园暂行规程（草案）》，县、市办幼儿园的资金由其政府在教育事业费内筹划统支。其他公办和私立幼儿园的经费由成立者或董事会提供。这是中央对各级各类幼儿园资金渠道与管理的首次规范[3]。1953年《中华人民共和国劳动保险条例》指出各基层委员会根据企业经济情况及工人与职工需要，与单位行政或出资方合作办疗养所、托儿所等劳动保险事业。条例指明幼儿园、托儿所是员工的劳动性保障及社会性福利。此时幼教事业的资金来自于政府财政和民间组织投资，政府以职工福利的形式为机关、部队和事业单位拨款，出现依附性的财政投入格局。可以看出此时国家非常实用地看待学前教育的职能，而这也是时代所固有的局限性体现的一个例证。

3. 师资力量

中华人民共和国成立后，“以苏联为师”的经验成为我国社会建设的榜样，师范教育在苏联模式的基础上结合本国实际情况进行了改革。此时保育人员数量、知识与业务水平存在一定缺陷，托儿组织的发展受到限制。1951年国家施行新学制，对幼儿教师的培养主要在中等师范，分为初级师范学校、师范学校幼儿师范科及幼儿师范学校。1952年7月《师范学校暂行规程（草案）》指出增强幼师力量是师范学校的目标之一。可见，学前师资培养在建国初有了一定的政策保障。文件也指明了幼师应具有马克思列宁主义和毛泽东思想的思想基础，且完备中等文化知识水平和教育教学专业的文化与能力[4]。1952年教育部颁发的《关于高等师范学校的规定》表明教育系设学前教育组，培养中等幼儿师范的幼儿师资力量。根据有关高校调整计划，将高等学校的有关专业领域，加以重组合并，成为幼儿师范学校基地[5]。这一时期国家对幼师的培养已有了明显的规范与重视。

综上看出，此时幼教处于改造旧教育与建设新民主主义教育并行时期。从颁布的政策来看，中华人民共和国成立初期托儿组织带有鲜明的政治特点，负有解放妇女劳动力和教养祖国下一代的双重任务。国家开始注意到幼儿受教育的广度，但只处在3～6岁的幼儿的保教工作上；从财政支持来看，形成了依附性的财政投入体制；从师资力量来看，国家逐步开始建立起专门的培养幼师的师范院校。

（二）1957～1966年：卷进政治斗争，探索坎坷发展

1957～1966年是全面建设社会主义时期，幼儿教育历经了从平稳到急功近利再到调整的发展时期。

1. 政策导向

1957年，《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中提到教育要为无产阶级服务，应让受教育者在德、智、体方面都获得进步，做有社会主义觉悟、思想文化的人。学前教育要为生产服务，培育全面发展的儿童。1958年，《关于教育工作的指示》中提到全国要在三到五年基本完成目标：多数幼儿能入托儿所和幼儿园[6]。此时幼儿教育发展显示出急功近利的特点。1961年教育部幼儿教育研究室被撤销。1962年党的八届十中全会提出“千万不要忘记阶级斗争”，学前教育批判“爱心”的幼教思想，指出该思想抹杀了教育的阶级性，混淆了教育与政治的界限。此后学前教育不断遭到批判，脱离了幼儿教育的内容与形式。

2. 财政体制

国家实现其政治和经济职能必须有财力保证，能够提供这种财力保证的只能是国家财政。根据经济学家熊彼特的观点来看，中央政府的所有机能运转都需财政支持，同时中央政府的所有行动都能体现到财政上。这时学前教育财政预算按照“统一领导、分级管理”的体制进行安排[7]。1956年国家教育部等部门共同下发的《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》首次明确指出“统一领导、分级管理”的原则，将托儿所和幼儿园分开管理，托幼机构行政上归所属单位管理，业务上教育部门分管幼儿园，卫生部门分管托儿所[8]。1958～1960年，幼儿教育基本上恢复到1957年的水平。此外为了适应计划经济形成了中央政府和事业单位、大中小企业、街道、乡村大队四种方式并立的幼儿教育财政投入格局。

3. 师资力量

1961年实施八字方针后，幼师学校减少到35所，高等师范院校学前教育专业全部停止招生，次年1月《教育部党组关于全国师范教育会议的报告》指出，三年制的幼师学校主要是培育大中城市重点幼儿园的教养员。教育部准备组织力量分工编写教材。此时幼儿师范学校的发展受到一定程度重视。1963～1965年中级学龄前师范学院总数稳定在19所[9]。幼师毕业院校由初级幼儿师范上升为中级幼儿师范居多，幼师的整体文化素质在提升。

综上，学前教育事业从提出全面培养，到重新调整，再到后来又进行阶级斗争，发展较曲折。学前教育事业有一定发展，比如幼儿教师毕业的师范院校从初级到中级的提升可以看出国家重视培养幼儿教师力量，在调整时期的方针带领下，学前教育事业无论撤销还是合并都是为了更好地发展。

（三）1967～1978年：卷入阶级斗争，发展全面停滞

这时处于“文化大革命”时期，幼教事业发展停滞且全面被破坏。1966年教育部提出“狠抓教育战线上的阶级斗争”，全面性教育方针在这时被视为无视德育，德育增加了“政治课”“毛主席语录”的内容，体育被说成“培养修正主义的苗子”。一线教师和保育员的分工被认为是“资产阶级法权”而取消[10]。此时幼儿园中断了师资来源，全国行政单位被取消，大量幼儿园被解散。我国学前教育事业总体上经过了特殊时期，全面停滞。

二、改革开放以来发展回顾（1978～2020年）

1978年教育部恢复学前教育处，我国学前教育踏上新征程。《教育研究》1988年刊登了教育家胡克英的文章《儿童观与教育问题》，揭批中国封建社会将儿童看作“小祖宗”与“小奴才”的实质是“在我们祖传的习惯上儿童只是家庭和家族的隶属品”；1994年王志明的文章《关于儿童观的研究》梳理了古代、近代、现代社会的儿童观，阐明了儿童观的发现对人类社会带来的重大影响，对科学的儿童观作了较为全面的总结，提出了科学育儿的建议。

（一）1978～1990年：纳入政府议程，进行依法治教

1. 政策导向

1979年《政府工作报告》提出要加强发展托儿所、幼儿园以及学前教育，之后全国性托幼工作大会通过了《全国托幼工作会议纪要》，政府有关部门商讨托幼事业的发展、分工等问题[11]。该文件首次制定中央政府带头各部门联合监管的学前教育体制。1981年，《三岁前小儿教养大纲》首次就0～3岁儿童集体教育工作做出了明确规范[12]。该文件如今在提高托儿所的保教质量方面依旧发挥着重要的指导作用，也是我国将0～3岁幼儿纳入教育体制迈出的重要一步。1987年，由国务院办公厅转发国家教委等9个部门《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》，明确学前教育实行地方负责、分级管理和各有关机构分工管理的原则，规定了计划、财政、教育等机构对学前教育管理工作的职责[13]。1989年，教育部颁行《幼儿园工作规程（试行）》，全面性、系统化地对幼儿园的各项保教工作作出了规定。幼师从以教师为中心转变为以儿童为中心，从注重知识引导转变为注重教育过程，从关心幼儿的技能转变为注重幼儿情感和能力的培养。1989年8月国务院审批了首个学前教育行政法规——《幼儿园管理条例》，提出实行幼儿园登记注册制度，各级教育政府部门应统筹督导、审核和指导幼儿园的保育教育管理工作[14]。这两个文件标志着我国学前教育迈向法制化的新里程。

以上政策凸显政府重视学前教育事业的发展：从政府开始带头管理学前教育事业，再到“地方负责”管理学前教育体现出政府将学前教育事业的管理工作责任主体地方化，到把3岁前的幼儿教育纳入教育管理，再到课程标准的颁布等一系列措施体现着法制理念和规范性。

2. 财政支持

改革开放后幼教的财政支持渐增，1979年《全国托幼工作会议纪要》提到城镇的公办托幼机构资金由教育、财政等部门分担，民办园由家长和家长所在单位及地方的财政部门共同分担，1983年《关于发展农村幼儿教育的几点意见》表明各级教育部门应据1980年《国家预算收支科目》划出幼教专项[15]。基建投资也应当包含幼教计划。改革开放初期，国家分三种形式调配学前教育经费：中央政府、军队和事业单位。按照政府制定的人员编制和供应标准支出，体现在中央政府和事业单位的预算中；企业用给其“合理留利”的办法，给其留有相当于某一社会上的均等利润率的计划利润（20世纪90年代初，企事业单位剥离教育职能给幼儿园留下的教育经费不复存在）；城镇街道和农村大队[16]采用集体筹建的方式，稳定保教工作人员的薪资，约是同等劳力的酬劳。

3. 师资力量

1979年，教育部颁发《城市幼儿园工作条例（试行草案）》，提出定期举办园长（园主任）轮训班，提高他们的领导水平和业务水平，指导了学前教育的发展方向。之后教育部发布《幼儿园教育綱要（试行草案）》，提出“为提高各部门办园的教育质量，各地应根据《幼儿园教育纲要（试行草案）》内容进行幼儿师资培训”，为学前教师培训政策的制定提供了参照。1988年《关于加强幼儿教育工作意见的通知》提出建立一支合格、稳定的幼儿师资队伍。下表中的数据反映幼儿园教师队伍规模整体发展的情况，可以看出1990年相比1980年，幼儿园教师（含园长）增长了近1倍。20世纪80年代幼儿园专任教师的学历层次和专业程度不高，20世纪90年代初全国初中及其以下学历的学前教师仍占相当大的比例，师范学校毕业的专业人员仅占幼儿园教师总数的1/4。改革开放后国家大力发展职前教育，培养出大批合格的学前教师，同时全面加强了学前教师的继续教育工作，逐步构建起多元化、多层次、多规格的教师教育体系，提高了幼儿园教师队伍素质。我国学前教师培训得以恢复，开始了探索历程。

综上，国家颁布一系列法规政策保障了学前教育事业的发展，地方负责、分级管理、教育部门主管和有关职能部门协作的学前教育行政管理体制基本形成。财政上中央和地方分级管理，后期政府负责仅限机关单位和教育部办的幼儿园。此外，进一步加强学前教师的继续教育工作。

（二）1991～2000年：法制化规范化，逐步前进发展

1. 政策导向

1993年《中华人民共和国教师法》规定，获取幼师资格前提是已具有幼儿师范院校毕业及其以上的学历。1996年《幼儿园工作规程》对幼儿园教育目标、原则和内容有了详细规定，注重幼儿体智德美全面培养，遵循幼儿身心发展规律，注重个别差异，针对幼儿学习方式的特点组织教育；明确规定幼儿园的教育原则是体智德美有机融合。1998年教育部制订《面向21世纪教育振兴行动计划》，指出实行素质教育要从幼儿开始，要用科学的原理启蒙和开发幼儿的智力活动，养成其健康的体质、良好的生活习惯与探索的欲望。素质教育对幼师的能力提出了更高的要求。此时也正值企事业单位剥离教育职能的转制改革，《关于企业办幼儿园的若干意见》缺少拘束力，也缺少相关优惠政策支持这些企事业单位继续办园。此外，政府也未能把幼儿园的规划列入城市改造任务中，部分普惠性强的民办幼儿园被迫停办。国有企业、事业单位剥离社会职能，城乡学前教育发展也遇到一定新问题。

2. 财政支持

此时财政特点是国家财政拨款为主，其他多种融资方式为辅。随着市场经济的确立，对企业体制的尝试和改革使得其剥离社会职能显得尤为紧迫急切。随着税制改革，“企业留利”的学前教育体制首先被打破：大部分企业早已开始在终止或降低学前教育投入。1995年多部门颁发的《关于企业办幼儿园的若干意见》提到，要加强幼儿园的长远持续发展，需社会力量作基础，经济状况较好的企业要坚定发展幼儿园，鼓励向社会开放提高办园效益，更好地促进学前教育逐渐走社会化道路[18]，1997年教育部颁行《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》体现出政府不仅加大幼教事业的财政投入，更鼓励社会公共事业机构加大在幼儿园方面的资金投入力度[19]。但只是针对公办幼儿园，私立的幼儿教育未划入其中，对于投入的力度也没有做出相应的具体说明，没有标准来衡量投入的程度是否达标。

3. 师资力量

20世纪80年代末，终身学习观念引入我国为社会广泛接受。1993年，中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》提到，成人教育是传统意义上的学校教育向终身教育过渡发展的一种教育制度，要坚定学用紧密结合、按需施教和看重实效的准则大力开展岗位培训和继续教育。幼教职后学习作为一种制度渐渐形成和健全。

此时国家正有序推进学前教育法制化进程，幼师的素质不断提升，师资力量渐趋稳定、成熟，但因为企事业单位剥离教育职能，非政府管辖的幼儿园一度陷入发展困难期。

（三）2001～2020年：进一步深化改革，立法提上日程

学前教育事业进一步深化改革，立法的呼声愈加强烈，学者们在“两会”上的发声反映了社会大众的心声。

1. 政策导向

2002年第二批中央企业脱离社会职能的试点工作开始，企业作为投入主体一员撤离。中央政府投入的学前教育体系只剩政府、事业单位、军队等借助于财政筹办的幼儿园。教育部等部门公布《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，提到今后五年改革总目标以公办园为主干，以社会力量办园为主体，公民办、正规与非正规化教育紧密结合。2002年《中华人民共和国民办教育促进法》颁布，鼓励社会办学得到政策法规保障，体现“以社会力量兴办幼儿园为主体”的幼儿园发展格局。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年》提道：到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育；重视0至3岁婴幼儿教育；对家庭经济困难幼儿入园给予补助[20]。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》也指出，建立学前教育资助制度，资助家庭經济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育[21]。

2018年《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《意见》）指出坚定政府主导。落实各级政府在投入、教师队伍等方面的责任，完善有关部门分工负责、齐抓共管的工作机制；把握公益普惠基本方向坚持公民办并举，增加普惠性幼教资源供应；继续施行学前行动计划，逐年建设一批普惠性幼儿园，重点扩大农村地区、脱贫攻坚地区、新增人口集中地区普惠性资源；加速立法。2019年中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》指明完善学前教育保教质量标准，以农村为重点提升学前教育普及水平，确立更加完善的学前教育管理体制、办园体制和投入体制，大力发展公办园，加速发展普惠性民办幼儿园。

2. 财政支持

2001年到2005年的特点是：地方负责、分级管理，到2006年开始中央负责经费，县负责管理，其中2010年政府学前教育经费占教育总经费的比例由3.72%增长到2015年的6.72%[22]，明显反映出政府对幼儿教育的财政投入的倾斜。自2003年起国家财政性学前经费增长率也在逐年递增，2013到2015年依次为11.05%、17.87%、20.59%[23]，可见增长速度之快。2011年实行“学前教育三年行动计划”。前两期学前教育取得较快进展，财政投入向农村地区倾斜，2016年农村学前教育财政性经费为679.91亿元，比五年前增长3.83倍。

《意见》也提出逐步提高学前教育财政投入和支持水平，提到“各地要从实际出发，科学核定办园成本，以提供普惠性服务为衡量标准，统筹制定财政补助和收费政策，合理确定分担比例”。在学前教育全部经费中，国家财政总支出占比从2005年的62.85%降到2015年的46.68%[24]。

3. 师资力量

2001年《幼儿园教育指导纲要（试行）》提出积极开展以老师和幼儿园团队为主干的教育评价活动，利用专业性知识与技能检视教育实践。2011年以来实施面向全体幼师的“国培计划”投入17亿元。2012年教育部出台《幼儿园教师专业标准（试行）》《3-6岁儿童学习与发展指南》以及2016年《幼儿园工作规程》一系列文件也对幼师素质提出明确要求。值得注意的是2016年全国幼教师幼比由2010年的1∶22.80[25]上升到1∶19.77，反映我国幼儿园师幼数量比值更加合理，意味着幼儿会更多受到教师的关注。

《意见》指出“依法保障幼儿园教师地位和待遇。各地要认真落实公办园教师工资待遇保障政策，统筹工资收入政策、经费支出渠道，确保教师工资及时足额发放、同工同酬”“前移培养起点，大力培养初中毕业起点的五年制专科学历的幼儿园教师。引导学前教育专业毕业生从事幼教工作，鼓励师范院校在校生辅修或转入学前教育专业，扩大有质量教师供给”。

综上看出，国家加大力度促进普惠性幼儿园的建设，也更重视农村幼儿教育事业的发展。国家逐渐关注学前教育的财政投入、0～3岁幼儿以及弱势幼儿，凸显从重视整体转到注重局部。但学前教育法律独立性不具体，管理体制和投入体制不顺畅，各级政府职责不清，学前教育立法迫在眉睫。

值得关注的是，2020年9月7日，教育部发布了《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》，学前教育法的颁布指日可待。

三、中华人民共和国学前教育制度建设反思与展望

近几年伴随着一系列学前教育热点，学前教育事业的发展受到重视，一定层面上学前教育事业发展被动，未被纳入义务教育体制前仍未获得完善的体制保证。当前来看我国主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，学前教育发展不平衡不充分问题突出。普惠性幼儿园的建立从《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》到《意见》指出“到2020‘普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%”，再到2019年《中国教育现代化2035》提出2035年学前教育的发展目标是要普及有质量的学前教育。可见国家在大力发展普惠性幼儿园，反映出国家在认真倾听民众的心声，努力实现幼有所育。另外，国家颁布了一系列政策保障学前教育事业的有序发展，但其也深受特殊时期政策的影响。经济体制和社会结构转变也引起一系列问题，管理体制和投入体制不顺，未确立健全的学前教育管理秩序，学前教育的法律地位不明确。第三期学前教育行动计划指出到2020年全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率达80%左右。其中不少省份将目标定为毛入园率达到90%，其中截至2019年河北邢台市已达89%，可见学前教育政策导向已趋于普及普惠的方向。财政上投入不均衡，体现在公民办园，以及城市和农村两个方面，且财政投入的力度未作具体可以量化的标准，财政的管理与监督机制不够健全，无法律保证平稳化学前教育的财政投入。因此国家应需要加大财政投入力度，保证城乡幼儿园、公立与私立幼儿园均衡发展。师资培训上职前职后训练应不断加强，进一步提高幼师地位待遇，吸纳和稳定优秀人才。有好的师资才会有更好的教育，要关注幼师的专业性长远发展，通过提升幼师薪资来进一步稳定师资力量。同时政府也应加强社会对尊师重教的宣杨，增强教师的职业幸福感。

【参考文献】

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[20] 国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室.国家中长期改革和发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL]. http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A01/s7048/201007/t20100729_171904.html.2020-09-14.

[21]国务院关于当前发展学前教育的若干意见[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2010-11/24/content_5421. htm.2020-11-02.

[22][23][24] 中国教育经费统计年鉴（2000-2016）[EB/OL].http：//www.yearbookchina.com/navipage-n3018062625000358. html.2020-09-17.

[25] 田阔.中国学前教育财政投入问题的研究[D].大连：辽宁师范大学，2013.

通讯作者：秦治琳，596984110@qq.com

（责任编辑 张付庆）