完善中国环境与健康关系的法律制度*——基于健康权视角

王志鑫

(重庆大学法学院，重庆 400044)

改革开放以来，中国经济社会受经济产业结构、人口增长等因素影响，环境问题日渐显现，环境污染损害人体健康的事件呈现高发、频发态势，已成为影响人民健康、经济发展与社会稳定的重要因素。为应对环境与健康问题，党和国家适时推出“健康中国”战略。习近平总书记强调：“没有全民健康，就没有全面小康；要把人民健康放在优先发展的战略地位。”[1]中共中央政治局于2016年讨论并通过了《“健康中国2030”规划纲要》(以下简称《纲要》)，《纲要》提出未来15年要大力推进以公众健康保障为核心的健康中国建设。相较于“健康中国2020”战略，《纲要》最显著的特点在于从医疗之外的角度探讨健康保障问题，即从影响健康的外在要素出发，将环境保护归入健康保障体系加以统筹考量。环境与健康问题关乎个人利益、公众健康、社会福祉及国家发展，必然触及多方主体权益，亟需稳固的法律制度予以保障。本研究试图从健康权视角探讨如何完善中国环境与健康法律制度，以期对环境与健康问题规制抛砖引玉。

1 中国环境与健康法律制度的现状和困境

1.1 中国环境与健康法律制度的现状

(1) 积极回应环境健康问题是中国的基本政策

环境健康问题历来为党和国家所重视。1994年公布的《中国21世纪议程》第9章(卫生与健康)要求降低乃至消除环境污染和公害对人体健康的危害，防控因各种环境污染因素对健康产生的潜在威胁。温家宝总理曾在第六次全国环境保护大会上强调：“人民群众的生活质量和身心健康与生态环境的好坏息息相关。”原卫生部等于2007年颁发了首个规范环境与健康工作的纲领性文件——《国家环境与健康行动计划(2007—2015)》(以下简称《计划》)，为开创环境与健康工作新局面指明了方向。随后，《国家环境保护“十二五”环境与健康工作规划》《“十三五”生态环境保护规划》《国家环境保护“十三五”环境与健康工作规划》(以下简称《规划》)和《国家环境保护环境与健康工作办法(试行)》(以下简称《办法》)等文件相继出台，其核心在于强化国家防控环境健康风险能力，提高公众健康保障力度，促进环境与健康工作有序进行。

(2) 保障人体健康是中国环境与健康立法的重要目的

中国环境与健康法律规范一贯关注环境污染对人体健康的危害问题，如《环境保护法》《水污染防治法》《药品管理法》《食品安全法》《传染病防治法》《海洋环境保护法》《放射性污染防治法》《环境噪声污染防治法》《动物防疫法》《新化学物质环境管理办法》《固体废物污染环境防治法》《医疗废物管理条例》《矿山地质环境保护规定》等法律规范皆明确“保障人体健康”的立法目的。尤其是《环境保护法》，不仅确立了保障人体健康的目的，还制定了具有突破意义的第39条，即通过在环境基本法中认可环境与健康工作的独特性及重要性，为其专项立法、部门及地方立法打下根基。

(3) 创设了环境与健康具体法律制度

一是建立了环境与健康风险管理制度。《环境保护法》第39条规定，国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度。法律首次确认和阐述了环境与健康风险管理制度，为下一步政策出台推广开拓了思路。《办法》提出要构建以突出环境健康问题为治理导向的环境健康风险防控机制。原环境保护部于2009年发布了首份《国家污染物环境健康风险名录》，并于2018年首次启动了中国居民环境与健康素养监测工作，随后分别在浙江和山东两个县启动了国家环境健康风险管理试点工作，这一系列有益探索为有效把握公民环境与健康素养水平，完善环境健康风险管理制度夯实了基础。

二是实行了环境健康影响评价制度。为科学、公正、准确地评估与处理公众环境污染致损事件，原卫生部于2001年颁布了《环境污染健康影响评价(试行)》，以统一的标准处理排污者与受污染损害者的纠纷。国务院于2009年颁布的《规划环境影响评价条例》规定，在进行规划环境影响评价时，必须将规划实施对环境和公众健康可能产生的长期影响作为分析、预测和评判的主要内容。

(4) 构建了环境与健康工作管理体制

中国环境与健康早期工作主要由各级卫生部门负责，旨在消除原生环境对健康的影响，提升对寄生虫病和感染性疾病的防范能力。原环境保护总局、原卫生部分别于2002年、2005年成立了环境与健康监测处和环境与健康相关产品安全所，从各自领域管理中国环境与健康事务。随着国家对环境与健康治理体系与能力的推进，十九大报告提出要统一生态环境监管部门的改革任务。国家于2018年组建了生态环境部，从结构上确立其作为环境健康风险管理最优资源调度者的地位，进一步优化了以防控公民健康风险为目标的环境与健康管理体制机制[2]。生态环境部组建后举办了环境与健康综合数据和技术培训班，出台了《环境与健康数据字典(第一版)》《生态环境信息基本数据集编制规范》，有效加强了环境与健康基础信息工作。同时，环保和卫生等部门也积极加强合作，共同探索构建环境与健康工作协作机制。2005年至今，原环境保护总局和原卫生部已共同举办4届国家环境与健康论坛，诚邀政府、科研机构、高校等人员一同商讨环境与健康工作的问题、时机和挑战。2008年，中国成立了国家环境与健康工作领导小组，初步构建了多部门协作管理机制。

1.2 中国环境与健康法律制度面临的困境

(1) 环境与健康法律体系尚未形成

虽然《环境保护法》第39条规定了环境与健康的某些内容，但环境与健康法律体系远未成形。一是环境与健康专项法律缺失，各种相关规定散见于环境、卫生、劳动等方面的法律中，难以有效应对日趋严峻的环境健康形势。即使有一些专门针对环境与健康的法律条文，但因规定过于原则化和模块化，缺乏支撑性的制度和标准体系而难以发挥效果；且因法律对环境与健康管理方式规定的缺失，环境管理与健康管理制度衔接不足。二是环境与健康立法目的处于割裂状态，在环境立法领域的表现尤为明显。中国环境法律虽已明确“保障人体健康”的立法目的，但在实践中，“保障人体健康”并未获得“首要目标”地位而常常让位于经济社会发展与环境保护。受立法目的所限，具体环境法律制度设计上并未深入考量环境污染与健康问题的内在关联，长期注重对环境污染与风险的防治，忽视了环境污染对公众健康的损害。

(2) 环境与健康标准体系割裂

环境与健康标准是制定环境与健康法律规范，管理环境与健康事务的重要依据。但当前环境与健康标准大体呈现相互独立且体系割裂的局面。一是尚未建立符合国情的环境与健康标准体系。受技术和经济发展水平所限，中国在标准制定过程中往往倾向于借鉴和参考其他国家或国际组织的内容，考虑到中国在人口特征、族群生理机能及环境背景值等方面的特殊性，这种借鉴和参考客观上难以真正落地。二是诸多环境标准未确立保障人体健康的中心地位，有些标准甚至未包含人体健康内容[3]。截至2016年7月1日，中国已公布国家环境保护标准1 969项，其中现行有效标准1 720项[4]。但这些标准的中心价值即保障人体健康并未获得法律肯认，导致现有环境标准应对环境健康风险能力不足。三是环境标准与卫生标准融合度较低，两者各自为政现象明显，难以合力控制因环境问题引发的公共健康风险[5]。四是许多标准在制定后多年未得到系统性修订，不能准确反映当前环境健康科学研究的最新成果，难以满足当前经济社会的发展需求。

(3) 环境健康损害赔偿制度不完善

虽然《环境保护法》已明确环境污染者责任追究制度，但环境健康损害赔偿制度仍不完善：一是环境健康损害鉴定机制不健全。在环境污染损害鉴定问题上，中国实行的是由环保部门指定或推荐机构对环境污染损害进行司法鉴定。这种统一鉴定制度，有利于简化环境污染损害鉴定程序，节约鉴定成本。但在实际中，环境污染损害鉴定的专业化、体系化进程依然滞后于当前环境污染损害纠纷解决的要求，尤其是判断环境污染行为与健康损害结果之间的因果关系，确定损害程度、范围及损失额等关键技术问题尚未得到较好解决[6]。二是环境健康损害赔偿资金保障制度不健全。当前许多影响范围较大的环境污染损害事件大多还是由政府负责善后赔偿，但这种赔偿模式并未真正落实《环境保护法》中的责任追究制度。中国虽较早推行环境污染责任险，但该险种大多集中于环境污染后的修复领域，对环境健康责任险涉及较少；且已有险种只是解决因突发环境污染事件而导致的公众健康损害，尚未触及潜伏期长的环境公害病险种。

(4) 公众环境与健康素养匮乏，参与度不高

美国公共卫生教育协会通过融合健康素养与环境素养的内涵，于2008年提出环境与健康素养概念，即个体具备寻求、搜索、通晓、鉴别环境与健康信息，且能依据信息准确做出选择，从而减少健康风险，提高生存质量和保护环境的能力[7]。环保部门已将该理念引入环境与健康工作中，并编制了《中国公民环境与健康素养(试行)》，该文件为普及公民所应掌握的环境与健康基本理念、知识及技能提供了参照。但该文件出台至今已7年有余，效果却不尽理想。中国环境科学学会曾于2015年对北京、湖北、甘肃3省(市)居民的环境与健康素养进行抽样调查。调查结果显示，当前中国公民环境与健康素养水平仍处于较低层次，仅有8.41%的居民具备基本知识和技能；公众对环境与健康问题虽具有一定的风险意识，但浮于表面，其知识储备和理性认识严重不足[8]。从公共服务供给角度看，现行法律法规对公众健康权益维护不足，环境健康资源共享和信息公开更是难以实现。

(5) 环境与健康监管协调体制不健全

环境与健康监管涉及部门众多，但各个部门的监管职责并未明确和细化。因各部门之间缺乏有效衔接，“政出多门”现象普遍，致使相关政策很难发挥实效[9]。在环保和卫生两个主要部门监管协调问题上，单靠《卫生部国家环保总局环境与健康工作协作机制》文件很难有效协调。根据相关文件成立的环境与健康工作领导小组，并未对中国环境健康风险管理产生较大影响[10]。

2 中国环境与健康法律制度的逻辑转向——健康权

长期以来，环境与健康工作依据现有法律规定将污染防治作为要点。现有环境与健康法律制度并未确立健康权理念，相关制度在设计之初也未对“健康”予以足够重视，致使环境与健康工作落入“为了防治而防治”的窠臼。从环境与健康法律制度目标看，不论是发展经济还是保护环境，抑或是维护生态利益，最终研判准则仍是人体健康及公民健康权的实现。因此，要建构体系完善的环境与健康法律制度，首先应调整制度的逻辑重点，即将该法律制度的出发点从经济、环境利益转向健康利益及健康权，并以此为起点进行全面而系统的制度设计。

2.1 内在逻辑契合：健康权与环境的内在关联

健康权的产生，源于二战后人们对惨绝人寰的大屠杀和人体实验等行为的反思，以及对公共健康问题的关注。1946年，健康权首次出现在《世界卫生组织宪章》序言中，随后联合国颁布的《世界人权宣言》赋予了健康权为基本人权的地位[11]。自此，多个国际或区域性人权条约从各自领域对健康权的某些内容进行了延伸和扩展。当前对健康权阐述较为全面的国际性条约为第21届联合国大会通过的《经济、社会和文化权利国际公约》，该公约第12条规定：“健康权是指人人享有可能达到身体和精神健康最高标准的权利。”健康权主要涵盖以下范围：一是卫生保健领域，包括医药、食品、心理、母婴及青少年健康保健和疾病预防治疗等；二是卫生条件领域，包括良好的生态环境、清洁的空气与水、充足且营养的食物、健康的职业环境等[12]。从健康权的范围看，国际人权法基本认可了良好生态环境是健康权实现的重要因素之一[13]。反之，任何环境污染或损害行为均是侵害健康权的行为，应当运用人权保障机制进行救济。

2.2 现实需求呼唤：环境与健康法律制度的新选择

法律价值是由多种价值因素组成并以多样化形式存于法律系统之中。在系统内部，各种价值要素的位阶是上下浮动的[14]。这意味着环境与健康法律制度价值呈现动态性、多层次性及多元性的特征，即制度价值可因某些要件或进程的变更呈现“梯度”形式。人的价值需求多样，但因条件所限，社会无法满足人的所有需求[15]。此时需发挥法律的平衡作用，但平衡标准往往集中于效益，即选择对公众最为紧迫和必要的利益。故在社会某一发展阶段，先行实现环境与健康法律制度的某一理念，符合《正义论》中对优先问题的阐述[16]，进而有利于安排体现“损失最小化”的法律原则或制度而达成“利益最大化”的目的。环境与健康法律制度的目标是防治环境污染与生态破坏，但其内在权利脉络是为了人的发展权利、环境权利与健康权利。由于都是正当价值利益，把三方利益相比较进而打压或否定利益最小方是不明智也是行不通的，最佳的解决方法在于安排价值实现的先后位序。从现实角度看，近年来我国环境污染日益严重，许多慢性及恶性疾病随之产生，公众健康已受到较大损害，故治理环境、保护人体健康应是当前重要议题。作为公民最基本的权利，健康权是公民享有和实现其他权利的根基，理应作为当前环境与健康法律制度的出发点与立足点。此处的“健康”涵盖3个需求：一是公众享有免受污染损害的健康需求；二是公众享有更利于健康的环境的需求；三是环境本身健康的需求。

2.3 经验启示：韩国《环境健康法》和健康权理念

当前，世界上对环境与健康专项立法的国家主要为韩国与美国。韩国在2008年出台并于2014年修订的《环境健康法》，专门规定政府的环境健康管理职责。美国新泽西州的《环境健康法》规定了州政府在食品及劳动安全、环境污染防治、核辐射等领域的环境健康管理职责[17]。韩国《环境健康法》因确立健康权和环境健康风险防控理念而实施效果显著，对中国环境与健康法律制度构建的启示意义较大，主要表现在以下几点：一是以公众健康为中心，将健康权的概念具体化。该法规定国家有义务主动鉴别环境风险对人体健康的影响，并应采取相应措施；民众如认为当前环境因素的健康风险较大，可向韩国环境部长官提出调查申请，经韩国环境部长官确认调查的必要性并在专门委员会审核通过后即可实施调查。二是关注儿童等特殊群体。如对儿童产品和儿童经常活动区域进行环境风险管控，针对儿童玩具及儿童经常使用或接触的固定设施，要求商家提供可能对儿童产生健康环境风险的物品属性和产品清单[18]。三是实行新技术和新物质的环境风险管理制度。由韩国环境部主导对新技术和新物质的风险评估工作，提出相应的应对措施。四是制定较为详细且有效的处罚条款。其中以双罚制的效果最为明显，即在个人或法人违反相关规定时，如其代理人或代表人没有履行关注或监督义务，对两者都要处以罚款；反之只对个人或法人处以罚款。

3 健康权视野下的环境与健康法律制度展望

3.1 将健康权写入《宪法》

有学者认为中国现行《宪法》的一些条款尤其是公民基本权利条款已直接或间接地回应健康权及其保障问题，重新确认健康权概念及其保障问题实属不该；且健康权及其保障问题触及多领域权利，对其进行专门、集中规定困难较大且无必要[19]。但从当前环境与健康法律制度发展现状及人体健康保障思想确立的角度看，健康权写入宪法是非常有必要的。根据《世界卫生组织宪章》和《经济、社会和文化权利国际公约》等国际人权公约，健康权被确定为一项基本人权，中国已加入上述公约且未提出异议，加之国家尊重保障人权的义务已被写入《宪法》，那么《宪法》理应积极回应。因此，健康权应写入《宪法》且明确为一项公民的基本权利。只有在中国的根本大法《宪法》中写明健康权，才能突显出健康权的重要地位，向国际社会表示中国保障公民健康的决心，向公民表明国家维护公众健康权益的态度与承诺，为环境与健康法律制度顺利展开奠定良好法源基础。同时，这有利于完善中国人权保障法律体系，亦是《宪法》自我完善的重要表现。

3.2 加强环境与健康立法

环境与健康法律制度想要真正发挥实效，必须尽快出台相关法律、法规，构建完备一体的环境与健康法律制度体系[20]。一是加强环境与健康立法。在立法上，可借鉴韩国的做法，立足于《办法》的基础上出台专门且位阶更高的《环境健康法》，把健康权即保障人体健康理念引入其中，并贯彻至具体制度设计中，促使环境和健康理念相互融合。该法应包含环境与健康标准、监管、评价及赔偿制度等内容，并及时出台相应的实施细则，使之更具操作性。二是不断强化环境与卫生立法的衔接力度，合力构建协作融合的环境健康法律法规体系。三是在稳固卫生立法目的的同时，以理性的眼光重新审视环境立法，使其立法的首要目的和最终目的回归为保障人体健康[21]。立法部门要妥善安排环境保护和经济发展理念的价值序位，认识到经济发展和环境保护皆是为了人的可持续发展，而人的可持续发展的重要基础则是健康。

3.3 确立环境健康风险预防原则

通过审视环境和健康的历史沿革，在现实中很难发现类似于日本水俣病这样因果关系清晰的案例。大多数情况下，环境污染和健康损害之间的关系并不明晰。鉴于环境污染影响人体健康具有潜伏期长、影响范围广及因果关系不明确等特征[22]，环保部门应加强对环境健康风险的预防和管控。但只依靠《环境保护法》的预防原则还远远不够，因为此处“预防”的对象更多倾向于已经相对确定的损害，而非不确定的风险。根据风险防范原则，即使在环境造成损害的科学依据并不十分明确时，仍需对可能危害环境的活动和物质加以控制[23]。因此，有必要将风险预防原则贯穿于环境与健康法律制度中，以此作为法律层面上对环境健康风险的回应。具体而言，在明确环保和卫生部门相关职责前提下，建立环境健康资源共享和工作协调制度，以此共同开展环境健康风险监测、调查及评估工作，应对不同风险加以管控而采取各种预防措施。

3.4 建立环境与健康标准体系

环境与健康标准是保障环境与健康立法、执法顺利开展的重要支撑，必须构建起环境与健康标准体系。该体系应做好以下几点：一是体现人体健康保障的中心思想。在标准制定过程中，除要注重对相关技术指标的分析外，更应注重标准的价值目标即人体健康保障。二是加快对现有环境与健康标准的改造力度。结合社会经济和科技水平，对已不适应当前环境与健康事业发展的相关标准及时修改；涉及标准的各相关部门应进一步加强沟通和协作，在修订过程中注意标准之间的衔接性。三是尽快填补环境与健康核心领域基础标准的空白点，包括环境健康风险调查、检测及评估标准，基于人体健康的水、大气和土壤环境标准，环境与健康暴露评价、风险评估标准等。

3.5 构建公众环境与健康素养教育制度

环境与健康问题不仅关乎国家生态战略利益，也关乎公民的切身利益。公众环境与健康素养的培育离不开政府引导和公众参与。政府方面：一是加强对公众环境与健康素养的宣传普及工作。可将公众环境与健康素养吸收为公民素质体系的重要组成部分，创新传播途径和方式，通过“国家环境与健康论坛”“中国环境与健康宣传周”“千村万户环境科普工程”等平台，尽可能为公众提供详尽且通俗易懂的环境健康知识。二是依据不同群体的受教育水平、知识结构等因素，制定有差异的环境与健康素养培育方案。如对农村地区和城市人群的环境健康素养作差异化的要求。公众方面：公众应主动学习并认真践行《中国公民环境与健康素养(试行)》《环境与健康数据字典(第一版)》，努力提高自身对环境与健康信息的交流、理解和分辨能力，在应对突发环境与健康事件时，做到不盲目和不恐慌；积极主动参与环境与健康事业，提高自身环境与健康素养。

3.6 完善环境健康损害赔偿制度

环境健康损害赔偿制度是公众健康权益救济的一道重要防线，必须加以重视。一是完善环境健康损害鉴定机制。在继续深化现有鉴定机制基础上，不断提高鉴定的专业化和体系化水平，构建起污染排放→对环境的影响→环境暴露→对人体健康的影响→赔偿等技术支持体系，进一步明确环境健康损害评估的标准和技术指标。环境健康损害结果也应将环境健康标准、监测、病理、暴露测量及赔偿评估等数据综合分析并加以认定。二是适时引入惩罚性赔偿机制，提高对排污者的威慑力，改变过去环境损害事件由政府买单的局面。同时应对惩罚性赔偿机制的适用范围加以限制，即适用于违规排污或超标排污的情形。如排污者有上述两种情形之一或全部，则应双倍乃至多倍赔偿受害者。三是探寻适合中国国情且由法律加以明确的环境健康责任险、健康损害税等税险种，通过市场机制引导，结合排污企业造成的环境健康风险程度，确定具体的环境健康责任险费用。同时，环境健康责任险种不仅要面向突发环境健康损害事件，也应涵盖长期慢性的环境公害病险种。

3.7 形成有效的环境与健康监管协作机制

为避免环境与健康工作分散监管的弊端，必须建立科学合理的监管协作机制。一是将现有国家环境与健康工作领导小组升级为国务院环境与健康工作的议事协调机构，进一步提升其综合协调能力[24]。明确该小组的主要职责为总体把握国家环境与健康情况，研究制定国家环境与健康大政方针，筹划布置国家环境与健康工作任务，组织协调各相关部门工作关系等。二是按照环境健康风险管控规律，明确环保部门在环境与健康工作中的统筹协调职能，但也应重视卫生部门的公共健康管理和服务职能。三是继续深化环保和卫生部门的协作机制。两部门可建立统一的资源共享机制和信息发布平台，共同开展环境与健康工作调查及行动。

4 结 语

开展环境与健康工作，是规制环境健康问题的重要手段。但在环境与健康法律制度构建方面遭遇诸多困境，客观上要求其法律制度逻辑理念应有所转变。健康权的提出，正是对此作出的积极回应，通过完善立法，建立一整套防治、监管、救济等法律机制，从而为中国环境与健康工作的顺利推进保驾护航。