关于湖南省森林城市建设的思考与管理建议——以邵阳市创建森林城市为例

魏德福

(湖南省林业调查规划设计院，长沙 410007)

1 基本情况

邵阳市位于湘中偏西南，是湘中南重要的中心城市，也是湖南人口最多的市，国土总面积20829.6km2。辖邵东市、新邵县、邵阳县、隆回县、洞口县、新宁县、绥宁县、城步苗族自治县、武冈市和双清区、大祥区、北塔区等7县2市3区，户籍总人口826.5万人，有汉、苗、瑶、回等40个民族。邵阳市是省委省政府批准的省域副中心、湘中湘西南经济文化中心和全国区域性综合交通枢纽的“二中心一枢纽”城市。

2 森林城市建设工作概况

2017年湖南省制定发布地方标准《森林城市评价指标》DB43/T 1315—2017，省人民政府办公厅下发《关于开展湖南省森林城市创建工作的通知》(湘政办发[2017]50号)；2018年邵阳市委、市人民政府召开创建国家森林城市动员大会，指出“各级各部门要充分认识创建国家森林城市的重要意义，认真做好森林城市建设规划，构筑城乡森林生态网络，不断创新完善管理机制，打造生态宜居家园，厚植生态文明理念，力争2020年成功创建国家森林城市”。

2018年10月《湖南省邵阳市国家森林城市建设总体规划(2018—2027年)》(以下简称“邵阳市国家规划”)批复并发布实施，该规划率先提出从市域和城区两个尺度谋划森林城市建设布局，市域以改善城乡人居环境、促进森林提质增效与生态惠民富民为基础，构建由“一核、一山、一水、多线”+“九城增色，乡村添绿，多点示范”组成的特色小型森林城镇群；城区(双清、大祥、北塔)以增加城区公园绿地、提高城区绿化覆盖和增强居民生态福祉感为出发点，打造“一心、二肺、三区、四带、十园、百院”等城市森林名片；随之新邵县、武冈市、隆回县、新宁县、邵东市、绥宁县等省级森林城市建设总体规划(以下简称“6县市省级规划”)先后规划、批复，并发布实施，同时邵阳县、洞口县、城步苗族自治县等省级森林城市建设总体规划正在积极编制中。

上述森林城市总体规划的规划期为10年，分规划前期、中期和后期，提出前期达标(满足森林城市各项评价指标)、中期巩固(继续巩固建设森林城市)、后期示范(在森林城市建设中做出典型示范成绩)3个相应阶段性目标。“6县市省级规划”在规划层次、指标体系细化、具体建设内容与任务分解方面，进一步落实和验证了“邵阳市国家规划”的可行性和可操作性，在总体规划的指导引领下，邵阳市各级政府正动员、集合全社会力量，紧张有序的推进与实施森林城市创建的各项工作。

3 森林城市主要评价指标分析

邵阳市创建国家森林城市涉及森林网络、森林健康、生态福利、生态文化、组织管理等方面的36项评价指标，新邵、武冈、隆回、新宁、邵东、绥宁等创建湖南省级森林城市涉及森林网络、森林健康、林业经济、生态文化、森林管理等方面的28项评价指标，各及森林城市评价指标体系中相关的、主要的量化评价指标有：森林(林木)覆盖率、城区绿化覆盖率、城区人均公园绿地面积和乡村绿化、道路绿化、水岸绿化、乡土树种使用率、城区公园绿地服务等，上述指标除城区人均公园绿地面积指标外，省级森林城市建设评价指标要求其下限值不得低于国家评价指标。本文重点从森林(林木)覆盖率、城区绿化覆盖率、城区人均公园绿地面积方面分析和阐述国家、省级森林城市建设关系，提出湖南省森林城市建设思路与管理建议。

3.1 森林、林木覆盖率

《国家森林城市评价指标》(GB/T 37342—2019)中的林木覆盖率综合替代了该标准修订之前的森林覆盖率和林木绿化率2项评价指标，此指标计算公式明确增加“城区乔木、灌木面积”因子，这与湖南省地方标准“森林城市评价指标”的森林覆盖率计算明显不同，但这并不影响森林城市建设的规划与考核评价，同时为湖南省级森林城市评价指标的修订与完善提供了参考，这一提法更有利于全省122个县(市、区)申报创建湖南省级森林城市工作的实施，能够让城乡居民享受森林城市建设带来的生态福祉，林木覆盖率的合理划分与评价是森林城市创建工作的关键因素之一，特别是对位于洞庭湖周边的岳阳、常德、益阳3市的平湖区县。

国家评价指标“林木覆盖率”要求35%以上，省级评价指标“森林覆盖率”要求山区55%、丘陵区40%或平湖区25%以上，邵阳市的7县2市3区除大祥区林木覆盖率34.2%不达标外，其余11个单位现状值介于35.1%～75.3%之间，维持现状或因地制宜的增量提质就能够满足创建国家森林城市的林木覆盖率要求。“6县市省级规划”的森林覆盖率值介于38.1%～75%，规划前期目标值介于40.2%～75.2%，规划目标既能满足省级森林城市建设需要，又能积极配合完成了国家森林城市建设任务需要。

3.2 城区绿化覆盖率

国家、省级森林城市评价指标均需要满足40%以上，邵阳市是湖南省林业大市，森林覆盖率58.9%，但个别县市城区绿化或局部城区绿化相对薄弱。“邵阳市国家规划”着重提出以邵阳市城区双清、大祥、北塔3区为重点(“一核”)、7县2市为辅(“九城增色”)，着重加大城区公园绿地、城区绿化覆盖的建设力度，营造优美的城乡居住环境，提供优质休闲游憩园区，规划前期绿化覆盖率由现状的37.7%提高至41.3%。“6县市省级规划”积极响应配合，全面实施城区增绿添色行动，城区绿化覆盖率由现状值32.6%～44.7%提升到同期目标值40%～44.8%之间，规划预期值满足需要，全面扩大城区绿化覆盖和提质绿化质量是邵阳市区及县市城区、乡镇建成区的攻坚主战场。

3.3 城区人均公园绿地面积

国家、省级森林城市评价指标要求城区人均公园绿地面积分别需要达到12m2和11m2以上，“邵阳市国家规划”提出由现状值9.1m2提高到规划前期的12.4m2，双清、大祥、北塔3区规划值平均12.6m2。“6县市省级规划”由现状值7～8.8m2增加至规划前期的11～12.2m2，其中新邵县作为国家森林城市和省级森林城市同步建设县之一，前期规划目标值达到了12.2m2，保障了邵阳市国家森林城市和新邵县国家、省级森林城市建设的需要和工作任务，同时能优化项目建设布局和整合项目投入资金，畅通省级、国家森林城市同步创建工作程序和相关指挥调度工作，为其它县市申报创建提供了借鉴经验。从现状数据可知，当前人均公园绿地面积缺口较大，在森林城市建设过程中，城市规划布局与发展建设应维护好城市建成区、城市规划区及乡镇区周边自然山体，辅以适度的休闲观光、健身娱乐的基础、公共服务设施，可以快速增加城区人均公园绿地面积和保护自然山水脉络，能够让城乡居民感受自然生态系统的原真性和乐享大自然的洗礼与教育。

4 森林城市建设思路

4.1 统筹协调创建工作

不论是国家森林城市，还是省级森林城市建设，宜坚持市、县统一部署、统一规划，分工协作的一体化创建策略。2017年邵阳市委、市人民政府提出申报创建国家森林城市工作以来，陆续开展了国家森林城市建设备案、召开邵阳市创森工作动员大会、编制国家森林城市总体规划并批复实施，下辖7县2市人民政府先后启动实施湖南省级森林城市创建工作，在承担国家森林城市建设任务的同时，以此促进了省级森林城市创建工作的有序、规范推动，既避免了隔时申报省级森林创建工作的大量人力、物力投入，又减少了因分别创建国家、省级森林城市的资金投入，完全能够形成共创、多赢局面，湖南省人民政府、森林城市建设主管部门及其他省直部门应予以倡导、鼓励和大力支持。

4.2 合理布局创建体系

在邵阳市委、市人民政府的号召和县、市人民政府共同努力下，邵阳市国家森林城市建设布局从邵阳市市域和邵阳市城区两个尺度，提出了适宜于市级的国家森林城市建设布局与实施内容，明确了森林城市建设过程中城市市区与县城城区的任务分工及建设重点。省级森林城市建设布局则从县城城区到乡镇、村都拿出具体的规划目标、建设内容与任务，将“邵阳市国家规划”市域布局任务逐一衔接并规划实施、建设，从市到县、乡、村的规划布局体系和建设任务内容完整、连续、可行，全省各级政府在申报创建国家、省级森林城市过程中应予以综合考虑与权衡。

4.3 突出落实创建重点

在“邵阳市国家规划”和“6县市省级规划”中，均落实了规划建设布局与工程任务建设重点，明确了建设项目内容、规模、地点、投资及责任主体，做到规划资料翔实、投资估算合理，为开展森林城市创建工作提供了纲领性指导文件，是将总体规划一张蓝图绘到底的需要。规划明确提出适宜于当地实际的山脉、水系、道路等重要森林生态空间骨架布局，用空间骨架纽带串联县市、乡镇区及关键生态场所等重要森林城市节点，共同维护森林城市网络中的城乡自然山体的原真性和完整性，严禁任何规划或建设活动破坏城市山脉原有自然属性和自然水系流向的行为，实现建设与保护好国家、省级森林城市宗旨目标。

5 森林城市管理建议

湖南省已先后建成长沙、益阳、郴州、株洲、永州、常德、张家界、湘西州、湘潭等9个地市级的国家森林城市，邵阳、怀化及宁远、新邵分别在创建地市级、县级国家森林城市，新邵、宁远、韶山等30余个县市区正在创建湖南省级森林城市。森林城市建设需要运用先进的创建理念和规范合理的评价指标体系、需要清晰的创建思路与策略、还需要管理运行有效的办法和可供借鉴的典型经验等。

5.1 修订湖南省森林城市评价指标

森林城市建设是重大的系统性的生态工和民生工程，成功与否关系着民生福祉，规范的、合理的森林城市评价指标体系则对我省森林城市创建起到关键性决定作用。当前，修订后的《国家森林城市评价指标》已发布实施，湖南省地方标准《森林城市评价指标》还没有同步修订，其中有关评价指标内容、指标分类或相关术语阐述存在不适宜于指导湖南省森林城市建设的地方，需要科学合理修订。修订与完善工作从国家到省级层面应保障评价指标体系的连贯性、统一性和规范性，同时应科学合理的提出“湖南省森林城市的术语和定义，湖南省森林城市的森林网络、森林健康、生态福祉、生态文化、组织管理等考核评价体系，森林乡镇、村、家园的核心评价指标”等内容，促进评价指标成为实现城乡森林生态建设共荣、城乡居民真实享受生态福祉的重要抓手之一。

5.2 科学制修订森林城市管理办法

“推进森林城市建设，促进乡村振兴，建设美丽家园”已写进《森林法》，森林城市建设的重要性不言而喻，作为森林城市建设主管协调部门，湖南省林业局需修订适宜于湖南当前省情的《湖南省森林城市管理办法》，指导、引领湖南省森林城市建设有序、规范发展，管理办法应“允许、鼓励国家、省级森林城市同创”；为保障城市规划与建设长期符合森林城市特征，管理办法应“在城市获得森林城市称号后每间隔3～5年组织复查”(实现与5年国民经济社会发展规划同步考核)；同时，管理办法应“建立国家、省级森林城市评价指标体系的互通互认证考核评价机制”，对已建成市级的国家森林城市如何建立现状评价体系、对接湖南省森林城市评价指标，提供实现现状评价考核互认的机制或管理办法，减少相关资金投入与物资消耗，为两型社会、两型森林城市贡献力量。

5.3 统筹国家省森林城市建设管理

湖南省森林城市建设管理应解放思想、高屋建瓴，抓好近、中远期的森林城市及森林城市(镇)群规划发展的顶层设计。从全省122个县市区国土面积、自然资源分布实际出发，科学谋划建设目标、方向和任务，探索制定适宜于每个县市区建成森林城市的途径和机制，站在政策制定、科学管理与引导的角度把脉、问诊湖南省森林城市建设现状与发展机遇，对没有开展森林城市建设或自然资源条件不理想的市级、县级政府部门应予以引导和鼓励，因地制宜启动申报创建国家、省级森林城市或同步创建工作，务实做好森林城市建设分类工作、统筹做好全省森林城市建设发展规划和建设管理工作，让森林城市走进每一角落，福泽每一名城乡居民。

5.4 构建多样化森林城市主题元素

创建国家、省级森林城市，各级政府部门应组织发挥森林城市的生态保护与建设的积极功能，创新森林城市建设主题元素多样化，科普宣教方法通俗化、大众化，开展包括但不限于森林社区、森林单位、森林校园、森林乡镇、森林村庄、森林人家、森林园区等形式的森林城市名片、森林主题元素建设，让森林城市主题元素走进城乡居民视线中去，影响和鼓励人民自觉加入保护生态环境、维护城市良好面貌，建设森林城市的行动，实现森林城市建设的最大化生态价值。

5.5 共享国家省森林城市建设经验

对在建湖南省森林城市、未申报国家森林城市的或未开展任何森林城市建设工作的市县，湖南省人民政府及主管部门应积极组织、做好国内外森林城市建设成功案例或典型城市推荐学习工作，建立森林城市管理与典型案例服务系统平台，让在建或新申报市县人民政府借鉴学习与对比选择，找准与推动符合自己市县森林城市建设实际的创建方式和途径或因地制宜的挖掘与创新新办法；主管部门应组织森林城市专家团队考核评比、优选森林城市建设良好的、有代表性的市县，给予表场、鼓励，向全省市县推广与宣传；同时应适时组织外出学习团队，深入现场充分学习与借鉴国内外森林城市建设成功经验，并积极开展外出学习管理与学后培训工作，让每一森林城市建设政府部门、管理者能够及时掌握需要的相关信息。