探索基层信访矛盾访调联动的“崀山经验”

黄继友

湖南省邵阳市新宁县积极提升基层治理能力和治理体系建设，坚持人民信访调解法治思维，探索“基层治理理信访、人民调解解矛盾”的信访矛盾法治机制，形成了信访矛盾县、乡、村三级联动调解法治信访氛围，把基层矛盾纠纷导入人民调解委员会调解，走入了法制化道路，铺就了基层治理法制化建设、法治化治理的“崀山大道”，大大提升了预防调处化解矛盾纠纷的基层治理能力。

建立信访矛盾人民调解“四个三”工作机制

近年来，“让信访矛盾调处迈入高速化的崀山大道”，新宁县信访工作者们带着这份思考，“于无声处听惊雷”，在“脱贫致富”的拼搏中用汗水唤醒了春天的花蕾，建立了访调联动的信访矛盾人民调解“四个三”工作机制。

一、落实三个保障，健全组织架构。新宁县坚持顶层设计，全方位构建社会矛盾纠纷调解机构框架。一是组织保障到位，成立访调联动工作领导小组，由县委副书记任组长，下设办公室，信访、司法、法院等部门联动指导工作开展;全县各乡镇对应建立健全领导机制，层层传导责任、级级压实工作。二是制度保障到位，出台了访调联动工作实施意见，建立联合会商、情况通报、研判预警、跟踪回访机制，明确联调范围、工作流程以及相关要求。三是经费保障到位，制定了《新宁县人民调解“以奖代补”实施办法》等文件，每年财政预算近四百万元，加大矛盾调处和积案化解工作奖励力度，根据化解案件影响及带来的社会经济效益发放办案补贴，对优秀工作者予以表彰奖励，充分调动各级工作积极性。

二、健全三个机制，织密工作网络。新宁县动员群众参与，竭力贯通县、乡、村三级干群血脉，畅通同频呼吸的思想脉络。一是建立三级调解机制，主要是建立以县访调联动指挥办公室为龙头、乡镇调处中心为主干、村级访调工作室为基础的三级工作平台。县级层面成立由县信访局局长兼任主任，司法局、人民法院、信访局分管副职任副主任的县级访调联动办公室，为访调无缝对接奠定了组织领导基础。乡镇层面以信访办为基础，整合公共法律服务站组建访调中心。村级设立调委会，确保对村级矛盾第一时间介入调解。全县共建立基层调解组织316个，配备专兼职调解员512名，实现了县、乡、村三级矛盾纠纷调解组织全覆盖、矛盾纠纷“全链条解决”。二是健全部门联动机制，核心是坚持部门联动，狠抓初信初访事项调解，关口前移、手段前置，在县群众信访接待中心设立访调对接窗口，凡是初次来访，信访与调解窗口接待人员第一时间共同梳理、共同甄别，适合调解的快立、快调、快结，实现信访与调解无障碍对接，联合接待、联合调处，初访矛盾就地解决，不形成新的积案。三是建好社会力量参与机制，重点是组建志愿服务队伍。选取信访信息员、在职法律工作者、平安志愿者组建调解志愿者队伍，提高矛盾纠纷信息排摸率和实时掌握度;积极开展基层自治，广泛发动“乡贤”“五老”力量人员参与矛盾纠纷的调解。

三、推进三项建设，夯实工作队伍。新宁县推动干部队伍法治化、流动化、职业化培养，多方位组建调解专业化队伍。一是建设“人才智库团”，分县、乡镇和部门、村（社区）三个层级，由法律人才、农村社区“五老”人才、部门联合人才三支队伍组成。法律人才队伍由热心公益事业，有一定工作经验，善于做群众工作的资深律师、法律工作者以及司法部门矛调经验丰富的专家组成，主要负责对涉及法律范畴的重大、疑难、复杂信访问题进行调解，为依法依规开展访调联动活动提供坚实的法律服务保障。农村社区“五老”人才队伍由政治素质强、群众威信高、懂法律、通政策、身体好的“五老”（即老干部、老战士、老专家、老教师、老模范）组成，主要参与调解农村或社区纠纷，实现以群众易于接受的“身边人”解决好群众的“身边事”。部门联合人才队伍由部门中素质高、经验丰富、业务熟练的中层以上干部组成，主要负责解决群众反映的热点难点问题，特别是处在部门之间边缘地带，责任划分不够清晰，仅靠单一部门单位无法得到妥善解决的问题。二是建立“流动调解庭”，进一步方便群众，及时就地调处全县各类重大矛盾纠纷，变坐等纠纷上门的“门诊制”为“出诊制”。调解庭明确一名庭长，抽调司法局、法院、检察院、卫健局、法律援助中心、乡镇法律服务所、乡镇司法所等矛盾调处经验丰富的36名工作人员组成首席调解团，根据矛盾纠纷的类型、复杂程度组成调解庭赴现场实地调解，力争把问题解决在群众家门口。三是组建“11家专调委”，组建旅游、工商、医患、民商事、交通事故、物业、土地流转、婚姻家庭、民间金融、环保、劳动争议等11个行业性、专业性信访事项调解化解委员会，把破解调解难题的突破口放在容易产生纠纷的热点行业上，有的放矢地解决专业疑难。

四、力推三步调解，切实解决信访问题。新宁县依靠工作前置，把调解窗口前移，务实源头稳控、抓实过程管控、夯实结果程控。一是访前调解，源头减少信訪发生量。注重发挥调解前置作用，对于医疗纠纷、交通事故、意外伤亡等适合调解的突发事件，在矛盾还未激化，没有进入信访渠道之前第一时间介入，开展调解工作，协调赔偿事宜、提供法律援助，将矛盾化解在萌芽状态，减少因意外事故引发的信访事项的发生。二是攻坚调解，解决突出难点问题。重点梳理进京赴省重复上访及上级交办的案件，采取信访、调解、职能部门“三方会商会调”的方法，从历史与现实、全局与局部，全方位、多角度分析问题的成因、性质，集中力量打“歼灭战”。三是事后调解，减少信访积案存量。筛选信访事项已经三级终结仍然缠访、闹访、非访等涉访违法行为人，在依法进行教育训诫、打击处理的基础上，通过仔细甄别，将存在法律盲点或政策缺失，以及属历史遗留性问题一时暂未能解决的，纳入访调联动攻坚范畴，综合运用多种手段进行化解。                                                                          新宁县通过推行“四个三”工作机制，健全县乡村三级矛盾调解机制、充实专兼职调解队伍、完善基层治理体系，搭建访调联动高架桥，为信访矛盾调处铺就了人民调解的“高速路”。如今迈步崀山大道，一路畅通无阻，路宽了、路平了、路直了。当我们深入其间探索“崀山经验”时，深深感悟到的是基层治理法治化、访调联动法制化后的更快捷、更平稳、更安全的舒适感和幸福感。

铺就人民调解的“高速路”

一、访调联动，人民调解信访矛盾，问题“不堵车”，让群众多了份通畅感。新宁县把“以人民为中心”的思想化作“人民调解为人民”的实践，积极推进群众积怨化解。黄金乡大龙村村民华某江系该乡老上访户，上个世纪90年代承包了县绵羊开发工程指挥部发包的枫杨公路某路段。1991年10月，信访人带领施工队施工时，被城步县金紫山林场胡家坪部分群众以山界纠纷为由，将其子华某国打死、华某河及其他几人打伤。事后，发包方仅支付了死者安葬费及伤者的住院费、误工费。信访人不服，多次赴各级上访，但因城步方面态度强硬，未有结果。2002年，信访人用炸药炸毁了城步县金紫山护林点一角，被判处缓刑。信访人心中不服，竟将家中唯一房产变卖，以作上访资费。2012年，县人民政府开发风能资源，引来国电国力湖南新能源公司开发有限公司在黄金乡投资兴建。信访人以公司当时开发的地点系其家中子侄以生命与鲜血换来为由，要求該公司予以补偿，并在道路设置关卡，阻碍车辆通行。为彻底化解这一沉疴已久的信访积案，县信访局、县矛调中心多次派员赴黄金乡实地了解案情、听取信访人诉求，在促使黄金乡人民政府为其解决低保待遇、危房指标、护林员指标、建房木材等政策和待遇的基础上，考虑其家庭和本人的实际困难，为其一次性解决了37万元信访救助金。信访人华某江表示满意，一起历时三十年的信访积案案结事了。

二、访调联动，人民调解信访矛盾，思想“不颠簸”，让群众多了份平稳感。新宁县把“政府主导”的思维融入“思想开导”的群众调解工作中去，深入消减群众苛责心理。金石镇田中村罗某因病要求该村卫生室工作人员到其家中诊治，工作人员为其进行了输液治疗。三天后罗某死亡，其亲属认为与卫生院工作人员用药不当存在直接关系，要求进行赔偿，并上诉到县人民法院。县人民法院作出一审判决，判决田中村卫生室赔偿5950元。但罗某亲人不服，向市中院提起上诉后又申请再审，均被驳回;随后辗转赴省、市有关部门越级上访。县访调中心受理该案后，批转至医疗纠纷专业调解委员会进行调解。专委会仔细查阅了医疗卷宗，并对案情进行了全面分析，认为卫生室存在一定过错，不应在输液尚未结束时离开病人家中并嘱咐亲属拔针，但并不是引起当事人死亡的直接原因。后经调处人员与死者亲属多次沟通、磋商，经过专业分析、法律疏导，最终协调达成一致意见，死者亲属自此息访罢诉。

三、访调联动，人民调解信访矛盾，方向“不撞车”，让群众多了份安全感。新宁县把“攻坚克难”的劲头转化为“铁杵磨成针”的坚韧，慢慢柔化群众强弓硬弩。金石镇居民刘某，以时任房管所干部杨某用侵占其私有房产为由要求补偿宅基地，常年在各级上访。2020年6月，信访人与妻子一道在省府上访并滞留多日、大吵大闹，劝返回新宁后又在县委武装部内爬墙、闹访。县公安局对其进行了裁决行政拘留，但因超过年龄限制未能执行。县访调联动办公室将该案作为重点案件进行办理，年内先后召开协调会议十余次，并多次到其家中下访，进行政策和法律解释，联络亲属对其进行亲情疏导，通过协调人社、房产、住建等多个部门及金石镇人民政府，并反复与信访人进行沟通和协商，最终达成了调解意向，促使这一困扰政府十余年的“老大难”“硬骨头”案件案结事了。

新宁县用人民调解信访矛盾的法治思维，护航了“以人民至上”的发展理念，访调联动化解矛盾纠纷的“崀山经验”搭建了信访工作法治化、群众化的桥梁，正如“风樯动，龟蛇静，起宏图。一桥飞架南北，天堑变通途”。

（作者系湖南省邵阳市新宁县信访局局长）