农业绿色发展的浙江实践

张小琴，汪洁

(1.浙江省农产品质量安全中心，浙江 杭州 310003； 2.浙江省耕地质量与肥料管理总站，浙江 杭州 310020)

2014年以来，浙江省先后被农业农村部列为全国唯一的现代生态循环农业发展试点省和整省推进国家农业可持续发展试验示范区暨农业绿色发展试点先行区。浙江省委省政府对此高度重视，车俊书记和袁家军省长都作了专门批示，强调要把试验示范区和试点先行区建设作为转变农业发展方式、促进农业转型升级的“牛鼻子”，作为加快实现农业现代化的主抓手，予以认真谋划、系统设计和扎实推进。近几年来，浙江始终坚持高效生态的发展理念、坚持以治促转的治理原则，围绕治、减、环、转四个方面，因地制宜总结了一套农业绿色发展模式和技术集成，提炼了一批农业绿色发展机制，基本构建了一系列要素支撑体系，农业绿色发展已初见成效[1]。

1 浙江省推进农业绿色发展的路径与机制

1.1 在发展战略上，坚持高效生态的发展理念

浙江人多地少，依靠传统的资源消耗和物质投入的粗放型生产经营方式难以为继。早在2003年，习总书记在浙江工作期间，就审时度势提出“高效生态农业”发展战略，强调“绿水青山就是金山银山”的发展理念[1]。十多年来，浙江省委省政府坚持一张蓝图绘到底、一任接着一任干，始终把“高效、生态”作为加快转变农业发展方式、提升农业发展层次、建设农业现代化的重要任务，把优化农业生态与发展农业生产放在同等重要的位置去认识，甚至放在更加优先、更加突出的位置去把握和推进。2010年浙江省政府就印发了生态循环农业行动方案。2013年，浙江省委、省政府作出“五水共治”决策部署后，农业面源污染治理进程进一步加快，一场声势浩大的攻坚战全面打响。

1.2 在推进路径上，坚持以治促转的治理原则

1.2.1 治理:打出一整套畜禽养殖污染治理组合拳

一是重新调整划定禁限养区。2014年，全省87个有畜禽养殖的县(市、区)全部重新划定禁限养区，实行养殖区域和总量双控，并在一年内依法基本完成禁养区规模养殖场关停搬迁，总体呈现出低小散退养的特征，环境承载率控制在40%(按照每666.7 m2耕地承载存栏1头，水网地区0.8 头测算)以内。其中，30个重点县(市、区)出台社保兜底的转产转业扶持政策，指导帮助退养户从猪棚换菜棚、菇棚、工棚，甚至咖啡棚，基本实现转产转业的平稳过渡。二是“一场一策”铁腕整治规模养殖场。浙江省农业农村厅(原农业厅)、生态环境厅(原环保厅)和国土资源厅联合出台《浙江省畜禽养殖场污染治理达标验收办法》，设定养殖场环境准入门槛。全省万名农业干部“联村联场”，指导年存栏50头以上畜禽养殖场，按照应缺补缺的原则，制定“一场一策”治理方案，以就地利用为主，异地消纳为辅，工业化治理和截污纳管为补充，明确治理路径和时间表。目前，保留下来的养殖场90%采用农牧结合的方式，其中出栏5 000头以上养殖场要求全部建立工业化治理设施，以解决排泄物产生的不间断性与农田肥季节性之间的矛盾，防范雨季和施肥淡季的排泄物污染风险。到2016年下半年，全省保留养殖场已全部通过农业、环保等部门的联合验收。三是畜牧业重点县实行死亡动物无害化集中处理。2013年“黄浦江死猪漂浮”事件发生后，浙江按照省委省政府提出的“特事特办”要求，用不到2年的时间，在全省建成了42个动物无害化集中处理厂。并在全国首创生猪保险与病死动物无害化处理联动机制，发生赔案后，养殖户、保险理赔人员、农业部门和病死动物收集人员现场签字确认，按照一头死亡仔猪理赔30元的标准，从根本上解决了病死猪随意丢弃的问题。四是建立线上线下相协同的长效防控机制。线下，有畜牧业的县(市、区)全部由当地政府或农业、环保等部门出台专题文件，建立“属地管理、部门联动、镇村巡查、社会监督”的畜禽养殖污染网格化防控机制，明确巡查重点、频次、记录、隐患处置和履职考核机制等核心问题。网络覆盖各乡镇和养殖场，平均每月每场巡查4人次以上。线上，建立智能化防控平台。用一半年的时间，全省保留下来的5 815个规模养殖场全部安装监控视频、液位仪或水质检测仪，并纳入当地环保或“五水共治”监管平台，明确农业部门负责网络运行、环保部门负责监管的责任边界。目前，浙江的畜禽排泄物污染隐患已基本控制，死亡动物漂浮风险已基本消除。

1.2.2 减量:集成推广肥药减量增效技术与模式

创新“肥药两制”(化肥定额制施用、农药实名制购买)改革，积极推广有机养分替代、配方肥、新型肥料和水肥一体化设施以及生物防治、理化诱治、生态防控等技术，以农艺与装备集成配套为支撑实现肥药源头减量新旧动能转化。目前，农药“实名制”改革涉农县实现全覆盖，现有7 141家农药经销门店系统安装启用率达92.4%，44个县启动化肥“定额制”改革，下一步还将推动“肥药两制”改革向化肥、农药“双实名、双定额”升级，全面实现肥药减量增效。据省统计局数据，截至2019年，化肥(折纯)、农药已实现“七连降”，比上年分别减少6.76%和11.78%。同时，2018年始在主要流域和水源地附近，率全国之先整省探索建设农田氮磷生态拦截沟渠系统310条，并建立健全农业污染源监测体系和数据库，据水样监测对比，总氮、总磷可分别减排20%和40%左右，有效净化农田排水及地表径流。

1.2.3 循环:全面构建三级循环体系

根据农业废弃物总量与环境容量，科学布局种养产业、畜禽粪便治理沼气工程、秸秆、田间尾菜和农产品加工副产品等农业废弃物处理配套服务设施，全面构建“业主小循环、园区中循环和县域大循环”三级循环体系。农业主体通过自身农牧生态布局，资源利用，实现业主小循环；农业“两区”不同种养业不同主体之间，通过物质循环构建园区中循环。立足县域统筹，通过培育沼液配送，有机肥加工，秸秆收贮运等社会化服务组织，突破点线的局限，实现县域大循环。

1.2.4 转型:通过生态治水和产品监管倒逼转型升级

一方面，从生产清洁化着手，全面建立“市场主体回收、专业机构处置、公共财政扶持”的农药废弃包装物回收处理机制。浙江省政府专门印发《关于开展打造整洁田园建设美丽农业行动的通知》，提出清垃圾、改设施、整杆线、建机制等多项措施，从标准化到洁化、绿化、美化，全方位制定美丽田园、美丽牧场建设标准。截至目前，全省已创建省级美丽牧场1 200多家，农药废弃包装物回收率、处置率分别达到 80%和90%以上。另一方面，从农产品质量安全管控着手，构建农产品和农兽药经营质量安全两张“追溯网”、农产品质量一张“合格证”，从生产到销售环节，实现产出来到管出来双向监管，保障浙产农产品的安全，为浙产农产品打上了放心消费的符号。目前，该追溯系统已覆盖所有涉农县和规模生产经营主体。

1.3 在保障措施上，基本构建了一系列要素支撑体系

1.3.1 构建目标清晰、组织健全、考核有力的推进机制

围绕农业农村部“一控两减三基本”目标，按照“一项目标任务、一个推进方案、一套支撑政策”的思路，在充分调研，摸清底数的基础上，开展顶层设计，明确任务书、路径图和时间表。省级层面建立农业面源污染治理领导小组，主要领导亲自任组长，并从相关处局办所抽调技术骨干，下设治水办，实行实体化运行；市县各级同步建立组织体系，保障工作有序推进。同时，将农业面源污染治理纳入“五水共治”等考核体系，实行月报制，每月一通报、每季一督查，年终通过重点考核指标的第三方抽查，进一步核实工作进度与质量，提升治理绩效。

1.3.2 构建主体负责、科技支撑、财政支持的治理体系

按照“谁污染谁治理”的原则，落实主体责任，全省畜禽规模养殖场全部由主体投入治理，限期完成并通过验收，当地财政以奖代补给予一定补助。同时，为强化治理路径的科学性与先进性，把畜禽养殖污染治理、土壤污染治理等列入省重点科技研发项目；组建产业技术创新与推广服务团队，整合专家近5 000人，形成产学研协助、省市县联动的网络化服务体系。围绕“一控两减三基本”，举办全省农业水环境治理暨现代生态循环农业创新大赛，编印出版现代生态循环农业创新技术与模式，为农业绿色发展提供了技术支撑。

1.3.3 构建环境倒逼、智慧防控、约束有力的长效机制

重点落实污染防治的主体责任和属地监管责任，建立养殖污染线下巡查与线上智能监控相结合的污染防控机制、“统一收集+保险联动+集中处理+智慧监管”的病死畜禽无害化处理运行机制。部分设区市已在秸秆禁烧上探索了财政扶持的约束机制，如种粮大户焚烧秸秆，三年内取消县级财政补助政策。建立废旧地膜回收处置机制、农药废弃包装物回收处置机制，进一步完善收、储、运各环节的对接和管理，提高收集处置水平。

1.3.4 构建保障农业绿色发展的一系列政策法规体系

在法律制度上，浙江省人大、省政府先后颁布畜牧业转型升级决定、农作物病虫害防治、动物防疫、耕地质量管理、农业废弃物处理与利用、畜禽养殖污染防治等法律规章。在政策引导上，浙江省政府出台建设美丽农业、畜牧业转型升级、现代生态循环农业、商品有机肥生产与应用、秸秆综合利用、创新农药管理机制、农村清洁能源、农药废弃包装物回收处置、耕地保护补偿、水稻生态补偿等意见和办法30多个，形成绿色生态农业政策清单53条，积极探索了绿色生态农业政策体系。

2 存在的主要问题

浙江的农业面源污染治理虽然取得了明显成效，但不平衡不充分的问题依然突出。主要体现在以下几个方面:一是畜禽养殖场治水治气不平衡，养殖场臭气治理明显滞后，面上的治臭基本没有启动。2017年中央环保督察期间，共收到352件投诉，其中75%就涉及臭气。二是排泄物高水平资源化利用不充分。畜禽排泄物重点、难点是沼液，特别是部分养殖场因农牧布局失衡的客观原因，只能通过异地利用实现生态消纳，高运输成本和低性价比导致排泄物资源化利用率不高。三是禁限养区盲目扩大的问题依然存在。地方政府从监管责任、关停养殖场的平衡性、设施用地指标等方面考量，普遍缺乏大破大立的积极性，盲目扩大禁限养区，造成排泄物资源化利用困难与新垦耕地土壤贫瘠现象共存格局。四是肥药持续减量的难度不断加大。有机肥替代、病虫害绿色防控投入成本较大，短期内生产效益不明显，影响主体绿色变革的自觉性，迫切需要更多的政策保障和技术创新。五是优质优价的实现机制难以建立。绿色发展加大了生产成本，如果优质不优价，势必挫伤农业主体的积极性，难以养成其绿色发展的行为自觉。

3 高水平推进农业绿色发展的总体思路

目前，浙江省印发了《关于再创体制机制新优势高水平推进农业绿色发展的意见》，并制定了推进农业绿色发展实施三年行动方案和2020年目标清单、责任清单和项目清单，相关市县也积极踊跃开展先行示范竞争性申报，全省上下同频共振、步调一致，形成全力推动农业绿色发展的氛围。下一步，还需要从目标设定、任务设计、重点工作和保障措施等四个方面系统谋划，持续推进农业绿色发展工作。

3.1 在目标设定上，高起点定位“六个绿色”

一是绿色产业。按照产业绿色化、绿色经济化发展思路，进一步优化农业产业结构，加快发展特色水果、花卉、中药材、畜禽等优势产业，推进农牧结合、一二三产融合深度发展。二是绿色资源。按照生态美化资源绿色要求，大力推广种植业清洁化生产和养殖业绿色化发展模式，深入推进农业废弃物资源化利用或无害化处理，持续推进土壤、水体、耕地质量和生产条件改善，外源性污染得到有效控制，内源性污染得到有效治理。三是绿色产品。把增加绿色优质农产品供给放在突出位置，大力发展地理标志农产品和绿色食品。四是绿色乡村。深化“美丽乡村”建设和农村人居环境整治，打造整洁田园，建设美丽农业。五是绿色制度。以绿色生态为导向，将秸秆还田、有机肥施用、养殖废弃物资源化利用、农膜回收处置及规范使用化肥农药、绿色防控病虫害技术等绿色发展方式作为对农业主体项目扶持、评先评优的重要内容和因素予以激励；将施用违禁高毒农药、露天焚烧秸秆、丢弃农业投入品废弃包装物、非粮化等行为列为负面清单予以约束，进一步建立绿色发展引导和负面清单相结合长效发展机制。六是绿色增收。要进一步壮大发展农业绿色产业，实现绿色优质农产品有效供给；要深化农村产权制度改革，大力发展休闲观光农业和乡村旅游等农旅融合发展新产业。

3.2 在任务设计上，高标准构建“六大体系”

一是生产基础体系。强化自然资源保护，改善耕地生产条件，提升农田水利等基础设施，稳定农业综合生产能力；加快发展设施农业，推行“农业+互联网”，改善生产手段；推进规模经营主体生产设施标准化改造，建立绿色低碳种植、养殖制度。二是质量管理体系。深入推进“农业质量年”工作，高质量、高标准完成农产品质量安全追溯体系建设，有效提升绿色农产品质量安全水平。推进“标准化+绿色农业”行动，加快完善农业标准体系。三是控源治污体系。坚持农业治水、治土、治气联动，深入实施农业水环境治理，全面建立农药肥料废弃包装物和弃旧农膜回收处置系统。存栏500头以上规模养殖场科学建设封闭式集粪棚，敏感区域大型规模养殖场逐步建设臭气治理系统。加强建设完善农业“云平台”，建立涵盖全省的重要农业资源台账制度和农业资源生态智慧监测预警网络。四是循环利用体系。立足县域统筹，全面深化现代生态循环农业“主体小循环、园区中循环、县域大循环”三级循环利用体系，加强有机肥开发，实施有机肥替代行动，强化畜禽排泄物资源化利用，推进农业废弃物全量资源化利用或无害化处理。五是技术装备体系。大力推广粮食作物绿色优质品种、水稻基质育秧、水稻两壮两高栽培、水稻病虫绿色综合防控等良种良法配套绿色增产技术；推进“农业+机械化”，加快农业“机器换人”步伐，重点加快水稻全程机械化生产，并逐步向主导产业、特色产业生产机械化延伸。六是人文支撑体系。推行“农业+实用人才”，加强职业农民和新型农业经营主体培育，建立农民专业职称评选制度，打造农业职业经理人队伍。加强宣传引导，完善制度供给和政策保障，营造全社会关心支持农业绿色发展的良好氛围。

3.3 在重点工作上，高要求推进“三调三整治”

一是产业结构调整。进一步调整优化空间布局，加大农业品牌培育，发展休闲观光、养生健康等轻污染产业，培育农村电子商务等零污染产业。进一步提升现代农业园区和粮食生产功能区，建设一二三产业深度融合的现代农业园区。二是生产方式调整。深化现代生态循环农业建设，大力推行清洁化标准化生产，推进农作制度创新，推广农牧结合、粮经结合、林下生产、稻鱼共生等新型农作制度。建设一批数字化植物、养殖、育种工厂，大力推进设施增地，加快推进农业生产设施化和管理手段智慧化。三是经营制度调整。进一步完善农村承包地“三权分置”办法，有序引导整村土地流转，推进规模化经营。提升壮大农业龙头企业，扶持培育以农创客、粮二代为代表的新型农业经营主体，推进产业化经营。引导各类主体合作，完善合作制度和利益联结机制，促进小农户与现代农业对接，推进合作化经营。加快发展农业社会化服务，培育市场化专业服务组织。四是养殖污染整治。在养殖污染治理长效机制上再深化，继续开展网格化巡查机制执行情况第三方抽查与考核，基本构建农牧对接沼液贮运、配送系统，扩面推进死亡动物保险联动和跨区域集中处理。五是农业投入品整治。深化“肥药两制”改革，突出抓好农资经营体系建设，建立投入品电子追溯体系，完善省级系统和各地特色应用系统之间数据对接、信息互通和资源共享，构建肥药全程可追溯体系；完善主导产业肥药施用技术标准，基本实现主要品种全覆盖，加强可降解生物农药推广应用力度；探索审慎监管机制，率先对农业生产大户按照农产品出口基地标准开展肥药施用全过程可追溯管理。六是田园环境整治。深入实施整洁田园行动，推广农作物秸秆资源化利用七大技术，全面禁止露天焚烧；全面回收处置农药废弃物，推进氮磷生态拦截污染和农业面源污染监测点建设，大力清理田间积存垃圾、改造生产设施、整理田间杆线、建立长效机制，提升田园景观化水平。

3.4 在措施保障上，高效能实施“六大引领”

一是规划引领。立足产业发展特色，研究制订农业绿色发展系统性规划，突出问题导向、目标导向和绩效导向，全面确定目标任务、思路要求、工作重点和保障措施。制定年度工作计划，建立任务清单、项目清单和责任清单，有序高效推动工作深化。二是示范引领。按照“六大体系”建设和“三调三整治”重点，打造一批各具特色的示范性绿色发展样板，总结典型经验，发挥示范效应，推动绿色发展成为全省现代农业的普遍形态和深厚底蕴。三是工程引领。组织实施农业绿色发展示范项目，建成一批高质量的项目点。四是制度引领。完善财政扶持、社会资本投入、农业政策性保险、农业设施用地等支持农业绿色发展的制度机制。建立农业绿色发展评价指标体系，强化地方政府责任，建立月统计季通报制度，加强目标考核。五是技术引领。利用“三农六方”和省农业科技研发专项，广泛开展绿色生态技术研发，集成推广先进适用技术模式。充分发挥产业团队作用，广泛联系农业经营主体，全面开展农业绿色发展技术推广和服务。六是组织引领。省市县成立工作领导小组，选配精干力量进行实体化运作，加速推进农业绿色发展工作。