面向绿色发展的超大城市生态文明治理体系与治理能力现代化的成都样本

张军

(成都市生态环境局, 成都 610042)

党的十八以来, 特别是全国生态环境保护大会以来, 成都市坚持以习近平生态文明思想为引领, 始终把加强生态文明建设、 推动绿色发展融入治蓉兴蓉各领域全过程, 协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护, 筑牢生态本底, 建设美丽宜居公园城市。作为生态环境部地方政策联系样本点, 成都市将坚持绿色驱动创新发展, 积极探索一条符合超大城市特点和规律的生态文明治理新路。

1 以绿色发展理念引领发展方式全方位变革

绿色发展的关键和重点是推进空间、 产业、 能源、运输结构及生活方式的绿色转型。成都市第十三次党代会以来, 市委、 市政府坚定践行 “绿水青山就是金山银山” 理念, 坚持生态优先、 绿色发展, 促进人与自然和谐共生, 实现人、 城、 境、 业和谐统一。

一是实施主体功能区战略, 优化城市空间布局。落实 “一尊重五统筹” 城市工作总要求和成渝城市群国家战略, 修编 《城市总体规划(2016—2035年)》, 实施“东进、 南拓、 西控、 北改、 中优”①“东进”区域是全域发展格局中的国际门户、产业新城和城市永续发展新空间。“南拓”区域是创新驱动发展的新引擎。“西控”区域是打牢城市生态本底、确保城市可持续发展的重要保障。“北改”区域是保持城市特性,形成城市更新示范区,工业发展转型区。“中优”区域是传承巴蜀文明、发展天府文化,保持和彰显成都的历史文化特色。差异化功能布局,中心城区范围由 “5+1” 扩展至 “11+2”, 面积增加3047 平方公里; 中优区域规划人口调减185 万, 打造贯穿48 公里河岸的锦江公园和环绕85 公里绕城高速的锦城公园; 西控区域覆盖面积7185 平方公里, 占全市总面积的50.1%, 规划建设用地规模调减20%, 制定实施西控区域生态价值转化二十条措施; 东进区域淮州、 简州、 空港新城、 简阳城区和龙泉山城市森林公园 “四城一园” 空间框架初步成型, 推动城市空间格局实现从“两山夹一城” 向 “一山连两翼” 的千年之变, 构建“一心两翼三轴多中心” 多层次网络化城市空间体系,加快形成与城市资源禀赋和生态环境特征相匹配的城市空间布局。

二是推进产业功能区建设, 重塑城市经济地理。落实高质量发展要求, 创新经济工作组织方式, 先后召开了产业发展大会和五次产业功能区建设工作领导小组会议, 坚持产城融合、 集约高效、 有所为有所不为理念,统筹规划建设66 个产业功能区, 协同支撑起17 个产业生态圈, 建立五大先进制造业、 五大新兴服务业、 新经济的 “5+5+1” 开放型现代化产业体系, 提升资源要素集约节约水平, 增强城市经济和人口的承载能力。高新技术产业产值突破万亿大关, 2019年前三季度GDP 达12047.26 亿元, 同比增长8.1%, 增速位居19 个副省级及以上城市首位且连续11 个季度保持在8%以上。每天超过110 家新经济企业在成都诞生, 新经济活力指数跻身全国前 3 位。“十三五” 以来, 单位 GDP 能耗、 二氧化碳排放分别降低11.24%、 15.25%。

三是强化清洁能源替代, 优化能源消费结构。严格能源消耗总量和强度 “双控”, 打好清洁能源替代攻坚战, 制定14 条能源利用政策, 重点推进生产制造、 交通运输、 商业公服、 家庭电器四大领域电能替代, 大力发展大数据、 载能新材料、 电子信息、 新型电池、 气体制备、 高端制造等绿色高载能产业, 加快发展清洁能源及替代装备、 产品制造, 动态整治 “散乱污” 企业1.4万余家, 淘汰落后产能, 化解过剩产能, 水泥、 平板玻璃、 火电等传统行业实现超低排放, 2019年清洁能源占比将提升至60%以上。

四是打造空铁海立体通道, 完善交通运输结构。“一带一路” 建设推动成都由内陆腹地跃升为开放前沿, 确立国际门户枢纽城市战略定位, 着力构建以空中丝路和陆海联运双走廊为支撑的立体通道网络。“14+48+30”国际航空客货运战略大通道②覆盖全球48 个重要航空枢纽城市、经济中心城市的精品商务航线;形成覆盖法兰克福、芝加哥、辛辛那提、阿姆斯特丹等14 个全球重要物流节点城市的国际全货运航线;形成30 条服务对外交往、国际消费的优质文化旅游航线,提高到全球商务城市、新兴市场和旅游目的地的航班密度,实现至全球门户机场“天天有航班”。、 “7+5” 国际铁海联运大通道加快形成③7 条国际铁路通道和5 条国际铁海联运通道,形成以国际铁路班列、国际铁海联运班列为支撑的陆上物流体系,优化国际班列“四向拓展”网络布局,通过推动实施丰富班列产品、优化运行线路等措施,拓展国际班列线路覆盖范围,打造品牌优势。。中欧班列(成都)串联26 个海外城市,开行数量连续三年领跑全国。成都双流国际机场开通国际(地区)航线121 条, 天府国际机场2021年上半年通航后将跻身全球十大航空枢纽。加快智能交通和公交都市、慢行交通系统建设, 2019年底轨道交通运营里程达300公里以上, 2020年将达500 公里以上, 公交专用道里程达953 公里。累计推广应用新能源汽车9.2 万辆, 投放共享单车约145 万辆, 公共出行分担率达53%。

五是培育低碳环保意识, 引导绿色生活方式。挖掘道法自然、 爱护环境的城市历史特质, 积极构建成都生态文化体系。倡导节能行动、 低碳出行、 垃圾分类、 绿色消费、 绿色创建, 全面实行居民水、 电、 气阶梯价格, 骑行减排量居全球12 个样板城市第3 位, 获批国家首批装配式建筑示范城市, 政府绿色采购比例达95%, 居民生活垃圾分类覆盖率49.25%。5 个区县创国家生态文明建设示范区, 14 个区(市)县、 193 个乡镇、5 个村分别创国家生态县、 生态乡镇、 生态村。培育志愿服务, 在全国率先建立环保志愿服务联合会, 形成50 余万名志愿者队伍, 广泛开展公益服务活动。

2 以公园城市取向推动治理体系全方位完善

习近平总书记在成都首先提出 “公园城市” 理念。我们确立建设美丽宜居公园城市的战略目标, 极大地增强了城市美誉度、 市民幸福感。生态环境质量持续改善, 超大城市生态文明治理体系不断完善。习近平总书记在长江经济带发展座谈会上对成都强化顶层设计抓生态文明建设的举措和成效给予了充分肯定。

一是 “绿水青山就是金山银山” 的治理理念牢固树立。深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记对四川及成都工作系列重要指示精神, 市第十三次党代会部署铁腕治霾、 重拳治水、 科学治堵、 全域增绿“三治一增”; 市委作出加快推进高质量发展、 建设美丽宜居公园城市的决定, 召开全市生态环境保护大会, 制定全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战实施意见, 打响污染防治 “十大攻坚战”; 市人大出台加强环境保护推进美丽中国典范城市建设的决定。加快推动公园城市理论研究和实践创新, 召开公园城市论坛发布成都共识, 拟订 《成都市美丽宜居公园城市建设条例》,科学编制公园城市规划建设导则、 行动方案、 指标体系, 形成了一批理论成果和实践经验。

二是 “生态环境保护一盘棋” 的治理格局基本形成。制定成都市环境保护职责分工方案, 全面落实 “党政同责、 一岗双责、 失职追责”。优化生态文明建设目标评价考核办法, 设立50 项绿色发展评价指标和25 项生态文明建设考核目标, 将区(市)县、 市级部门生态环境保护考核指标权重分别提高到23%、 15%以上。完成生态环境机构改革和省以下垂直管理改革, 在副省级城市中率先实现乡镇(街道)环保机构全覆盖, 推进环保网格与综治网格服务整合, 构建市、 县、 乡、 村四级环保网格监管体系。加快构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系, 已对21 个行业核发5301 张排污许可证, 环境信用评价已覆盖1500 余家企业, 新的《环境保护法》 实施以来共查处环境违法案件8823 件,处罚金额4.69 亿元, 资源环境刑事违法起诉248 起601人, 构建起 “党委领导、 政府主导、 企业主体、 公众参与” 的生态环境治理格局。

三是 “用最严格制度最严密法治保护生态环境”的治理制度日益完善。出台 《成都市加快推进生态文明建设实施方案》 《成都市生态文明体制改革方案》, 统筹推进20余项改革任务, 体系框架初步构建。创新环评审批 “承诺制”, 全市环评报告表 “承诺制” 项目和登记表 “备案制” 项目占比达92%。出台11 部地方性法规和规章, 《成都市环城生态区保护条例》 是首个为城市特定区域生态保护出台的地方条例。严肃问题整改, 落实 “清单制+责任制+销号制”, 中央环保督察反馈意见问题192项整改措施中已完成118项。

四是 “以人民为中心” 的治理方式精准有力。在全国副省级及以上城市中率先创建国家生态文明建设示范市, 深入开展国家低碳城市建设和环境与健康管理试点, 发挥四川 “主干城市” 作用推动成都平原经济区生态环境保护一体化。聚焦污染防治攻坚战主战场, 制定实施成都 “治霾十条” 和大气污染防治 “650” 工程、“治水十条” 和水污染防治 “626” 工程、 “增绿十条”和土壤污染防治 “620” 工程④“650”工程：压减燃煤、治污减排、控车减油、清洁降尘、综合执法、科技治霾“六大行动”。“626”工程：严重污染水体挂牌整治、污水收集处理设施建设与提标、农村面源污染综合治理、工业企业治污减排、城市水生态提升工程、饮用水水源地规范建设。“620”工程：土壤环境监测预警、农用地分类管控、建设用地风险防范、综合整治、综合执法、土壤污染治理修复。。2019年空气质量优良天数 287 天、 同比增加 36 天, PM10、 PM2.5浓度分别为68 微克/立方米和43 微克/立方米, 同比分别下降5.6%和6.5%; 2019年全市地表水水质总体呈优, 107 个地表水断面优良水体比例为90.7%。荣获全球首批绿色低碳领域先锋城市 “蓝天奖”, 餐饮门店清洁能源改造入选联合国教科文组织推广案例, 在全国率先建立非道路移动机械备案和标志管理制度。大力推进1.69 万公里、世界最长的天府绿道和1275 平方公里、 全球最大龙泉山城市森林公园等标志性生态工程, 加快构建生态区、绿道、 公园、 小游园、 微绿地五级城市绿化体系。累计建成天府绿道3144 公里, 2018年人均公园绿地面积13.35 平方米, 全市森林覆盖率达39.5%。

五是 “产业支撑、 科技赋能、 信息驱动” 的治理手段不断提升。监管部门大抓环保产业发展, 实施 “一展、 一会、 一馆、 一院、 一基金、 三基地” 措施, 推动环保产业高质量发展。2019年6月, 与全球最大环保展商德国慕尼黑国际环保博览会合作, 成功举办首届中国环境博览会成都展、 环保产业高峰论坛, 规模在全球慕尼黑系列展会中排名第四; 规划建设一座专业性的环保科技馆, 探索建立环保产业研究院, 设立成都市环保产业发展基金; 推动环保装备、 环保服务、 环保技术产业“三大基地” 集群发展, 龙泉长安静脉产业园成功创建国家级资源循环利用示范基地。2018年, 成都市344 户节能环保规模以上企业实现主营收入782 亿元, 2020年将跻身千亿级产业集群。拥有空气质量自主预测预报能力, 7日预测准确率达90%, 建立了成都大气复合污染研究与防控院士(专家)工作站, 获批设立国家环境保护机动车污染控制与模拟重点实验室(成都基地)。强化信息化大数据平台、 污染源动态清单、 环保监测网络体系 “三大基础” 建设, 成都数智环境系统在第二届数字中国建设峰会荣膺全国六个优秀案例之一。整合全市企业工商、 用电、 税务数据, 编制11 大类27 万余户固定污染源动态清单, 与腾讯公司合作开发污染源电子地图。在更大范围推广3D 气溶胶激光雷达、 多尺度喷(淋)系统、 VOCs 走航等科技治污技术。

3 以超大城市特点导引治理能力全方位提升

成都当前服务人口2128 万, 迈入超大城市行列。成都市将认真落实党的十九届四中全会精神, 坚持和完善四个方面制度, 全面提升八大治理能力, 力争走出一条符合超大城市特点和规律的生态文明治理新路。

一是全面提升领导统筹 “高站位” 能力。坚决担起“公园城市” 首提地的政治责任, 加强理论研究和举措创新, 以 “景观化、 景区化、 可进入、 可参与” 规划设计管理理念建设美丽宜居公园城市, 加快制定实施公园城市建设条例, 优化完善公园城市建设目标考核, 加快建设践行新发展理念的公园城市示范区。

二是全面提升绿色发展 “高质量” 能力。全面落实国土空间协调管控制度, 建立资源环境承载能力监测预警机制, 完善主体功能区差异化目标考核机制。构建“5+5+1” 现代化开放型产业结构, 积极培育乡村旅游、体育赛事、 商务展览、 文化创意等绿色消费业态, 加快建设 “三城三都”⑤“三城三都”：世界文创名城、旅游名城、赛事名城,国际美食之都、音乐之都、会展之都。, 形成以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系。

三是全面提升产品供给 “高品质” 能力。打好打赢蓝天保卫战等十大攻坚战, 加快建设 “五级” 城市公园体系, 力争2020年底前成功创建国家生态文明建设示范市。探索建立以不动产登记为基础、 覆盖全域的自然资源统一确权登记制度体系, 积极推动大熊猫国家公园体制试点, 构建保护珍稀野生动植物的长效机制。建立推进龙门山、 龙泉山、 都江堰精华灌区和川西林盘重要生态屏障保护和生态涵养功能提升制度。

四是全面提升生态价值 “高转换” 能力。以天府绿道、 龙泉山城市森林公园、 川西林盘等地域特色生态资产为切口, 坚持政府主导、 市场主体、 商业化逻辑, 植入新业态、 新消费、 新场景, 推进生态价值多元转化,拓展 “两山论” 创新实践。加快推进 “碳惠天府” 计划, 构建碳减排量交易机制。建立多元化补偿机制, 逐步扩大实施生态激励补偿政策领域, 结合主体功能区定位完善转移支付制度。

五是全面提升监管执法 “高震慑” 能力。拟定近中远期地方立法计划, 加快推进美丽宜居公园城市建设、大气污染防治、 道路交通管理、 湿地保护、 生态环境宣传教育等立法进程, 完善行业环境准入、 污染治理、 达标排放等环境管理制度, 加大执法力度, 维护生态环境法律法规制度的刚性和权威。

六是全面提升科技创新 “高水平” 能力。坚持创新突破、 强化科技支撑, 建设一批国内领先的重点实验室、 工程研究中心、 技术创新中心等创新平台, 积极争取国家大气污染防治联合攻关中心等分支机构落户成都, 加快建立成都市生态环境保护产业基金, 出台资金奖励、 税收优惠等政策激发企业技术自主创新活力。

七是全面提升风险防控 “高标准” 能力。坚持把生态环境安全放在维护城市和区域安全的重要位置, 对重点领域、 重点流域、 重点区域常态化组织安全隐患排查专项检查行动, 建立环保基础设施建设 “邻避效应” 妥善处理机制, 强化重点领域环境风险预警和应对防护。

八是全面提升社会动员 “高凝聚” 能力。强化公众生态环保价值认可, 开展绿色家庭、 绿色学校、 绿色社区、 绿色出行、 绿色商场等创建行动, 强制实行全面垃圾分类, 形成全民参与、 全社会自觉促进绿色发展的良好风尚与强大合力。