河南治淮历程回顾与展望

刘正才

（河南省水利厅党组书记）

淮河发源于河南省桐柏县，是古代“四渎”之一，是中国重要的大河，淮河流域在全国经济社会发展中具有重要地位。河南省境内淮河干流长达427 km，淮河流域面积8.83 万km2，占全流域面积的33%，占全省总面积的53%，流域内人口和耕地面积分别占全省的59%和60%，有郑州、信阳、驻马店、周口、商丘、漯河、许昌、平顶山、开封等重要城市，是全国重要的农业、工业、能源基地和生态屏障；是全国承东启西、连南贯北的重要交通、通信枢纽，全国“十纵十横”综合运输大通道中有5 个通道、国家骨干公用电信网“八纵八横”中有“三纵三横”、南水北调中线工程总干渠有308 km穿越这里。淮河安澜事关河南经济社会发展大局。

一、回顾七十载治淮辉煌历程

河南省淮河流域受南北过渡性气候、东西过渡性地形、历史上黄河多次夺淮入海的影响，具有极端天气情况多、山区平原过渡地带短、下游河道出口浅小等特点，历来是水旱灾害频发、水资源开发过度和水环境污染较重的地区。加强淮河治理是实现河南防洪安全、供水安全、粮食安全、水生态安全的重要保障。新中国成立70年来，党中央、国务院高度重视淮河治理工作，确定了“蓄泄兼筹”的治淮方针，先后掀起五次治淮高潮，对淮河进行了卓有成效的治理。在水利部、淮委的大力支持下，河南作为治淮的主战场之一，走过了波澜壮阔的奋斗历程，河南省淮河流域水利建设取得了巨大成就，有力地支撑和保障了经济社会发展。

（一）1950年大水后，掀起第一轮治淮高潮，兴建了一大批骨干工程，河南省淮河流域防洪除涝体系初步形成。1950 年淮河流域大水后，党中央作出了《关于治理淮河的决定》，确定了正确的治淮主导方针。1951年，毛泽东主席发出“一定要把淮河修好”的号召，掀起了新中国成立后的第一次治淮高潮，淮河也成为新中国开展全面、系统治理的第一条大河。在国家百业待兴、经济贫困的情况下，河南省流域内各级党委、政府坚持“蓄泄兼筹，以蓄为主”的指导方针，带领广大人民群众组成百万大军投入治淮建设，1951年7月建成了淮河流域在新中国成立后的第一座水库——石漫滩水库，陆续修建了南湾、薄山、板桥、宿鸭湖、白龟山、昭平台、白沙水库等一大批治淮骨干工程，对颍河、大洪河、小洪河、包河、惠济河、汾泉河等大中型河道进行了初步治理，兴建了泥河洼、老王坡、蛟停湖滞洪区等一批大型蓄滞洪工程。二十世纪六十年代到八十年代，国务院多次召开治淮会议，研究治淮大政方针和战略部署。河南省坚持“山区以蓄为主，平原立足于排”的治淮方略，修建了鲇鱼山水库，整治了淮河干流和主要支流河道，加固了重要防洪堤防，开展了大规模的农田水利建设，逐步完善了流域内防洪除涝工程体系，有效缓解了“大雨大灾，小雨小灾，无雨旱灾”的局面。

（二）1991年大水后，掀起第二轮治淮高潮，19项治淮骨干工程建设为流域防洪保安提供了坚强支撑。1991 年汛期，淮河流域发生了建国以来第二次流域性大洪水，造成重大洪灾损失。国务院作出《关于进一步治理淮河和太湖的决定》，提出“蓄泄兼筹，近期以泄为主”的治淮主导方针，确定以19项治淮骨干工程为主要建设内容，掀起第二轮治淮新高潮。河南省委、省政府高度重视这次治淮机遇，成立治淮领导小组，提出“蓄泄兼筹，综合治理”的指导方针，复建了“75·8”大水冲毁的板桥、石漫滩等水库，对病险水库实施除险加固，恢复建设了一批山丘区拦蓄工程，加高加固了淮干堤防，整建制拆除了淮干行洪区阻水圩堤，加强了重要滞洪区建设，完成了一批中小型重要湖洼和支流治理。这些工程的建成，使洪汝河、颍河、沙河干流等淮河支流上游山区洪水得到控制，提高了淮河流域干支流的防洪标准和调控能力。

（三）2003 年大水后，进一步推动淮河治理，加快建设步伐，河南省12项骨干工程全面完成。2003年汛期，淮河流域发生较大洪水，党和国家领导人先后深入淮河一线指挥抗洪抢险，国务院召开第五次治淮会议，提出“19+3+1”的加快治淮建设新任务，明确提出到2007年要全面完成19项治淮骨干工程的建设目标，推动淮河治理加快实施。河南省委、省政府强化治淮工作领导，加大财政投入力度，加强治淮建设管理，加快工程建设进度。到2007年底，涉及河南省的12项骨干工程中的84个单项工程全面完成，实现了国务院确定的目标。特别是，燕山水库的建成结束了澧河上游干江河无控制性工程的历史，沙颍河涡河治理工程显著提高了河道防洪标准，使得整个河南省淮河流域防洪形势为之一变。

（四）2011 年之后，随着中央1 号文件出台，各级把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置，河南省治淮事业迎来新的发展机遇。2011年，党中央、国务院出台新中国成立以来第一个关于水利改革发展的1号文件，召开中央水利工作会议，对水利改革发展进行全面部署，动员全党全国掀起大兴水利的热潮，吹响了加快水利改革发展的号角。同年3 月，国务院办公厅转发发展改革委和水利部《关于切实做好进一步治理淮河工作的指导意见》，提出用5-10年时间基本完成38项进一步治理淮河主要任务。河南省委、省政府贯彻落实党中央、国务院的决策部署，提出5到10年水利改革发展的目标任务，谋划推进一批治淮工程，上马了出山店、前坪等大型水库，实施大范围水库水闸除险加固，开展了史灌河、北汝河、贾鲁河等重要支流和重点中小河流重要河段治理，淮河流域蓄滞洪区建设、淮干堤防加固、平原洼地治理、山洪灾害防御系统建设，以及农田水利和农村饮水安全、大中型灌区续建配套建设等，河南淮河流域的水利支撑保障能力得到进一步提升。

（五）党的十九大以来，随着中国特色社会主义进入新时代，中国治水矛盾发生深刻变化，治水重心逐步转移，河南淮河流域治理由以防御水旱灾害为主转向水资源、水生态、水环境、水灾害统筹治理，开启了支撑和保障区域高质量发展的治淮新篇章。2018 年以来，河南围绕落实习近平总书记生态文明思想和“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，提出了统筹做好水灾害科学防治、水资源高效利用、水生态系统修复、水环境综合治理的“四水同治”战略。省委、省政府召开高规格的全省四水同治动员大会，出台《关于实施四水同治加快推进新时代水利现代化的意见》，谋划实施以十大水利工程和10 条河流流域生态建设为代表的一大批四水同治项目，水利建设投资大幅增加，2019年完成投资671.40亿元，2020年计划完成投资936亿元。出山店水库、前坪水库等骨干工程先后建成并发挥效益，宿鸭湖水库清淤扩容、引江济淮工程（河南段）、大别山革命老区引淮供水灌溉等重大水利工程相继开工。河南实施四水同治的做法，受到国务院大督查通报表扬，作为水利系统唯一一个可借鉴的经验向全国推广。

截至目前，河南省淮河流域已建成各类水库1 651座，总库容133.58亿m3；骨干防洪河道5级以上堤防11 675.72 km；主要蓄滞洪区4处，总蓄滞洪能力6.68亿m3；除涝面积14.45万hm2。通过一系列治淮建设，流域防洪减灾体系日臻完善，干流及北汝河支流防洪标准提高到20年一遇，沙颍河的防洪标准远期提高到50年一遇，在防御近几年淮河流域重大洪涝灾害中经受了考验，发挥了显著成效。先后战胜了2003 年淮河上游大洪水、2005年淮干洪水、2007年汛期发生的仅次于1954年的流域性大洪水，2018年“温比亚”台风暴雨洪水，使得曾经的“小水大灾”变成了如今的“大水小灾”“大水无灾”。有效抗御了1985-1988年连续4年大旱，1998-1999年大旱，2009年大旱，2011-2014年4年连旱等，实现了粮食产量连年稳产增产。据统计，2009年至2019年，河南淮河流域各类水利工程实现防洪减灾效益244.50亿元；抗旱挽回粮食损失1 117万t、挽回经济作物损失54.65亿元。在实现科学防治水灾害的同时，河南省淮河流域河湖空间管控全面加强，水污染防治不断推进，河长制湖长制深入实施，河道采沙治理有力有效，水生态治理修复初见成效。

二、正视治淮存在的突出短板

70 年治淮建设取得了显著的成就，治淮工程发挥了巨大的效益，但淮河治理水平仍然不高、水安全保障能力仍然不强，与淮河流域经济社会发展的新要求不相适应。

一是水利工程仍存在不少短板。河南省淮河干流和右侧支流发源于豫南山区，山区到平原过渡地带短，山区洪水峰高量大来势猛，直接泄入平原。平原河道泄水慢、泄量小、防洪标准普遍偏低，淮河干流、沙颍河、洪汝河等主要防洪河道防洪标准只有10至20年一遇，险工险段隐患多。部分水库出现新的病险问题，不能有效拦蓄洪水。

二是城市和低洼易涝地区仍存在不少隐患。流域内重点城市多数防洪体系不完善，达不到国家规定的防洪标准。城镇排涝标准普遍偏低，滞水积水较为严重。不少调蓄能力较大的湖泊被围垦，自然调节能力被大量侵占。低洼易涝地区大部分除涝标准不足5年一遇，排涝闸站设计标准低，老化失修严重。

三是水资源短缺与水生态环境问题仍然严重。河南省淮河流域人均、亩均水资源量远低于全国平均水平。降水主要集中在汛期，枯水季节不少中小河流生态流量不足。由于长期大规模开采地下水，引发地面沉降、塌陷和地下水质恶化等水生态环境问题，危及供水安全和生态安全。据监测资料显示，2018年河南淮河流域水质优良率不到60%。

四是水利监管水平尚待提高。“以水而定，量水而行”、“把水资源作为最大刚性约束”的意识还没有入脑入心。水资源节约集约利用水平不高，农业用水占比仍然较大，高效灌溉面积占比依然较低。小型水利工程管理体制机制不完善，维修养护经费不足，安全监管和运行管理手段落后，依法治水能力不足。

三、大力推动治淮事业高质量发展

随着经济和社会的发展，对水利的要求将不断提高，今后治淮的任务还很艰巨，任重而道远，治水无止境。首先，2019年9月18日，习近平总书记在郑州考察黄河并主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，发出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召，并提出河南要加快构建“兴利除害的现代水网体系”的殷切期望，不仅为新时代加强黄河治理保护提供了根本遵循，也为淮河流域治理保护指明了方向。其次，河南省淮河流域新老水问题交织并存，经济社会高质量发展对全面保障水安全提出更高要求，群众对防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境充满强烈期盼，治水兴水任务依然艰巨繁重。其三，国务院批复了《淮河生态经济带发展规划》，对建设沿淮生态屏障、探索流域综合治理新模式进行了全面部署；水利部提出“水利工程补短板，水利行业强监管”的水利改革发展总基调；河南省深入实施四水同治，各级党委政府治水热潮空前高涨，河南治淮工作面临着难得的历史机遇和有利形势。

一要坚持行之有效的治淮历史经验，不断提升淮河治理水平。淮河流域环境复杂，70年的治淮历程提供了宝贵的经验，是今后治理淮河的宝贵财富。在今后的治淮工作中，必须深刻领会党和国家的政策方针，积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水新思路，坚持和深化水利改革发展总基调，牢牢把握淮河特点规律、现实基础和区域经济社会发展要求，继续坚持“蓄泄兼筹”的治淮方针，坚持兴利与除害相结合，开源与节流相结合，工程措施与非工程措施相结合，进一步提高省内淮河流域的水安全保障能力，为人民群众安居乐业奠定坚实基础，让“走千走万，不如淮河两岸”的歌谣唱响淮河两岸。

二要谋划实施一批新的治淮工程，加快补齐基础设施短板。加快推进袁湾、白雀园水库工程建设，实施昭平台水库扩容和淮河流域重点洼地治理工程，继续推进蓄滞洪区建设、病险水库水闸除险加固、中小河流治理和山洪灾害防治，完善城市防洪排涝基础设施，全面提升水旱灾害综合防治能力。按照“一纵三横六区”的水资源配置格局，加快引江济淮工程（河南段）、赵口引黄二期等工程建设，上马南湾-出山店-薄山水库淮水北上、引伊河入北汝河、周商永运河修复等一批水系连通工程，充分发挥外来水源保障作用，加强流域内南水北调中线调蓄工程建设，构建旱能引、涝能排、丰能蓄、枯能补，互联互通的现代水网体系，系统解决新老水问题，有力保障水安全。

三要深入实施“四水同治”，加快推进新时代水利现代化。一是科学防治水灾害。贯彻“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，抓好治淮工程建设，全面提升抵御水旱灾害的综合防治能力，确保淮河上游安澜。二是高效利用水资源。大力推进节水型社会建设，完善水资源开发利用和节约保护体系，推进用水方式转变。综合施策抓好洪水、雨水和中水资源化利用。三是综合治理水环境。打好水污染防治攻坚战，加大生态调水力度，加强水源地保护，保障饮用水安全。坚持污染减排和生态扩容两手发力，不断改善水环境质量。四是系统修复水生态。实施山水林田湖草系统治理，推进河湖生态修复与保护，开展地下水超采区综合治理，建设人水和谐的沿淮水生态文明示范带。

四要强化水利行业监管，巩固提升治淮水平。一是加强江河湖泊监管，实现城乡河湖环境整洁优美、水清岸绿。深入落实河长制湖长制，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制；加快河湖、水利工程划界确权，逐步建立水流产权制度。深化改革，推进基层水治理体系和能力现代化进程。二是加强水资源监管，实现流域内水资源供需平衡。抓好重要河流水量分配，健全水资源监测体系，加强取用水管控，划定地下水水位、水量双控指标。强化水利工程调度管理，确保河湖生态流量。三是加强水利工程监管，着力解决重建轻管问题。加强水库安全运行管理，推进水利工程管理体制改革，探索多元化管理运营模式，激发管好用好水利工程的积极性和主动性。