营口市水库移民安置方式研究

肖 涛

( 辽宁省盖州市水利事务服务中心，辽宁 营口 115200)

1 水库移民与城乡融合发展

1.1 城乡融合发展

乡村与城镇共同组成人类活动的空间，属于兼具社会经济、生态环境、文化生活等特点的地域综合体。当前，我国实行的城乡二元体制使得乡村与城市发展极不均衡，城乡之间处于隔离发展状态。1978年后，为提高经济收入生活在农村的广大农民越来越多的选择进城打工。一直以来，由于乡村经济实力较弱以及城乡居民收入差距的扩大，大多数地区的乡村基础设施建设薄弱，农村经济发展比较滞后，这也是许多外出打工人员不愿意回到乡村的重要原因，人口的流失对乡村经济发展产生明显的制约。农村现状人口结构已发生明显的改变，年轻人和农民工相继外出打工，“空心村”的现象普遍存在。调查显示，68%的农民认为转移到城镇可以享受到城镇的文化生活方式，有利于提升物质生活水平和后代的成长，所以他们更愿意生活于城镇。很不容易愿意或不太愿意向城镇集中的农民占29%，其原因为担心缺乏相应的鼓励措施与政策、找不到理想工作、生活不习惯、没有社会保障及城镇房价高买不起等，可见这些人主要是存在缺乏安全和保障经济的后顾之忧，而并非不愿向城镇生活。总体而言，加强乡村建设符合农民的发展愿望，有利于加速农村现代化进程、提升和改善农民生活质量。

近年来，我国提出了推动城乡经济一体化和统筹城乡发展战略。城乡融合打破了发达城市与落后农村之间相互分割的比来，通过优化与流动各类生产要素合理分配城乡间的生产力，从而实现城乡经济、生活的协调发展和有机融合，不断减少城乡差异实现乡村、城市的一体化发展。长期以来，为最大限度的缩小城乡差别，我国政府不断完善制度优先把资源向农村倾斜。经过长期的发展，城乡差距不断被缩小，通过向农村引入城市现有资源、分类规划所有的农村及促进城乡融合发展，可以像城市一样让农民享有到同等的公共服务和待遇。目前，城乡一体化融合发展已成为推动农村经济发展的必然选择，这也是缓解人口流失问题和增加反向创业人才的必经之路，而如何实现城乡融合发展成为当前亟待解决的难题[1-7]。

1.2 水库移民安置策略

把城镇与移民的发展相结合，将国家城镇化发展与水库移民搬迁安置有机契合，切实满足与适应城乡融合发展的要求，在城乡融合发展中积极拓宽移民安置思路，让移民寻找新的机遇和定位，这也是现阶段妥善解决移民安置问题和带动城乡经济发展的有效方法。随着水利事业的持续发展，城镇化安置成为社会改革与经济发展的必然选择，城乡融合发展与移民安置的有机结合也是社会发展的趋势，这主要体现在以下方面：

1)依托城乡融合发展和大力推进乡村振兴的契机，拓展移民安置方式与安置渠道，共同促进堤防经济和移民发展。当前，为实现移民脱贫致富、促进地方经济发展和基础设施等水利工程建设利益相关方的要求越来越高。因此，以城乡融合发展为契机将其与移民安置工作相整合，在移民搬迁过程中扩大城镇和乡村的容量、规模，让移民寻找新的机遇与定位，确实属于现阶段城镇、乡村与移民共同发展的重要举措。

2)城乡融合发展、乡村振兴与移民安置有机结合，能够拓展、创新适宜的新型安置模式，有效解决传统安置方式存在的问题。传统的水库工程移民安置模式以就近安置为主、农业安置为辅，将库区移民利用行政的手段安插于周边乡镇。这种移民方式简单易行，移民容易接受且能够维持原有的生活方式，社会稳定性好取得了较大成效。然而，随着移民外出务工人员的增加及经济社会的快速发展，“人多地少”的矛盾和土地资源日益减少的问题更加突出，若不彻底解决以上问题将难以长期有效的实施“以土为主”的安置思路。所以，依托城乡融合发展和国家乡村振兴策略，因地制宜的拓展搬迁载体，再辅之以适宜的配套措施和可行的无土安置方式，如养老保障、二三产业、逐渐货币补偿等安置方式，有利于快速提升区域内城镇化水平和解决现阶段水库移民存在的问题，为促进移民安稳致富创造积极的条件[8]。

2 营口市移民安置方式

2.1 传统的安置方式

水利工程作为征地移民规模最大的重要基础设施，主要以农业安置为主实施水库移民安置，移民安置制度、技术规程和法律体系较为完善。铁路、公路等其他行业主要结合社会保障水平、经济发展状况等，以社保为主因地制宜的实施被征地移民安置[9]。当前，水库移民安置方式包括以下方式：

1)农业安置。耕地资源丰富的地区应优先选择农业安置方式，结合移民安置要求与规划目标，系统计算农业安置环境容量为选择农业安置的重要条件。充分掌握安置区林业、养殖业、种植业、水资源、土地利用规划及经济社会发展预测，分析土地资源能接纳的移民数量和承载的人口总数。

2)二三产业安置。这种安置方式适用于具有二三产业发展条件且耕地资源紧缺的地区。根据安置区产业发展规划、拟开发项目可行性论证和已有项目合理分析第二产业安置环境容量，充分考虑资源配置情况、水利工程所有权、经营体制确定当地能够最大程度的容纳劳动力的数量，考虑移民劳动力供养系数、安置规划目标计算可容纳的移民数量。

根据当地旅游资源状况、经济社会发展及城镇化水平等确定第三产业安置环境容量，对从事第三产业的人数进行合理的预测分析，结合移民规划及第三产业收入水平确定能够接纳的移民数量。

3)购买公益性岗位安置。根据移民技能水平、文化程度和地方政府实际状况，合理确定公益性岗位数量，符合资格条件的移民可以选择这种安置方式，结合移民安置规划、移民劳动力供养系数和公益性岗位收入水平科学计算可容纳的移民数量。

4)社会保障安置。对于符合各级政府社会保障条件的可以选择这种安置方式，应结合社会保障有关政策和被征地农民的就业培训情况合理确定社会保障安置环境容量，确定社会保障安置移民数量时要考虑工程建设征地的影响程度。

5)一次性补偿安置。一次性补偿安置方式适用于受征地影响程度较小的村组。

6)自谋职业安置。对于可以脱离或已脱离土地资源、农业收入占家庭收入比例较低、有特长自行解决生产出路的移民可以选择自谋职业安置方式，选择这种安置方式的移民应具备一定的专业技能和文化水平。

7)投亲靠友安置。选择投亲靠友安置方式的移民需要接受地出具接受证明，自愿投靠亲友。

2.2 城乡发展与移民安置方式创新

近年来，许多地区逐步实施了以自主安置、二三产业安置和逐年货币补偿为主的“无土安置”方式，取得的成效显著。并且，在改善基础设施、提高城镇化水平和资金投入等方面国家加强了城乡区域融合力度，对促进移民妥善安置和城镇化发展发挥着积极作用。根据城乡融合发展要求和国家扶贫相关政策，盖州市水库移民在保留原有土地的同时实现了生活的完全城市化，较传统的非农业和农业安置方式具有较大的创新，其详细内容如下：

1)石门水库实行的逐年发放、长效补偿安置。石门水库坐落于盖州市大清河干流上游处，属于一座兼具工农业供水、防洪排涝、水产养殖、水力发电等功能的综合性水库工程。总库容1.022亿m3，最大坝高47m，坝顶高程145m，坝长350m，防浪墙高程146.2m。区域内核定移民人口3561人，原迁、非原迁人口1619人和1942人。大农业安置方式为初步设计的规划方式，为实现农业安置对土地集中流转方式进行调整，将15个集中安置移民点建设于拟调剂的土地附近。由于考虑到打工方便、移民子女上学等因素，实施过程中许多移民要求进集镇安置，结合当地政府意见和移民意愿，最终以3个集镇城镇化安置替代最初的15个集中安置点。按照移民安置与区域特色、新农村建设、小城镇发展相结合的原则，以安置小区为标准建设3个城镇安置点，以户为单位水库移民自购成品房。

石门水库工程实行了逐年发放土地收益、长效补偿的非农安置方式，移民能够很好的融入城市生活，在享受城市最低生活保障的同时依靠城市获取相应的经济收入。

2)碧流河水库实行的保留原有耕地，进城楼房安置。碧流河水库是一座以城市供水为主，兼具灌溉、防洪、旅游、养鱼、发电等功能的大(Ⅱ)型水利枢纽工程。集水面积2085km2，蓄水量7.14亿m3，最大库容9.34亿m3，承担着下游农田防洪安全及城市居民用水的任务。水库淹没面积8423km2，其中旱地、园地、林地及其他淹没范围6539、520、430、934km2，跨区县核定移民人口2226人，原迁、非原迁人口1539人和687人。安置方式为搬迁至市县楼房安置，且保留原有土地开发作为生产安置，生产安置至城市楼房安置距离约30km。结合营口市易地扶贫和脱贫攻坚要求，实行保留原有耕地且城市居民小区安置移民的方式。

这种方式在保留原有耕地的同时使得移民充分享受了城市的便利生活，家庭收入来源中农业收入仍占据一定比例。此外，为实现多渠道增加移民收入和尽可能拓宽移民收入来源，当地政府按照惠民政策要求给移民提供公益性就业岗位。

3)玉石水库实行的集镇安置。玉石水库位于碧流河的支流上，承担着城市供水、旅游和养鱼等任务，集水面积313km2，最大蓄水量8852万m3。区域内核定移民人口1895人，原迁、非原迁人口1844人和51人。

玉石水库移民安置划拨的耕地距离集镇不远，移民分配的宅基地面积较大，移民可以有自己独立的庭院。这种介于乡村与城市之间的安置方式，与城乡融合发展要求保持较高的一致性。移民可以保留乡村的生活特点且能够享受城市化的生活，移民可以外出打工或以耕地卫生。

3 结 语

水库工程的征地移民存在影响因素多、覆盖范围广、政策性强及任务艰巨等特点，为保证移民项目的顺利实施，在增加移民投资和完善移民政策的基础上，还有不断探索适宜、有效的移民安置模式，将城乡融合发展、乡村振兴与移民安置相结合的安置模式具有较强可行性。新型水库移民方式拓宽了移民收入，与惠民政策、当地扶贫要求有效结合，能够妥善处理现阶段存在的城镇化建设与移民安置问题。一般情况下，水库移民进入城市后无法获取从事农业生产条件且失去了原有的土地，将振兴乡村、水库移民和城乡发展相结合的新型安置方式，在保证移民继续享受土地收益的同时还可享受便利的城市生活，对提高农民融合力、参与程度及创新收益分享模式发挥着积极作用，在横向融合发展中让农民享受更多的权利，因此这种新型移民安置思路具有推广和实施的可行性。