农业产业扶贫风险防范研究 ——以怀化市为例

李兴华

（怀化市农业农村局，湖南 怀化 418099）

打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会最艰巨的任务。《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》将“加大产业扶贫力度”放在强化精准帮扶措施的第一条。产业扶贫是通过构建农业经营主体与贫困户的利益联结机制，让贫困户参与到产业链体系中，解决贫困户独立发展产业能力弱的问题，实现贫困户的稳定增收。根据全国扶贫开发大数据平台的统计，有超过88%的贫困人口生活在当地，且主要通过发展农、林产业和旅游业等方式脱贫。当前，产业扶贫作为“造血式”扶贫的重要方式，在全国脱贫攻坚战役中取得了积极的成效，然而也逐渐显露出一些风险，这些风险将影响产业扶贫的效果，阻碍产业扶贫的可持续性发展[1-3]。

怀化市地处湖南省西南部，位于武陵、雪峰两大山脉之间，区域面积2.76 万km2，辖13 个县市区，总人口525.5 万，其中建档立卡贫困村1 024 个，建档立卡贫困人口87.07 万人，素有“黔滇门户”“全楚咽喉”之称，是我国东中部地区通往大西南的“桥头堡”。为全面了解怀化市产业扶贫风险防控的基本情况，笔者到怀化市13 个县市区的农业农村局、产业扶贫基地、生产经营主体进行了实地调研，深入了解了怀化市产业扶贫的现状与风险，并提出合理化的建议，以期为有效防范化解产业扶贫风险，保护贫困户利益，推动扶贫产业健康持续发展提供参考。

1 怀化市产业扶贫的现状

2014 年以来，怀化市牢固树立“四跟四走”产业扶贫理念，扎实推进产业扶贫工作，着力防范和化解产业风险，全市实施带贫产业扶贫项目超过3 400个，通过产业扶贫直接帮扶、委托帮扶、股份合作帮扶、产业奖补等形式累计帮扶带动贫困户20.64 万户，覆盖面达到97.63%；其中有产业发展能力和意愿的贫困户16.16 万户，产业帮扶覆盖面达到100%。总体来看，怀化市产业扶贫在产业布局、带贫主体选择、利益联结和贫困户分红等方面实现了稳步发展，取得了明显成效。

1.1 产业布局合理，由分散向主导产业集聚转变

怀化市围绕“一县一特”产业及其关联产业实施产业扶贫项目，引导扶贫产业向主导产业集聚发展，形成了以溆浦县、辰溪县、麻阳县、洪江市为核心的柑橘产业带；培育了以中方县、芷江县等为主产区的刺葡萄产业；发展了一批以靖州杨梅、新晃黄牛、沅陵碣滩茶、鹤城蔬菜、会同魔芋、通道黑老虎、洪江区乌骨鸡等优势主导产业。其中柑橘产业主产区种植总面积近6.67 万hm2，年产量达90 万t，年产值近40亿元。怀化市创建了麻阳县柑橘产业省级现代农业产业园、洪江市和溆浦县省级优质农副产品（柑橘）示范基地，培育柑橘产业各类经营主体313 家，其中市级以上龙头企业24 家，共带动贫困户13.1 万户，户均年收入增加1 200 元；靖州以“梅”为媒，发展杨梅基地6 667 hm2，年产鲜果6.8 万t，年产值超过10亿元，带动1.1 万名贫困群众脱贫增收；沅陵把茶叶列为“一号农业”，目前茶园面积突破1.07 万hm2，年产量超过1 万t，年产值超过12 亿元。

1.2 经营主体有实力，带贫能力由弱向强转变

怀化市108 个省重点产业扶贫项目中，带贫主体为市级以上龙头企业、示范性合作社的有91 家，占比84.3%。按照“四个良好”标准遴选产业扶贫主体，结合“千企帮村、万社联户”行动，共选出惠农物流、补天药业、海联食品、官庄干发茶业、怀化九丰农博园等165 家实力雄厚的龙头企业和2 000 余家专业合作社参与产业扶贫。带贫主体经济实力、带贫能力不断增强，扶贫产业组织化程度不断提高。

1.3 联结紧密，双方利益联结由松散向紧密转变

近年来，怀化市以扶贫项目为抓手，深化之间的利益联结，贫困户利益联结覆盖面不断拓宽、联结关系不断加深。带贫主体与贫困户通过委托帮扶、股份合作帮扶、流转聘用等形式建立连接，并签订不低于5 a的利益联结协议，切实保障了贫困户共享产业利润。

1.4 利益有保障，贫困户利益兑现由预期向现期转变

怀化市实施的产业扶贫项目，带贫主体均用固定资产、法人代表家庭财产等进行了抵押担保，现已全部兑现了分红。贫困户的土地流转租金、劳务薪酬等其他利益均已如期兑现。贫困户经济收入明显增加，有效带动了贫困户如期脱贫。贫困村产业空白村实现了清零，全市1 024 个贫困村中，村集体经济年收入50 万元以上的村3 个，10 万～50 万元的67 个，5 万～ 10 万元的671 个，贫困村集体经济收入明显增加。

2 怀化市产业扶贫面临的风险

近年来，怀化市产业扶贫在促进地区经济发展、增加贫困农户收入等方面发挥了重要作用，成效显著，但在推进过程中依然存在扶贫产业选择不准、主体带贫能力不足、项目后续管护不力、生产灾害较多、产品滞销、贫困户利益兑现难等风险，值得关注和重视。

2.1 扶贫产业选择不准

部分扶贫产业没有充分依托和发挥当地资源禀赋优势，与当地主导特色产业关联不紧密，少数新特异产业扶贫项目缺乏发展基础，技术不成熟、市场不成熟，项目失败的风险较大。比如一些地方选择美国山核桃、蓝莓等产业，由于缺乏发展基础和生产技术支撑，产业发展难以为继。

2.2 主体带贫能力不足

部分项目对实施主体的选择把关不严，对主体的经济实力、经营状况审查不细，选择的主体经济实力不强、带动能力不足，导致产业扶贫项目成功率难以得到保证。另外，2017 年以前，怀化市实施的村级产业扶贫项目，以村集体或者村支两委成员牵头成立的合作社实施为主，管理人员变动大、能力和精力不足，合作社经营管理能力严重不足，产业扶贫项目成功率不高。

2.3 项目后续管护不力

有些地方在产业扶贫项目上重建设、轻管理，项目实施后管理跟不上。特别是村级产业园，基本是依靠财政资金建设，建成后缺乏后续管护资金，许多产业园粗放管理甚至放弃管理。部分扶贫产业缺少成熟的技术支撑，导致产业发展不正常，存在失败的风险。比如，麻阳县2014—2016 年共建设村级扶贫产业园46 个，经湖南省农业科学院2018 年10 月调查认定，运行良好类产业园17 个，可以盘活类产业园27 个，经营失败类产业园2 个，调查分析主要原因是后续管护的资金和技术跟不上。

2.4 抵御自然风险能力不强

怀化扶贫产业主要以农业产业为主，受自然灾害、动植物病虫害等因素影响较大，因灾害、疫病造成的损失难以防控，不少产业扶贫项目因此而失败。近年来，怀化市连续遭受了洪涝、高温高湿、干旱、冰冻等自然灾害，全市扶贫产业因灾造成的损失十分严重。例如，因降水量过多新晃县实施的魔芋产业项目基本失败，非洲猪瘟疫情导致生猪养殖产业扶贫项目亏损严重等。

2.5 农产品销售渠道不畅

2018 年以前，怀化市的扶贫产业中小规模生产、分散经营仍然占据主导地位，分散的“小生产”与“大市场”对接困难，除部分龙头企业的产品订单不愁销售外，多数均存在农产品销售价格不高、渠道不畅的问题。特别是农业生产周期与市场需求存在矛盾，部分产业扶贫项目建设时市场行情很好，但到产业投产时，市场行情已经发生了较大变化。比如2015 年以前，高山葡萄价格达到4 元/kg 以上，供不应求，当时贵州、四川、重庆等地高山葡萄产业也正在起步，芷江、中方等县也大力发展高山葡萄产业。大面积高山葡萄丰收后面世，葡萄价格大幅度下滑，2017 年甚至降到了1 元/kg，成本难以收回。由于市场饱和、产品滞销、价格下跌等情况，导致了一部分扶贫产业项目亏损。

2.6 贫困户利益兑现难度大

贫困户分红兑现的风险主要有3 类。一是扶贫产业项目失败。扶贫产业失败的项目，贫困户利益不但分红兑现不了，而且土地流转租金、劳务收入等利益也将受到严重影响。二是经营主体失信。有些经营主体不讲诚信，有能力兑现却不主动、不及时兑现贫困户分红，部分项目实施主体经督查后才兑现分红。三是项目不盈利暂未兑现分红。部分扶贫产业项目回报周期较长，短期内项目未产生实际经济效益，贫困户分红未兑现。据调查，2017 年以前实施的村级产业扶贫项目，大部分在利益联结协议中明确提到产业项目盈利后贫困户可享受分红。但目前来看，村级产业园盈利的很少，能够兑现分红的更少。如果产业扶贫项目一直不能实现盈利，贫困户永远分不到红。

3 防范产业扶贫风险的建议

作为脱贫重要手段的产业扶贫，也是巩固脱贫攻坚成果的重要手段。只有在风险有效防范下稳步推进产业扶贫，才能带动农村贫困人口脱贫致富。为有效防范化解产业扶贫风险，怀化市先后出台了《关于推进产业扶贫精细化管理的指导意见》《关于规范农业产业扶贫发展防范和化解农业产业扶贫风险的指导意见》等文件，确保产业扶贫健康持续发展。

3.1 围绕“一县一特”选产业，防范扶贫产业选择不准的风险

近年来，怀化市牢固树立“资金跟着穷人走、穷人跟着能人走、能人跟着产业项目走、产业项目跟着市场走”的“四跟四走”精准扶贫理念，指导各县市区围绕省、市明确的“一县一特”产业及其关联产业实施产业扶贫项目，优先选择当地具有资源禀赋优势、销售渠道优势、标准化生产优势、带动主体优势的产业。在湖南省“一县一特”主导特色产业发展指导目录的基础上，立足怀化实际制定了《加快发展“一县一特”推动乡村产业振兴的实施方案》，进一步明确了县市区主导特色产业发展方向，基本形成了“一特两辅”的县域产业布局。

3.2 坚持“四个良好”择主体，防范主体带贫能力不足的风险

推行带贫主体遴选机制，通过查询银行征信、查阅财务审计报告、现场考察等方式，遴选符合“良好的法人信誉、良好的经营业绩、良好的社会责任心、良好的产业基础”这“四个良好”标准的主体实施产业扶贫项目，优先选择市级以上龙头企业和示范性合作社。例如，中方县遴选了省级农业产业化龙头企业湖南海联食品公司实施产业扶贫项目，投入扶贫资金1 250 万元，联结带动贫困户17 186 人，每年为贫困户保底分红131.6 万元，累计分红约400 万元。同时与11 个非贫困村、7 个贫困村签订刺葡萄保底收购协议，带动贫困户发展产业成效明显。

3.3 落实“五项制度”强化监督管理，防范项目后续管护不力的风险

落实产业指导员制度，根据贫困村产业发展实际和贫困户生产发展需要配置产业指导员，组织进村入户指导产业发展。落实培训指导制度，建立市县产业扶贫技术专家团队，深入基地开展技术指导。落实监事会制度，每个产业扶贫项目成立有监事会，督促指导监事会积极履行监督职责。建立例行监测制度，每年对带贫产业项目运行状况进行监测，直到项目合同到期为止，根据监测结果对运作不正常的项目采取针对性整改措施。推行托管服务制度，对运行不正常、主体经营能力不足的项目，探索将项目进行托管服务，项目托管后“联结的贫困户利益不变”。

3.4 搭建产销对接平台，防范扶贫产品滞销的风险

大力实施“品牌强农”行动，提升农产品市场影响力、竞争力，培育了新晃黄牛、黔阳冰糖橙、靖州杨梅、麻阳柑橘、中方刺葡萄、芷江鸭、溆浦鹅、辰溪稻花鱼等一批地方特色鲜明的知名农业品牌。推进扶贫产业农产品对接大市场，建立供销平台、电商平台、展示展销平台，举办本土特色农产品节会等多方位营销，加强扶贫产业农产品销售。例如辰溪稻花鱼节、靖州杨梅节、麻阳柑橘节、中方葡萄节等活动有力促进了农产品销售。

3.5 落实农业保险制度，防范生产灾害的风险

扩大农业保险覆盖面，推动扶贫产业落实农业保险，开发特色农业保险，探索推进天气指数、价格保险等特色保险，构建扶贫产业保险保障综合体系。怀化市开办农业保险险种60 余种，其中柑橘、魔芋、猕猴桃、茶叶、生猪价格指数、杨梅气象指数等农业保险20 余种，形成了中央、省、市、县4 级农业保险补贴品种体系，有效控制了贫困户因市场变化、自然灾害造成的损失。

3.6 推行“三项措施”强化利益保障，防范贫困户利益兑现的风险

推行合同规范文本。按照《合同法》8 个要素，制定全市统一的合同文本，明确贫困户前5 a 保本保底分红，不承担产业风险，约定帮扶模式、分红比例、时限及违约责任，从合同上保障贫困户利益。建立抵押担保机制。要求带贫主体用良性资产、实体项目或法人家庭资产作为抵押担保，保证贫困户利益兑现，防范因主体失信或产业亏损难以兑现贫困户分红的风险。建立利益兑现监督机制。委托帮扶和股份合作模式主要使用银行专账监督、财政直接监督和监事会现场监督方式发放贫困户分红。直接帮扶模式采取“主管部门+监事会”方式，对带贫主体提供的生产资料、技术指导、保底收购等服务进行监督。

4 小 结

产业扶贫是动态持续的过程，地方政府发挥主导作用，龙头企业、农村经济合作组织、贫困农户等均是重要参与主体，各主体之间的有效分工与沟通交流机制是产业发展成功的重要保障[4]。在产业扶贫过程中不可避免会遇到风险问题。如何有效规避与防范产业扶贫风险，是产业扶贫可持续发展不得不考虑的问题。产业扶贫风险的产生与防范均与地方政府、营业主体和贫困户的决策、行为选择等密切相关，且产业扶贫风险的后果并非局限于某一方面或者某一时间段内，因此，产业扶贫风险的防控应是连续的过程[3]，应加强风险识别意识与识别机制研究，总结经验，发现规律，巩固产业扶贫风险防控成效，最终促进扶贫产业的可持续性发展。