环境影响评价中的公众参与机制

高月娇

（沈阳市环境技术评估中心，辽宁沈阳 110000）

1 基本信息

近年来，环境保护问题的重要性越来越突出，在世界范围内掀起了保护环境的运动。为了强化环境保护中的公众参与，我国有针对性地建立起了以公众参与为主的环境管理机制。环境影响评价制度主要指一定程度上对环境的整体建设有影响的项目与开发项目。在环境影响评价制度兴起之前，要对可能造成一定环境影响的事件进行调查、预测与评价，进而提出相关的环境影响与防治方案的针对性报告，最终按照法定程序由环境行政机关审批。在这评价的具体实施过程中，可以说公众参与是这一评价的重要组成部分。这一方式主要将公众参与的行为融入具体的环境影响评价中，不仅可以使环境评价工作朝着客观性发展，还能进一步提供公民自身的环境意识。

2 问题的提出

随着现代经济发展的步伐加快，与之而来的环境保护问题应运而生，为进一步解决这种经济发展中的不可避免的矛盾冲突，环境公众参与机制得以发展。近年来，作为一种较为有效的环境应对机制，这一机制被世界各国所认可和接受。1991年，环境公众参与机制在中国首次被提出。2002年颁布的《环境影响评价法》则更加凸显出公众参与建设对整体环境的影响，开始以听证会或是辩证会等的形式呈现。但是值得注意的是这项法律在公众参与层面尚停留在起始的规范阶段。从这部法律开始，我国在有关环境保护方面的整体评价制度不断得到完善。由此可知，在我国乃至世界范围内，环境影响评价制度越发呈现出与公众的密切联系。

3 公众参与存在的问题

3.1 环境影响评价制度中公众参与主体与方式不明确

我国《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》都未明确公众的范围。公众范围的模糊，留下了很大的自由裁量空间，也在很大程度上影响了公众参与环境影响评价的质量。在《环境影响评价法》的第五条中就有鲜明地提出，其虽然确定公众通过适当的方式来参与整体的环境影响评价，但值得注意的是，其除了在相关条文中采用一定的论证会、听证会等具体形式外，对所规定的“适当方式”没有做出具体解释。可以说，这种抽象规定从一开始就不能使公众进一步明确自己所能参与的方式。

3.2 环境影响评价制度缺乏公众的广泛参与

参照我国《环境影响评价法》可知，对公众的参与要求相对严格。其中只规定两种“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”才能让公众参与评价。《环境影响评价公众参与暂行办法》中明确规定“适用于下列建设项目环境影响评价的公众参与”，具体分为：①对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目；②环境影响报告书经批准后，项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动，建设单位应当重新报批环境影响报告书的建设项目。

3.3 环境影响评价制度缺乏公众的全程参与

查阅有关立法的具体文件不难看出，在我国现阶段范围内对公众参与的实际原则性要求较强，但具体的可操作性相对较差。与其他一些国家所制定的有关环境影响评价制度相比，我国的制度整体的公众参与性上缺乏明确与严格的具体规定。在制定有关环境影响的评价方面，日本在环境影响的具体评价方面在实施单位编写上要求需要征求市民的同意。之后的项目后续调查中，也需要及时向公众公布调查结果。

4 强化环境影响评价中公众参与机制的对策

4.1 加大参与主体的参与力度，丰富参与方式

加大参与主体的重点参与力度主要表现在进一步扩大参与主体的具体实施范围，更加突出重点群体的参与力度，如利益相关主体和弱势群体等。这就要求在征求相关部门的具体意见时，除邀请一些有经验的专家协同讨论外，还应邀请一些大众及社会群体共同参与讨论，发表个人见解。除此之外，为进一步加大主体的参与力度，还可采用形式多样的方式对其进行丰富，具体可采用座谈会、讨论会等形式来阐述公众自发的个人意见。除了采用上述常见的几种听证模式外，为进一步提高公众参与的广泛性和积极性，还可有针对性地采用其他方式，以便发挥公众参与的有效性和积极性。

4.2 扩大环境影响评价的主体参与范围

参照我国的《环境影响评价公众参与暂行办法》可知，我国在公众参与的对象划分上具体可以分为两类：一类是对整体环境造成一定的不良影响，并且具体涉及相关公众直接环境权利的现实规划上；一类是对环境可能造成的不可避免的重大影响，并且可以编制到具体的环境影响报告书中的建设项目上。其中，前一种对与公众如何参与没有较为明确的规定。

4.3 扩大公众参与力度

对比当下的法律法规来看，公众自身参与环境影响评价的过程受限。其只能参与到一些具体的对环境有着不可避免影响的具体规划项目上去，却不能直接参与到全过程中。就此而言，可以借鉴美国的一些模式，进而在编制具体的有关环境影响的现实性报告时，必要时应及时听取来自公众的意见，再有针对性地对整个参与评价的各个环节进行针对性的合理设置。

4.4 增强公众意见的法律效力

公众意见在现阶段的环境影响评价中发挥着较为重要的积极作用，但是从具体的实施情况来看，其对整个环境影响评价的作用甚微。从某种程度上来说，《环境影响评价法》较之于过去有了一定程度上的进步，但是具体的相关问题，如公众的社会救济等问题还没有明确解决。之后所要承担的法律后果也没有明确清晰的规定。由此可见，在现阶段的发展中，我国还不能够做到真正赋予公众参与环境影响评价的决策权利。为此，有关部门可以通过赋予公众意见真正的实施效力的方式扩宽公众的参与力度，及时给予公众合理发表意见的机会，并对这些意见进行处理，及时公布及反馈，进而撰写相关的环境评估报告等，逐渐完善公众事后相关救济的有效法律保障体系。

5 结语

环境保护问题的重要性越来越突出，在世界范围内掀起了保护环境的运动。为了强化环境保护中的公众参与，我国有针对性地建立了以公众参与为主的环境管理机制。环境影响评价制度主要指一定程度上对环境的整体建设有影响的项目与开发项目。在环境影响评价制度兴起之前，要对可能造成一定环境影响的事件进行调查、预测与评价，进而提出相关的环境影响与防治方案的针对性报告，最终按照法定程序由环境行政机关审批。2018年7月生态环境部将《暂行办法》修订为《环境影响评价公众参与办法》，从规范性文件“升格”为部门规章，提升了法律效力，借此提升环境影响评价公众参与的实际效果，使公众参与在建设项目环评过程中真正发挥作用。