浅议消防行政执法工作

文 / 蒋伟（安徽省淮北市消防救援支队）

消防行政执法涵盖消防监督检查、行政处罚、行政许可等多个方面，从建国到现在，我国消防行政执法工作历经多次变革，走过了几十年的风雨路程。特别是2019年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化消防执法改革的意见》印发后，对消防行政执法工作是一次彻底的“变革”，提出了一系列新的课题：如何保持消防行政执法工作的鲜活、主动、与时俱进，如何从“查隐患”转变为“查责任”，从“管事”转变为“管人”。下面笔者结合多年的工作经验，谈一下个人的看法和认识。

1 消防行政执法的相关概念

消防行政执法是指消防救援机构依照消防法律、法规、技术规范和国家有关行政法规而进行的行政执法活动。主要包括以下六个方面：

消防监督检查行为：消防监督检查是指消防救援机构依法对机关、团体、企业、事业单位遵守消防法律、法规和规章情况进行的监督检查督促的行为。例如：“双随机、一公开”检查抽查、专项行动抽查、火灾多发季节的监督抽查等。

消防行政许可行为：消防行政许可是指消防救援机构执法活动的行为方式之一，是消防救援机构根据行政管理相对人的申请，依法审查并赋予当事人从事消防所限制事项的权利和资格的行为。例如：公众聚集场所开业前消防安全检查等。

消防行政确认行为：消防行政确认是指消防救援机构依法对相对人既定的法律关系事实、行为以及具有法律意义的文书等予以确定、认可或证明的行为。例如：对消防产品质量合格与否进行确认等。

消防行政强制行为：消防行政强制行为是指消防救援机构依法对不履行法定义务或危害社会的行政相对人采取强制手段，迫使其履行义务或者对其危害社会的行为加以制止的行政行为。例如：临时查封，强制拆除或者清除等。

消防行政处罚行为：根据《消防法》的规定，对于违反其规定的违法行为，消防救援机构有权根据不同情况，实施警告、罚款、责令停止使用、责令停产停业等行政处罚。

消防行政复议行为：消防救援机构就其主管事项与相对一方当事人发生争议时，根据对方当事人的申请，由该机关的主管机关或上一级机关对引起争议的事项复查的行为。例如：复议决定。

根据《中华人民共和国行政处罚法》以及其它有关法律的规定，消防执法机关在消防行政执法中做出具体行政行为，只要具备以下四条之一均构成违法：具体行政行为，尤其是行政处罚没有法定依据或主要证据不足的；适用法律、法规错误或超过法律法规规定的处罚种类和幅度而擅自处罚；作出的处罚违反或不遵循行政处罚程序；超越职权或滥用职权所做出的具体行政行为。

2 消防行政执法工作的现状

2.1 法律法规有待完善

现行《中华人民共和国消防法》执行性和可操作性不高。消防监督检查方式包括《消防监督记录》过细过全，模式僵化，侧重单位消防设施的全面检查，更像单位自身的检查记录，对单位主体责任落实方面要求不严，体现不够，监督人员“模式”之外，也无法发挥主动性。临时查封和强制拆除规定过于简单，执行性和可操作性不强，极易造成工作纠纷。整体来说，“管事”过细，无法提升单位工作积极性和主动性，“管人”不足，无法提升单位消防安全主体意识。

隐患发现和整改措施不科学。现行消防法律要求发现隐患立即处罚、立即查封，未给予单位充分的自主权和整改时限，和我国国情、各地经济发展状况明显不适应，易导致“乱执法、乱罚款、乱查封”现象发生，不考虑单位实际，发现隐患直接予以处罚，很多时候执行也难以到位，应从法律制定的宗旨出发，科学分析隐患和违法行为，坚持隐患整改优先，限期整改。

2.2 工作机制有待提升

应严格按照《关于深化消防执法改革的意见》要求，推动开展便民服务、简政放权、优化营商环境等新型消防安全管理方式，建立健全“双随机、一公开”的监督检查新模式，严格落实“党政同责”、“管行业必须管安全”的新型监管要求，切实提升单位主体责任意识，营造“全民消防”的浓厚氛围，以科学、规范、高效的消防行政执法工作，助推全社会消防安全管理水平提升。

执法程序不规范，未严格按照相关法律法规要求开展执法工作，比如在开展行政处罚工作时，应按照检查、立案、调查、告知、文书送达等程序严格进行，但个别执法人员擅自简化程序，直接出具文书，后再补办各种手续，甚至在检查后，未履行立案手续的前提后，对当事人开展多种形式调查询问，直接认定违法事实，告知处罚结果，严重违反程序规定。程序的不规范导致在消防行政执法中会出现很多问题，对簿公堂往往也是消防部门理亏在先。

执法人员素质较差，原消防部队时，“铁打的硬盘流水的兵”，执法人员流动性较强，学习意识、业务素质参差不齐，导致执法工作长期踌躇不前。改制后，执法人员相对固定，但个别执法人员还固守“老传统、老办法”，学习意识不强，不能与时俱进，还靠过去的“经验”办案，而不是靠法律来办案，导致整体执法工作呈现不规范、不高效、不合时宜的现象。

证据收集意识差，现在要求使用执法记录仪，消防执法全过程记录。但实际上此项工作并未引起足够重视，不用、少用的现象较多，导致一旦发生责任事故，很多直接证据缺失。还有个别执法人员收集证据不按程序进行，1人开展询问、提取物证清单当事人未当场签字等，都会导致很多证据丧失证明力。

2.3 消防行政赔偿制度仍处于起步阶段

《中华人民共和国国家赔偿法》自1995年制定，2012年修订后，2013年1月1日实施至今，在处理行政赔偿案件方面仍存在不少的问题。根据不少媒体的报道，在大多数情况下，受到冤屈的公民要获得应有的赔偿仍然是难乎其难的事情，赔偿制度的建立健全和完善仍有很长的一段路要走。

在消防行政执法过程中也存在着许多违法执法的情况，很多时候，受害人根本就不敢向消防部门提出赔偿，也有些相对人的法律意识不强，不知道可以得到赔偿。应探索建立健全消防行政赔偿制度，解决其“口惠而实不至”的问题，建立健全法制审核制度，开展执法监督，倒逼执法规范，提升执法人员素质和消防执法规范化水平。

3 促进消防行政执法工作的对策

近年来，消防行政执法工作有两次较大变革，一是2001年12月11日，我国加入世界贸易组织（WTO），成为其第143个成员，消防行政执法工作也具有了面向世界、向国际接轨的需求和条件，外国的大批的企业进入我国市场，在行政管理上我们能否跟得上直接关系到我国经济的长远发展；二是2019年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化消防执法改革的意见》印发后，消防执法工作迎来了新的机遇和挑战，也迎来了制度、人员、装备的一系列变动和改革，可以说是一次彻彻底底的“革命”，全新的消防救援机构名称也落地生根，希望能以此为契机，对消防行政执法工作也做一次彻底的变革，坚持实事求是，坚持科学发展观，坚持一切从实际出发，是消防行政执法改革发展的必由之路。

彻底摒弃落后的旧执法模式，从思想观念上转变，从决策方式上转化，从管理模式和工作方法上改进，摒弃过去习惯的“统筹、统揽”的“管家”行政管理方式，将之转变到依法治火、依规办事、“随机”监督上来，切实提升单位主体责任意识，谋求建立单位“自我管理、自我监督、自我提升”高效消防安全管理体制。

强化执法人员素质建设，以“双随机、一公开”工作为基础，建立健全长效社会单位消防安全监管新模式，以法制审核和纪委监督为抓手，建立健全执法人员和执法监督新机制，促进消防行政执法工作的长远发展。

强化执法人员思想建设，开展多种形式政治教育和业务学习，牢固树立宗旨意识和法律意识，不断增强服务意识，坚持实事求是、与时俱进，不断开阔视野，打牢基础，筑牢“法心”，努力提高消防执法队伍的整体素质和综合实力。

建立健全消防行政赔偿制度，倒逼消防执法规范化，使执法人员在执法中有所警示、有所顾忌，最大限度减少违法执法、自由执法现象的发生，保障公民合法权益。尤其是对涉外敏感企业开展执法工作时，更要以法制为先导，依法行事。

4 结束语

随着我们经济和社会的不断发展进步，广大人民群众对消防安全需求也不断提升，消防行政执法工作的重要性日益凸显，和社会经济发展不相适应的方面也不断出现。随着人民群众消防安全意识的提升，应坚持实事求是的科学发展观，建立健全科学的消防法律法规体系，提高消防执法队伍整体素质，更好的服务经济发展，服务社会进步，服务广大人民群众。□