朝阳县小型农田水利工程存在问题与对策研究

马宏娟

(朝阳县水务局农水股，辽宁 朝阳 122000)

小型农田水利工程是指渠道流量不超过1m3/s，浇灌区域低于666.7hm2，库容<10×104m3，防洪除涝区在2000hm2以下，广泛分布于田间农地的灌溉工程，由于存在回报率高、成本较低、规模较小、覆盖范围窄等特点，又称为“小农水”工程[1-2]。小农水形式多样，一般有机电井、电灌站、塘坝、渠道、水闸、水库、排涝站等。通过改善水利条件、建设配套水利设施、完善田间灌排体系等途径，小农水为促进农业经济发展和农业高产稳产提供重要保障[3]。

近年来，朝阳县结合区域实际情况积极探索微灌、管管等高效节水技术，先后实施高标准农田建设工程、续建配套与节水改造工程等，建成一批形式多样且数量众多的小农水工程。小型农田水利对促进农业生产和实现农民增收致富发挥着重要作用，可为提高农田供水保证率及缓解区域干旱提供基础保障，并且有利于优化农、林、牧比例和调整土地利用结构。考虑到小农水管理分散、标准低、数量多、规模小、形式多样等特点，现代社会对其提出了更高、更新的要求。因此，在小农水工程建设与管理时势必会存在诸多问题，对其工程效应的发挥产生明显的制约。文章结合朝阳县2012-2015年节水增粮行动，深入探究了小农水工程现存问题及其对策。

1 朝阳县小型农田水利现状

1.1 工程现状

朝阳县位于辽西低山丘陵区，地处E40°55′-41°54′，N119°51′-120°47′范围，总面积3762km2，下辖28个乡镇，298个行政村。全县耕地7.63万hm2，其中平地2.17万hm2、坡地3.88万hm2、山地1.4万hm2；宜林面积12.87万hm2、牧地面积10.67万hm2、水域面积3.67万hm2、河滩面积2.97万hm2，人均占有耕地0.127hm2。高梁、谷子、玉米为主要粮食作物，而棉花、瓜菜为主要经济作物。全县耕地中有效灌溉面积2.49万hm2，其余耕地均没有灌溉设施，土地产出率低、水利设施薄弱、农业管理粗放且抗旱能力差。

截止2011年，全县各类工程设计灌溉2.75万hm2，其中实施节水灌溉1.57万hm2，工程综合灌水定额1800m3/hm2。水利工程现状为：①朝阳县已建各类蓄水工程6处，其中小型水库30座，塘坝10座，方塘60座，工程完好率65%，兴利库容2560.7万m3，有效灌溉4553hm2，占总的18.3%。②引水工程：全县建有引水工程17处，工程完好率65%，有效灌溉面积3860hm2，占总有效灌溉面积15.5 %。③提水工程：提水工程主要是提水站，共建有提水站3处，有效灌溉面积107hm2，占总有效灌溉面积0.4%，工程完好率达45%。④机电井工程：全县建有机电井2585眼，工程完好在65%，有效灌溉面积1.64万hm2，占全县总灌溉面积65.8%。

1.2 管理现状

朝阳县小型农田水利工程主要以井灌区为主，辅之于灌区蓄、引、提水工程，在工程运行管理模式方面主要有：①村集体管理：这种形式的管理责任制，农田灌溉井的所有权归属村、组集体所有，受益村村委会每眼井都指派一名井管员，井管员对所管辖各井所控制耕地统一浇灌、统一管理，井管员工资由收上来的水费进行支付。②个人承包：结合各乡镇村组土地面积、水利设施状况、农灌井水源等实际，通过核实每小时收取水费数额、能源单耗、维修养护、浇地亩数等指标，与管井人员签订承包合同。

2 农田水利工程存在的问题

2.1 工程建设问题

1)农田灌溉方式落后，农业灌溉水利用效率低。朝阳县境内河流多为季节性河流，地表水基本不可利用，现有灌溉水源以地下水为主，由于年久失修部分水井出现淤堵和坍塌现象。农田灌水定额高、灌溉水利用效率低且多为大水漫灌模式，无法充分利用有限的水资源，不能适应多元化种植和分散经营的要求。同时，朝阳县大多数水利骨干工程及库灌区建设于1960-1970年，受限于当时的资金投入、建设标准、施工经验和技术条件等，水利设施拦蓄能力低下，大多处于老化失修、带病带残运行状态，加之后期管理不善人为损坏问题十分突出，工程安全难以保证。

2)建设资金投入不足，资金供需矛盾突出。小型农田水利经济效益微弱，吸收社会资本能力较低，同时农村实行税费改革后取乡村提留和农业税，取消义务工以及水利投入的结构性缺陷，造成解决节水灌溉工程设施建设的资金矛盾突出。一方面，组织动员农民投入的方式以基层政府行政手段为主，引导农民投资投劳困难且民主议事办法不健全；另一方面，地方财力拮据，地方财政无力投入节水灌溉工程设施建设。虽然农民直接受益的节水灌溉工程远远低于大中型水利工程的资金投入，但基本建设投资增长幅度小且资金渠道相对稳定，提高水费过高农民难以承受，造成水管单位要保证正常运行、日常维护难度较大。

3)高效节水灌溉比重小，工程完好率低。朝阳县有效灌溉面积2.49万hm2，高效节水灌溉面积只有1.57万hm2，由于修建时间早、服役年限长、配套设施缺少且大部分井灌区设备老化，加之地下水位持续下降需要加深或维修水源井。。现有6处蓄水工程、17处引水工程和机电井工程完好率65%，3处提水工程完好率45%，灌溉用水有效利用系数只达到0.6左右。近年来，完成的高效农业区的水利设施配套及改造、粮食产区节水灌溉推广不足，未能充分利用水资源，粮食生产实际需求与节水灌溉发展规模、速度仍具有较大差距。

2.2 工程管理问题

1)管理薄弱，运行困难。长期以来，节水增粮水利设施都是集体管、国家建，并且用户长期具有轻管理、重建设的观念，管理体制不健全和建管脱节问题突出。农民种的是“责任田”，用的却是“大锅水”、“福利水”，利益不直接，工程管护责任未落实、产权不明晰、运行困难等问题突出[3]。乡镇基层水服务站为农田水利的管护主体，而水利服务站在管理体制改革时被撤销；大多数地区尚未监理农民用水户协会，农民管水组织还不成熟；由于无力承担过高的农田灌溉水电费，“不浇增产水，只浇救命水”的现象极为常见，对农业经济效益和作物产量产生直接影响。

2)管理体制改革滞后，运行管理机制不活。水利工程管理不规范，缺乏行之有效的责任制，可概括为“收费随便，漫天要价，村上不管，合同不签”。有的乡镇水利设施损坏、丢失现象严重，造成渠水不能畅通，机电井不能开动，影响了正常灌溉和水利设施效率的正常发挥，集体资产的安全受到严重威胁。

3)管理保障体系不完善、节水技术创新不足。水管单位、水行政部门和当地政府之间的权责不明，管理体制不顺，缺少财政支撑，工程管理、安全管理运行难以为继，很多水管单位自身功能不足，难以依靠自身力量解决经费不足问题，更谈不上实现良性循环和以水养水[4]。此外，缺乏对节水技术的研究、开发及创新，重建轻管的思想没有得到根本性的改变，致使节水新技术、新工艺、新材料得不到实际应用，水利科技成果转化率低。小农水建设具有盲目性、盲目性，由此使得在社会效益、合理开发、工程技术等诸多方面不能互相兼顾，科技含量低，保证不了农业经济市场需求。

3 农田水利发展对策

3.1 小型农田水利建设

1)加强节水灌溉和田间工程建设，提升农业用水效率。辽西低山丘陵区农业生产在很大程度上依赖于灌溉工程，小型灌区发挥着非常重要的作用。所以，加强高效节水灌溉工程建设极其必要。朝阳县2012-2015年建设的小型农田水利工程有：新打井45眼、维修旧井712眼，新建井房757座，启动柜757台，配水泵757台套，IC卡控制系统757套，首部工程共布设757套；干、支管埋设长度160.178万m，毛管长度13703万m，项目区新建检查井757座，排水井757座。此外，田间排水工程与涝区人民生活水平的提高、广大群众生命财产安全密切相关，同时决定着水生态文明建设目标的实现。管理部门应本着林网环绕、旱涝保收、安全环保、优质高产、节水高效、土壤肥沃、路渠配套的高标准农田建设原则，建设和改造田间排水工程。

2)强化政府主导作用，创新资金投入机制。为增加小型农田水利资金投入，完善多形式、多渠道投资格局，健全长效运行投入机制。①加大资金投入力度，实行专项资金专帐核算、专款专用，任何部门或单位不得挪用和截留农田水利建设资金，监察、审计、财政等部门，要加强对专项资金的监督、检查、考核和管理。②积极落实县级土地出让受益10%的20%计提划转和使用，制定明确的农村水利工程运行管理资金使用办法，制定运行管理资金的“以奖代补”补贴办法，保障工程运行养护维修资金发挥效益。③根据农村水利管理办法相关要求，将各级政府土地出让收益10%中的20%用于小农水程运行维修养护，设立小农水维修养护基金[4]。④在引导农民筹资筹劳方面，充分结合省政府农田基本建设“大禹杯”竞赛活动和村级一事一议财政奖补政策，通过民主议事、公示公开、先议后筹、筹补结合等措施，积极引导农户筹资筹劳及充分调度群众积极性，确保农民筹资到位。

3)加快更新改造和新建小型灌溉排水泵站。朝阳县不同地区的经济发展存在差异，因此小型泵站在运行机制、管理体制、老化失修程度、泵站布局、建设规模与标准、泵站型式上不尽相同。应坚持“区域规划与工程规划相协调、分步实施、统筹规划”的原则，实行“后土建先机电设备、后拆建先改造、后难先易、后缓先急”的基本原则，以控制运行成本、减少工程投资、选用高效节能泵型和提升整体效益为目标，有计划的更新改造全县农村小型泵站[5]。朝阳县具有较为丰富的地表水资源，大量地表水因拦蓄工程较少而无法利用，对此将节水灌溉与新建水源工程结合，建设一定的塘坝和水库解决工程性缺水问题。对小型灌排泵站进行更新改造，从而为实现农村经济发展、农民增收和农业增产提供可靠保障。

3.2 小型农田水利管理

1)加强运行管护，实行管养分离。根据分级负责的原则切实落实技术、监督和行政负责人，签订小型农田水利管护责任书，逐步形成环环相扣、层层落实的工作格局。在部门领导和各级政府考核中纳入实施方案完成指标，强化目标责任制。结合朝阳县综合发展规划，积极整合水利、农业、发改委、开发办等各部门设计农田水利建设资金，统筹安排、集中使用，保证农田水利工程建设及管理顺利进行。充分考虑各片区的各种基础设施条件，优先选择基础设施条件好、农村群众积极性高，有能力自筹的片区，各片区乡镇领导干部投身到项目区中，积极宣传、发动群众，利用群众投工投劳改善林路等基础设施条件。通过期组织技术培训切实提升专业服务功能，培养一批专业化、高水平、有知识的服务队伍。各乡、镇及水利局聘请专家学者负责指导教育培训、运行管护、工程建设等工作，选派相关人员到高效节水建设管理和运行管理技术好的地方去学习，为今后高效节水灌溉的发展和管理奠定基础，能够确保工程一旦出现问题，维修养护及时、可靠。

2)加强水费改革，落实经费。通过水费制度改革、管理体制的理顺、服务意识的增强，全面掌握价值规律，集中获取更多的资金改变小型农田水利效益衰减、长久失修的现状，逐步达到水资源开发利用的良性循环，推动水利产业健康发展[7]。以国家水利产业政策为依据形成完善的价格体系，充分考虑水资源利用现状科学核定可执行价格，以合理水价为杠杆促进水资源保护、合理开发和高效节水目标的实现，以充分发挥其经济效益。

3)积极推行产权制度改革。本着“水投资、水管理、水建设、水受益”的原则，落实管理主体及明晰产权，建立健全工程水费计收、维修和管理制度，严格执行物价部门相关规定合理确定水价，以保证小型农田水利可持续发展和长久良好运行。为减轻农民负担以及防止出现乱收费现象，对已建工程实行档案化管理和建卡造册制度，同时要结合具体情况因地制宜的采取适用的管理模式[8-10]。小型农田水利管理模式有专职管水员、管水小组、群众代表、村民组长管理以及个人承包租赁管理等多种管理方式，并结合不同的水源类型及使用情况指定出不同的用水方案，以确保受益区群众农田灌溉用水需要，最大程度的保证受益长久和工程效应的发挥。

4 结 论

目前，我国正处于快速的城镇化和工业化发展期，各种错综复杂的因素均可对国家粮食安全产生影响，农业生产能力不稳定、水资源和粮食增产约束不断显著，农产品供求平衡及保障粮食安全的任务依然艰巨，靠增加自然资源投入类提升农业产出的空间日趋减少，加快农业发展模式的转变成为未来发展的必然选择。因此，合理利用有限的水资源发展大规模农业灌溉，显著提升用水效率以及探索节水灌溉技术，为实现现代化农业大发展和粮食安全生产的必然选择。通过改变传统的灌溉模式，切实促进高效节水发展，用有限的水资源发展更大规模的灌溉面积，这是推进粮食生产向优势区域集中，进一步优化农业产业结构，实现集约化经营，扩大效益规模以及促进现代农业健康快速发展等必经之路。