“十四五”时期海关制度创新和治理能力建设的初步思考

赵海军 刘汉雄 杨志龙 陈奕恺 王 伟 邝留奎 朱晓英

(湛江海关 广东湛江 524022)

1 引言

党的十九届四中全会坚定中国制度自信，深刻回答了“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题[1]，向世界发出了开辟“中国之治”新境界的豪迈宣言。倪岳峰署长强调，党的十九届四中全会为当前和今后一个时期推进海关制度创新和治理能力建设指明了前进方向，提供了根本遵循。 “十四五”是我国“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，也是世界百年未有之大变局的加速演变期。 海关是政治机关、国家行政机关，必须全面推进海关制度创新和治理能力建设，自觉把海关工作放在国家治理体系和治理能力现代化大局中去思考谋划，为实现“两个一百年”奋斗目标贡献海关力量[2]。

2 深刻认识海关制度创新和治理能力建设的重要意义

2.1 国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分

党的十九届四中全会全面揭示了中国特色社会主义科学制度体系的优越性，为推进国家治理体系和治理能力现代化指明了方向，提供了根本遵循依据。 海关是政治机关、国家行政机关，必须将推进海关制度创新和治理能力建设作为重要政治任务和战略选择，贯穿于新时代中国特色社会主义新海关改革建设发展全局。 应自觉将海关制度建设纳入国家制度体系的大局中去思考谋划，把国家制度体系建设的重点作为海关制度建设的主攻方向，主动衔接、分层对接好国家根本制度、基本制度和重要制度。应对照党中央关于坚持和完善党的领导制度体系、政府治理体系、国家安全体系及建设更高水平开放型经济新体制等方面的部署要求，进一步固根基、扬优势、补短板、强弱项，更好地融入国家治理体系和治理能力现代化大局。

2.2 建设中国特色社会主义新海关的重要路径

建设让党中央放心、让人民满意的中国特色社会主义新海关，是新时代海关总署党委的战略决策。机构改革以来，通过加强顶层设计，海关改革架构已经确立，但在系统集成和协同高效等方面还有待加强。把制度建设摆到更加突出的位置，对照全会提出需要坚持和完善制度体系，着力推进制度创新，自觉融入国家改革和对外开放大局，对标国际先进水平，打造先进的、在国际上最具竞争力的监管体制机制[3]，促进扩大开放范围、优化开放布局、提升开放质量，全面促进贸易自由化，推动形成全面开放新格局。

2.3 服务开放发展大局的重要保障

海关处于对外开放最前沿，中国开放大门越开越大，海关维护国门安全的任务越来越艰巨，服务国家战略、参与宏观调控、做好“六稳”等工作越来越繁重。要找准海关工作方位，从战略高度推进海关全领域制度创新，加快构建系统完备、科学规范、运行有效的海关制度体系，提高制度执行能力，真正实现海关治理的“脱胎换骨”，为服务高水平开放高质量发展、实现“两个一百年”奋斗目标做出新的更大贡献[4]。

3 海关制度创新和治理能力建设存在的问题

近年来，全国海关系统坚持政治建关、改革强关、依法把关、科技兴关、从严治关，统筹推进改革与制度建设，努力建设先进的、在国际上最具竞争力的海关监管体制机制，取得了一定成绩，但仍存在一些问题。

3.1 法规制度建设不能满足新海关发展要求

相关法规制度不健全，部分法规制度不适应海关新的职责任务、衔接不够紧密。部分法规制度制定过程中，未能广泛听取社会、企业意见和建议，对于新兴科技领域出现的新事物，政策制定没有前瞻性，出现“一哄而上，一管就死”现象，不利于行业发展[5]。

制度执行不到位、执法不够科学规范统一，存在“一刀切”、选择性执法和逐利性执法的现象。抓落实还不够深入扎实，存在推诿扯皮、举一反三不足等问题。各项法律法规下传到各直属海关存在时间差，尤其是传递到基层的速度更加缓慢。

关检融合要真正发生“化学反应”还有大量工作要做[6]。 相关规章制度制定缓慢，一线执法还在延续改革前做法，存在业务风险和管理风险。作业场所未有效融合，由于场所数量大、种类多、基础设施设置情况各不相同等原因，场所优化整改进度缓慢，标准化规范化改造执行力度不足。

3.2 改革的系统性、整体性、协同性还有待加强

存在“不协调、不配套、不平衡”问题，如部门地方之间政策不配套、行动不协同，国家法规调整滞后于地方改革探索，监管服务能力落后于简政放权幅度，信用体系建设跟不上监管需要，东西部地区改革步调不平衡、不一致等。

“单一窗口”建设缺乏整体设计、各地建设不平衡、数据标准不统一、信息共享难度大等一系列问题，尚未完全落到各地海关，应用不完善，各项通关监管政策亟须进一步完善和推广，距离真正的单一窗口还有一定的距离[7]。

各类信息化系统亟待进一步整合优化。 海关业务系统信息融合度较低，运输工具卫生检疫情况、查验作业情况、检测结果和监管作业等环节的数据分散，形成信息孤岛。

物流监管的风险分析手段较少，特别是“两步申报”模式下货物的物流情况更为复杂，地理范围更广，不确定性大大增加，海关缺乏与之对应的信息化监控平台和分析平台，外勤监管作业普遍缺少移动设备支持。

3.3 维护国门安全能力有待进一步提升

随着我国对外开放力度的增加，通过口岸渗透入境的方式更加隐蔽多样，国门安全面临更多新考验。特别是随着经济全球化，国际贸易交往和人员往来频繁，世界范围内疫情疫病发展呈现诸多新趋势、新特点。 另外，人民美好生活需要日益广泛，不仅在物质文化需要方面对进出口贸易提出了更高要求，而且在安全、环境等方面的要求日益增长，进出境监管面临新挑战。最后，国内外形势正在发生深刻复杂变化，特别是随着机构改革海关职能调整，海关口岸监管范围扩大，维护国门安全的任务比历史上任何时期都要艰巨繁重，全面深化理念模式创新，强化监管优化服务，促进外贸稳中提质的要求比以往任何时候都更为迫切[8]。

3.4 党的建设仍存在较大短板

党建与业务工作结合不够紧密，融合不顺畅，形成党建与业务工作“两张皮”。 部分党员重业务轻党建的思想较为根深蒂固，党建工作摆不上应有的位置，即使抓党建工作也是被动应付，缺乏搞好党建工作的责任。基层党建仍存在薄弱环节，包括内生动力不足、压力传导不畅、热度不均衡等。 在落实主体责任方面还存在责任意识较“弱”，落实方式较“少”，风险意识较“淡”，管党治党较“松”，量化考评较“难”等问题。 部分党员干部存在政治站位不高，不敢为、不愿为、不会为现象。秉持“不干事就不出事”的畸形认知，习惯于做“太平官”和“无为官”，缺少应有担当[9]。

4 海关制度创新和治理能力建设的意见建议

针对存在的问题， 海关应坚持以党的政治建设为统领，坚持新发展理念，坚持以改革开放为动力，围绕高质量发展、“六稳”“六保”工作，强化监管优化服务，全面提升制度创新和治理能力建设水平。

4.1 发挥党建引领作用，为新海关建设提供根本保证

一是全面加强党的领导制度建设，健全准军事化纪律部队建设制度机制，坚定政治方向，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，切实将党建引领转化为推进工作的强大动力，努力为建设新海关提供坚强保障和动力源泉。 二是找准党建与业务工作的最佳结合点，在业务工作中检验党建工作成效，以发展的成果来检验和评价党建工作。 充分发挥党建引领作用，实现党建、业务工作的“两手抓、两手都要硬”。三是充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用[10]，着力解决“不敢为、不愿为、不会为”以及“管卡压”等问题。 深入推进“强基提质工程”，开展“党建+口岸营商环境建设”工作，把党建工作融入口岸营商环境建设的各方面、全过程。

4.2 完善法律法规制度体系，推进海关法治化建设

一是围绕法治政府建设，参照《民法典》的修订模式，推动构建以《海关法》为主，系统完备、科学有效的海关法律法规制度体系，重构海关基本制度。总结海关各业务领域执法实践经验，及时将改革实践成果转化为制度规范[11]。全面梳理、评估相关法律法规，推动重点法律法规的立法进程，推进《国境卫生检疫法》《进出境动植物检疫法》《关税法》等重点领域法律的修订和完善。二是增强全局意识，将海关制度建设纳入国家制度体系的大局去思考谋划，全面对接国家的根本制度、基本制度和重要制度。注重整体规划，结合海关业务同步推进改革与制度建设。突出制度的前瞻性，做到改革推进到哪里，制度建设就延伸到哪里。 三是强化法制思维、制度意识和执行力。 规范依法用权和自由裁量权，强化政令畅通、步调一致，对法规制度执行不力、问题突出的坚决问责。 要加强制度宣传，强化正面引导和警示教育，提升法规制度的透明度和影响力，为制度执行营造良好的舆论氛围。

4.3 聚焦改革攻坚，不断推进制度创新

一是加强改革项目集成，以全国通关一体化和“海关改革2020”为牵引，统筹推进海关各业务领域改革。坚持顶层设计与自主创新相结合，促进各直属海关根据自身业务特点先行先试。 鼓励基层首创精神，支持基层结合自身实际创新监管方式[12]。二是进一步厘清部门职责，重新梳理业务流程，推动形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效的管理体系。优化升级海关业务系统，推进关检信息系统融合，加快应用新一代海关核心通关系统。 强化业务运行监控体系顶层设计，打造全国海关业务运行智慧管控平台，促进新海关监管职能在现场口岸监管环节的有机融合，深化业务流程标准化、一体化建设。 三是深化自贸区海关监管制度创新，支持新设自贸区差异化发展，构建开放安全的制度体系。加快制定海南自贸港海关监管框架方案及系列监管制度， 建立海南自贸港一、二线海关合作联动体系，有效推进监管联动和缉私执法协作，构建风险可控、科学管用的“二线管住”机制。

4.4 健全海关监管制度体系，打造先进的、在国际上最具竞争力的海关监管体制机制

一是强化联防联控，筑牢三道检疫防线[13]。建立健全公共卫生事件三级应急预案和应急响应机制，探索构建跨部门、跨行业、跨地区的国家口岸核心能力建设机制。优化动植物检疫作业监管模式，科学配置查验设施，提高检测技术水平。加快推动境外哨点建设，健全疫情信息交流通报机制。二是加强源头管控，保障产品质量安全。 强化进口食品安全源头管控，建立进口食品全链条追溯系统，延伸监管链条，建立健全进出口食品分类分级管理体系，压实出口方政府及生产企业责任。 完善进出口商品质量安全风险预警监管体系，拓宽风险信息来源渠道，联合多部门推进质量失信联合惩戒，完善缺陷商品召回机制。三是发挥科技引领支撑作用，推进“智慧海关”建设[14]，加快大数据、云计算、物联网、移动互联、智能关锁等新技术新装备在海关业务中的应用，提升海关监管效能。加快推进“智慧码头”“智慧港口”“智慧监控”工程，强化监管作业场所标准化、规范化建设，实现物流全链条智能化监管。 四是推进属地纳税企业信用守法风险信息共享互换平台建设，优化税收担保管理模式，加强征管信息化建设，提升综合治税水平。五是加强“智慧缉私”建设，深化缉私与各业务部门协作配合机制，实现多部门情报和信息等资源共建共享、业务协同。 加快反走私工作条例立法，推进多元化共治，推动“全员打私”，提高反走私综合治理成效。

4.5 优化口岸营商环境，构建对外开放新格局

一是深化“放管服”改革，大力推行“提前申报”，优化进口“两步申报”通关模式，完善“两段准入”。继续压缩货物整体通关时间，通过“互联网+海关”等渠道实现全流程无纸化办理海关业务。 推广海关信用监管制度体系，加大高资信企业享惠力度，实现守信守法者便利，失信违法者惩戒。 二是继续简政放权，继续压减进出口环节单证数量。落实减税降费措施，推动规范，降低整个进出口环节的合规成本，提升收费透明度。有效推动汇总征税、关税保证保险改革等创新担保模式， 指导企业用好自贸协定和政策性减免税政策。 三是紧紧围绕现代化产业体系发展需要，建立完善海关服务机制，为重大项目建设及其产业链发展提供服务。 推动地方电子口岸特色项目建设，满足中小企业提质增效和外贸转型升级的技术需求。四是推动加工贸易转型升级[15]，帮助企业统筹国际国内两个市场，扩大内销选择性征税试点，将内销选择按进口料件或按成品缴纳关税的试点扩大到所有综合保税区，降低实际税赋[16]。

4.6 育外贸发展新动能，助推增长新引擎

一是建立审慎包容的跨境电商监管制度，推动完善相关法律细则，出台鼓励出口及符合卖家特点的配套政策，优化平台准入机制。应用大数据强化风险分析，建立动态数据仓库和商品流向跟踪机制，真正管住货物。优化出口商品退货管理，支持企业开展海外投资，推进跨境电商等查验作业纳入单兵作业系统。二是优化服务贸易发展环境，完善服务贸易出口退（免）税政策，鼓励服务贸易出口企业开展国际安全认证、质量认证，为企业服务进出口营造良好环境。支持中小服务贸易企业参加境外展会，促进我国优势服务产能的全球布局，支持研发、设计、维修、检测等“两头在外”的服务贸易新业态发展。 三是在生物医药、人工智能等重点高端产业中，建立产业链信用体系，探索全产业链一体化管理，实施整体监管、全程保税[17]。依托综保区的开放功能和政策优势，拓展飞机维修、高端医疗器械等全球维修领域，完善保税维修账册管理功能，推动产业从“全球制造”迈向“全球服务”。

4.7 深化国际海关“三智”合作，推进国际合作体系建设

一是推进智慧海关、智慧边境、智享联通的国际海关“三智”合作，完善沿线海关“大协作”机制，推动沿线大物流通道建设，搭建“一带一路”海关高层论坛、贸易便利化交流等平台，打造数字关贸生态体系。推进原产地电子证书国际联网核查，推动国际海关信息交换系统建设。 二是加强与国际海关组织沟通协作，主动参与国际贸易及海关规则制定，特别是跨境电商标准框架、 国际海关信息交换技术标准等规则制定，实现从国际规则的接受者逐步向制定者转变。三是深化国际贸易“单一窗口”建设，覆盖跨境贸易管理全链条[18]。 推动“单一窗口”与港口、机场、铁路等行业对接，加强与全球贸易伙伴国“单一窗口”的互联互通，推进标准统一和数据共享，打造联动全球、高效畅通的“单一窗口”。 四是加快推进与“一带一路”沿线国家 AEO（Authorized Economic Operator）互认合作，开展与东非共同体、欧亚经济联盟等区域性国际组织“一对多”区域AEO 互认，落实AEO 企业在互认国家享受通关便利优惠措施。

4.8 优化干部队伍建设制度体系，构建海关特色新型智库

一是探索“跨界”培养模式，推广师傅带徒弟“新型学徒制”培训法，推动业务的互帮互学和技能穿插融合。 合理打破科室管理界限，通过“联合作业”和“以干代训”方式开展协作式执法。推进精准考核，强化考核结果运用，优化考核评优方式，按职务高低、业务类别实行考核评优， 推动绩效考核与考核指标挂钩。 二是推进人才分类、分级和梯队管理，做好人才招录、培训规划，畅通各类公务员、公务员与企事业单位人员交流渠道，确保人才的持续稳定。优化海关与院校、专业机构的交流合作机制，探索建立疫情防控医学院预备役队伍，实现协作互助。三是建立完善新海关特色智库管理体制和运作机制，组建新海关特色智库核心团队。通过合作研究、购买服务等方式作加强与外部智库的合作[19]。 搭建多层次的学术交流平台，畅通成果转化渠道，通过出版研究报告、举办全球贸易学术交流、高层级论坛等方式发出海关声音、贡献海关智慧。

5 结语

“十四五”是我国“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，有关部门要抓住机遇，围绕高质量发展、“六稳”“六保”工作，强化监管优化服务，自觉把海关工作放到国家治理体系和治理能力现代化大局中去思考谋划，加快构建系统完备、科学规范、运行有效的海关制度体系，提高制度执行能力，真正实现海关治理的“脱胎换骨”，为服务高水平开放高质量发展、实现“两个一百年”奋斗目标作做出新的更大贡献。