“十四五”水污染物减排措施初探

韦伟，李锦

(1.山东省生态环境监测中心，济南 250101；2.山东城市建设职业学院，济南 250101)

污染物排放总量减排即污染物排放总量控制制度是国际上使用较为普遍的环境管理措施，曾在日本封闭性海域水污染防治及全球温室气体减排等领域发挥过重要作用[1]。在我国，污染物排放总量控制制度经过多年的工作实践和不断完善，也已经发展成为一项重要的环境保护制度。早在“九五”期间，总量控制思想就已经被正式提出并落实于统计和规划指标，“十一五”期间，主要污染物总量控制指标被纳入国民经济和社会发展规划中，成为“一票否决”的环保约束性指标，第一次实现了真正意义上的“有总量、有控制”的污染物排放总量控制。“十一五”列入约束性指标的二氧化硫和化学需氧量全面完成预期目标。“十二五”期间，又新增氮氧化物和氨氮共4项列入约束性指标，并提前半年完成规划目标[2]。“十三五”期间，生态环境保护规划首次将环境质量控制目标列为约束性目标，污染控制措施与环境质量挂钩、质量控制与总量控制并行的环保新形势正式形成[3]。

污染物排放总量控制制度自实施以来，作为一项重要的环境保护制度，在推动环保基础设施建设、加快产业结构转型、加强环保基础能力等方面发挥了积极作用，并带来了环境质量的持续改善。就水环境来说，据生态环境部发布的《2018年中国生态环境状况公报》[4]显示，36个重点城市 1063个黑臭水体中，1009个消除或基本消除黑臭，消除比例达95%。全国地表水监测的1935个水质断面(点位)中，Ⅰ～Ⅲ类比例为71.0%，比2017年上升3.1个百分点；劣Ⅴ类比例为6.7%，比 2017年下降1.6个百分点。环境质量的持续改善给我国生态环境保护工作带来了坚定信心，但是目前的环境质量与人民群众对美好生态环境的向往相比还有一定的差距。“十四五”时期的水污染物减排工作如何做，需要在深刻总结前期工作的基础上，深入剖析当前推动环境质量改善面临的困难与挑战，为“十四五”期间进一步巩固和提升环境质量改善成果、切实改善人民群众生存环境提供新的思路。

1 当前水污染物减排的瓶颈

1.1 大中型工业点源排放经治理达标后，持续减排潜力有限

随着我国水污染物排放标准不断提高，大多数纳入监控范围的大中型企业都已安装了环保治理设施，排放的水污染物浓度已经较低，下一步虽可继续通过节水、清洁生产、调整产品结构等方式实现一定减排量，但减排潜力已不大。

1.2 结构调整逐步到位，难以继续发挥重要作用

结构调整是水污染减排的重要举措。经过前三个五年计划的努力，我国在“转方式、调结构”上取得了明显成效。2015年国务院正式印发《水污染防治行动计划》，要求取缔“十小”企业，全面排查装备水平低、环保设施差的小型工业企业。2016年底前，按照水污染防治法律法规要求，全部取缔不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼油、电镀、农药等严重污染水环境的生产项目[5]。随着排放标准逐步提高和环境监管日益加强，多数排放量大、不能达标排放的企业已经被淘汰。可以预见，“十四五”期间，结构调整已经达不到前三个五年计划中对污染减排的贡献占比。

1.3 城镇化带来的水污染物新增量仍然维持较大压力

目前随着城镇化率不断提高，越来越多的人口向城市集中，城市污水排放量越来越大，原有的污水处理能力和管网已经不能满足需要。国内大部分城市污水管网依然维持着老式的规划布局，普遍存在管网容量不足、管道老化的问题，尤其一到雨季，污水溢流直排河道现象频发。新城区则存在管网敷设不到位，或者建设完成后与主管网衔接不到位的问题。

1.4 农村面源和农村生活污水治理力度不足，成为当前水污染物排放的最大来源

由于前期水污染物减排工作主要集中在城镇工业点源和城镇生活污水治理方面，对农业面源和农村生活污水治理重视不足，导致现在农业面源成为我国当前水污染物排放的最大来源，主要集中于畜禽养殖、种植和水产养殖等。农业污染源量大面广，规模小，污染治理专业性不强，减排难度大。我国多数农村地广人稀，村与村、村与乡镇和城市之间距离远，依靠城镇管网将农村生活污水接入污水厂处理是难以实现的。农村缺乏配套的污水处理设施和管网，导致生活污水没有收集处理，随意排入河、湖区域。农业面源和农村生活污水将是“十四五”农村水污染减排两大难点。

2 “十四五”水污染物减排措施分析

2.1 建立“减排-监测-环境质量”联动模式

“十一五”“十二五”污染物排放量削减比例作为约束性指标纳入经济社会考核，“十三五”首次将环境质量改善情况列入约束性指标，“十四五”水污染减排应强化以改善环境质量为核心，将总量减排作为重要手段，建立“减排-监测-环境质量”联动模式。整合减排数据、污染源出口在线监测、河流断面水质在线监测、日常人工监测、生态遥感监测系统、气象条件等建立大数据平台，建立水环境质量评价模型，实时评价污染源的减排成效，并对区域水环境质量状况及潜在风险进行预警，根据综合评价情况，及时调整污染源减排措施。让水污染物排放量的下降确实体现在河流湖泊水质的改善上，体现在公众能切实感受到的水环境质量的提高上，而不是单纯地玩数字游戏。水污染减排只有尽快完成由总量控制向质量目标控制的转型，将改善环境质量作为减排工作成效的终极标准，才能发挥其应有的作用。

2.2 衔接排污许可制

排污许可制是固定污染源管理的核心制度，是我国环境管理的基础制度。在排污许可证中，排污单位的生产、排放信息规范翔实。执行报告可以动态地反映排污单位真实的生产、排放情况。而现行总量减排制度中，企业的排放量是根据少量的数据和公式计算出来的。全国各行业企业生产工艺、设备千差万别，公式不能体现差异化，排放量与实际情况可能存在较大差异。因此，建议“十四五”期间总量减排制度应加快与排污许可制度衔接，使二者的排放量数据统一，累计加和即为区域排放量数据，既可以真实反映污染物排放情况，又可以简化总量减排的核算方法。

2.3 结合第二次全国污染源普查扩大实施范围

前三个五年计划中，水污染减排的实施范围是以环境统计为基础的，规模以上企业占大多数，大量小企业不在调查范围，企业覆盖不全面。刚刚结束的第二次全国污染源普查对象是中华人民共和国境内有污染源的单位和个体经营户，包括：工业污染源、农业污染源、生活污染源、集中式污染治理设施，移动源及其他产生、排放污染物的设施，弥补了环境统计调查单位的局限。“十四五”水污染物减排应结合“第二次全国污染源普查”的调查对象，扩大实施范围，将“小、散、偏”企业、移动源和农业污染源作为减排重点，使排放量的统计数据更客观地反映全国污染物排放的真实情况。扩大实施范围也可以更好地体现污染物排放数据和环境质量改善的相关性，避免出现“排放量减少了，但环境质量恶化了”的情况。

2.4 引入经济政策

总量减排制度实施以来，主要依靠行政手段推进，作为各地经济社会发展综合评价的约束性指标，以政府为主导，推动减排目标完成。“十四五”应结合经济手段，借助环保税、水资源价格、信贷、社会资本等渠道，采取市场化的方式，提高企业减排的积极性。如采用经济激励政策推广中水回用。中水回用是将污水处理达到一定标准后再重复利用。一方面，城市污水经污水处理厂处理达标后，可以用于城市绿化、喷洒、补充景观用水，或用于电厂等用水大户作为冷却水。另一方面，对于企业来说，生产废水经过处理后，可以用于对水质没有特殊要求的工艺，如洗煤、无机肥生产、冶炼等[6]。中水回用虽然有较好的环境效益和社会效益，但回用工程和管网建设一次性投入较大，目前中水回用率并不高。培育一批以中水业务为主的水务公司，或以“移交—经营—移交”(Transfer-Operate-Transfer，TOT)模式市场化经营，形成合理的中水价格，实现减排效益。企业从“要我做”向“我要做”转变，有助于形成长效机制，增强环境保护意识，主动拓宽减排途径，提高减排效率，改善水环境质量。

2.5 加大对农村环保的资金投入和宣传力度

一是加大对农村环保的资金投入。解决农村生活污水难收集的问题，可以通过分散型、简易的污水处理站收集相邻村庄的污水进行集中处理，有条件的地方在末端加上人工湿地、稳定塘技术，不但能处理污水，还能去除异味[7]。即使是简易的污水处理设施，其建设和运行也需要一定资金。“十四五”期间政府应加大对农村环保的资金投入，整合各类“生态乡镇”“示范镇”等资金，确保农村环保有稳定的资金来源。同时逐步建立政府、企业、社会多元化资金参与农村环境保护的投融资机制，加强农村的基础设施建设、畜禽养殖规模化和畜禽废弃物综合利用。

二是加强宣传引导，改变农民落后的思想观念，调动其参与环境保护的主动性和积极性。如提出已久的“测土配方”技术，既可以减少肥料使用量，节约种植成本，又可以从源头控制化肥农药的使用量，提高肥料利用率，减少氮、磷元素的排放。只要宣传到位，农民会积极采用。在“十四五”减排精细化发展的形势下，应积极开展多层次、多形式的农村环保宣传教育。

2.6 设置差异化的指标考核评价方式

我国流域、水域众多，造成水体污染的因子也不完全一样。如海河流域主要污染指标为化学需氧量、五日生化需氧量、氨氮，淮河流域主要污染指标为化学需氧量、高锰酸盐指数、总磷[8]等。全国设置统一的污染指标进行水质评价，在同样完成减排任务的前提下，某些水体水质改善明显，某些水体水质则可能没有改善甚至恶化。“十四五”可采用针对不同流域水域，设置差异化的指标考核评价方式，精准施策，用减排工作推动水质改善。

“十四五”时期是开启我国建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国新征程和实施“两步走”战略的第一个五年规划期，是第一个百年目标后的第一个五年规划[8]。我国要继续坚持绿色发展理念，以改善生态环境质量为核心，扩大污染物总量控制范围，采用政策手段和技术手段促进生态环境质量的持续改善，满足人民群众对碧水蓝天的美好向往。

3 研究小结

污染物排放总量控制制度自实施以来，作为一项重要的环境保护制度，在推动环保基础设施建设、加快产业结构转型、加强环保基础能力等方面发挥了积极作用，并带来了环境质量的持续改善。环境质量的持续改善给我国生态环境保护工作带来了坚定信心，但是目前的环境质量与人民群众对美好生态环境的向往相比还有一定的差距。“十四五”时期的水污染物减排工作如何做，需要在深刻总结前期工作的基础上，深入剖析当前推动环境质量改善面临的困难与挑战，为“十四五”期间进一步巩固和提升环境质量改善成果、切实改善人民群众生存环境提供新的思路。本文回顾了水污染总量减排的发展历程和成效，分析了当前水污染物减排的瓶颈，提出了针对“十四五”水污染物减排的六项措施：建立“减排—监测—环境质量”联动模式；衔接排污许可制；结合第二次全国污染源普查扩大实施范围；引入经济政策；加大对农村环保的资金投入和宣传力度；设置差异化指标的考核评价方式。