湖南节水型社会建设对策研究

刘华平

（湖南水利水电职业技术学院，湖南 长沙 410131）

1 水资源开发利用概况与节水成效

1.1 水资源及开发利用概况

湖南省是水利大省，多年平均年水资源总量为1 689 亿m3，水资源总量在全国排名中比较靠前，但受降水影响，水资源时空分配不均，年际变化较大，同时部分区域水污染严重，故工程型、水质型缺水均不同程度存在。随着经济社会发展，新建供水工程涉及的移民、环境保护等问题越来越复杂，供水工程建设的成本和难度也越来越大，水资源开发潜力十分有限，水资源可利用量仅为492 亿m3（P=90%）。

1.2 主要节水成效

按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针和“水利工程补短板，水利行业强监管”的总基调，以控总量、提效率、健体制、强能力、增意识为目标，从观念、意识、措施等各方面把节水放在优先位置，积极实施国家节水行动，着力推进节水型社会建设工作，主要体现在：

1）节水制度建设日趋完善，节水管理能力不断加强。严格用水定额管理，建立了先进定额管理体系；建设项目水资源论证工作和取水许可管理制度不断完善，重点用水户监控能力建设和水资源监控能力不断加强；强化节水管理顶层设计，出台了《湖南省节约用水管理办法》；加强计划用水管理，建立重点用水户名录；严格取水监督管理，开展取水口登记核查，完善了水资源管理系统平台；强化水资源考核，建立了省、市、县三级用水总量控制和强度控制目标责任制，水资源费改税不断推进。

2）节水设施工程建设不断推进。灌区续建配套和节水改造、大型灌排泵站更新改造、区域规模化高效节水灌溉工程建设持续推进；积极推广节水型用水器具，加快推进城镇供水管网改造，城镇公共供水管网漏损率不断下降；加大污水处理力度，城市污水处理率不断提高，非常规水源利用力度不断加大。

3）节水实践创新发展取得新突破。节水实践创新发展取得新突破。积极探索各具特色的节水型发展模式，污水再生利用、雨水收集利用、工农业水权转换、农业节水示范建设等节水模式不断向前推进；积极推进县域节水型社会建设和省级公共节水机构创建，完成了70 个省直机关节水型机构、52 个公共节水机构建设和12 个县域节水试点验收工作；开展节水型灌区和工业园区评价标准制定工作，节水标准体系不断完善。

而在节水方面存在的主要问题是：节水立法及政策制度尚不完善，水资源对经济社会发展的刚性约束不强；节水职责不明确，节水措施落实不到位；市场激励机制不健全；节水设施水平有待提升，农业节水规模化发展程度不高，部分工业行业的生产工艺和关键环节普遍存在用水浪费现象；节水监管能力还需加强，取用水计量与监控能力不足；基层节水管理机构和队伍能力不强，节水型社会服务体系尚未形成；节水意识不强，水资源对国民经济、社会经济和生态环境的重要性还未引起人们的足够重视。

2 对策与建议

节水型社会是节水体系完整、制度完善、设施完备、节水自律、监管有效，水资源高效利用，产业结构与水资源条件基本适用，经济社会发展与水资源协调的社会。节水型社会建设是一项复杂的社会系统工程，既是节水减排、高效用水，也是发展方式、生产方式和生活方式的转变。同时，解决水资源问题是节水型社会建设的出发点和落脚点，找准水资源问题根本，才能抓住节水型社会建设的切入点，因地制宜及时解决节水型社会建设短板。结合湖南省节水型社会建设实际，现对全省节水型社会建设提出意见和建议。

1）构建系统完整的制度体系，全面推进节水型社会建设

健全完善节水政策法规体系，确保节水有章可循。从水资源管理、节约用水、取水许可、水资源费征收、计划用水管理、再生水利用等各方面形成较为完善的政策法规体系，健全取、用、供、排各项管理制度。在省市两个层面上不断建立和完善《水资源管理办法》、《节约用水管理办法》、《计划用水管理办法实施细则》、《再生水利用管理办法》、《入河排污口监督管理办法实施细则》、《水平衡测试暂行管理办法》、《用水总量控制与定额管理制度实施办法》等地方性配套法规和技术标准及规范性文件；有条件的地区应优先开展《水权转换管理办法及实施细则》试点；通过建设，做到制度规范化、科学化。在地方性“实施办法”、“实施细则”制定时，要明确实施责任主体，实施程序，实施范围，使之具备较强的可操作性，更好地指导基层工作。

构建较为完善的奖惩机制，增强节水内生动力。构建激励功效水费价格体系，完善奖惩机制，补充完善《居民用水阶梯水价和非居民用水超计划累进加价办法》、《超计划取水累进加价征收水资源费（税）管理规定》；制定《节水减排税收优惠政策管理办法》，通过制定节能、节水企业所得税优惠政策管理办法来激发企业和个人节水的积极性；工业用水实行差别水价，高耗水行业企业在现行水价基础上提高适当比例，对未按规定进行水平衡测试或未按测试结果进行整改或重复利用率不达到行业平均水平的企业削减下年度用水计划，对超出用水计划部分实行加价收费；对有污水处理设施并能正常运行且废水排放达到国家一级标准排放的企业，减半征收污水处理费，“零排放”企业免收污水处理费；同时，各市州县应按照实际工作需要，制定《节约用水奖励办法》。

2）调整产业结构，构建工农业综合节水体系

依据区域水资源和水环境承载能力，加大经济结构的战略性调整，通过产业结构的优化升级，协调生活、生产、生态用水的关系，优化产业水资源配置，按照“以水定产业结构”要求进行产业结构调整，使有限的水资源保障国民经济的持续发展。

调整工业产业结构，建立与新型工业化相适应的节水减排体系。合理布局大中小企业，建设低耗高效的主导产业体系，围绕支柱产业和优势产业开展节水减排工作；对石化，建材，电力，食品，钢铁，纺织等高耗水行业进行强制性升级改造；在新建工业园区中，要制订限制高耗、高污染产业发展制度，关闭淘汰规模小、消耗大、污染重的“五小”企业，发展高效益、高效率、低污染新型产业；在微观层面企业内，大力推行水平衡测试工作，完善水平衡测试验收工作，同时，要扩大水平衡测试工作范围，由面向企业转为面向用水行业，特别是规模以上医院、学校、服务业等方面扩展；各地区要建立《规模以上企业节水减排档案》、《重点企业节水名录》等资料，在企业内部大力推进3R 节水（减量化、再利用、资源化）工作。

调整农业种植结构，建设节水型现代农业。一是压缩水稻等高耗水作物种植面积，在山区主要发展林牧业、绿色食品和山地生态旅游农业；在平原区，优化作物品种，发展高效低耗水经济作物；其次，结合高标准农田建设等项目载体，推动灌区现代化；三是推广普及经济适用型喷、滴灌技术，建立喷、滴灌技术推广补助金制度，加强农业用水精准计量管理，提高管灌、渠灌管理水平；四是大力推行节灌模式和集约化节水养殖技术，建设一批节水生态农业示范区和生态健康养殖基地。

3）节水减排，维护良好生态环境

提高水生态环境承载能力，在环洞庭湖区结合河湖连通项目载体，优化调整河网水系布局，通过河湖建闸和科学调度，构建洞庭湖区水循环体系，加快区域水循环速率，提高水体自净能力；实施农村河道拆坝建桥畅通工程，沟通末梢水系，将河道断流区的坝头改建为机耕桥式涵洞，打通农村、河道水系末梢与骨干河道脉络，形成完整的水循环体系。在减排方面，积极开展清洁生产审核和“ISO1400 环境管理体系”认证，实施排污集中管理和治理；推进工业园区废污水再生回用，实行园区废水“零排放”；实施八大行业节水行动，对化工、钢铁、电子等行业推进循环用水；建立工业用水审计制度和《重点水污染企业名录》，严格细化计划用水管理，实行年计划，月统计，季考核，强化过程监控。

4）加强节水设施水平建设，构建高效利用的工程体系

建设节水型用水设施，是实现节约用水的基础和重点工作。根据各行业的用水特点，引导、推广使用适宜的节水设备、器具，同时强制淘汰耗水多、污染重的设施，逐步建立“双高”（高效率、高效益）用水体系，建立城镇化发展趋势下的现代节水型社会框架体系。强化农业节水推广工程，考虑当地的经济条件、地形地貌、土壤地质、水源条件，因地制宜选择适宜的节水方式，实施渠道防渗衬砌、管道输水、小畦精灌、低压管道灌溉、膜上灌等节水灌溉工程，提高农业节水规模化水平。推进工业节水工程，推广使用先进的节水技术、工艺、设备，抓好主要用水环节的节水，发展高效冷却节水；实施工业用水循环供水，提高冷却水重复利用率；开展工业园区串联用水，一水多用工程建设，提高工业用水重复利用率。做好城乡供水系统工程建设，降低城镇管网漏损率，实施推广节水型水龙头、节水型便器系统、节水型淋浴设施工程建设；加强公共供水企业供水系统管理，采用城市供水管网的检漏和防渗技术，推广预定位检漏技术和精确定点检漏技术，推广应用新型管材和供水管道连接防腐等方面的先进技术，鼓励开发和应用管网查漏检修决策支持信息化技术；采用工程节水技术与生物节水技术，促进市政环境节水；发展绿化节水技术，实施景观用水和游泳池用水循环水系统工程建设，实行循环用水；发展机动车洗车节水技术，大力开展免冲洗环保公厕设施和其他节水型公厕工程建设。

5）加强节水载体建设，树立示范标杆

节水载体建设是节水型社会建设的基本内容和重要抓手。完善湖南省节水载体建设考评标准和考核暂行办法，将节水载体建设纳入省达标创建项目；根据湖南省节水型社会建设目标任务按建设要求确定分年度建设指标，确保载体建设进度；严格载体验收评定标准，大力推进载体分类动态评价制度；有序扩大节水载体建设范围，扩展节水载体建设深度和广度；扩大水效领跑者实施范围，出台水效领跑者激励政策；大力发展合同节水管理等第三方服务，引导鼓励社会资本投资节水产业，联合科研院所、社会经济组织构建节水社会化服务体系，开展节水技术、产品和前沿技术的评估推荐等服务，做大做强节水产业。

6）落实目标责任制和考核制，确保建设合力和成效

节水型社会建设涉及社会各层面及用水对象，需全社会的力量共同参与，更需政府直接推动，因此，成立由政府主要负责人牵头分管责任人负责的节水型社会建设领导机构，明确相关部门职责，形成政府主导，部门负责，分工协调的工作机制，把节水型社会建设控制指标纳入政府绩效考核指标体系，出台《湖南省节水型社会建设目标任务考核办法》，签订目标责任书，实行年度考核，根据考核结果，督促责任单位整改落实，落实奖惩措施，强化考核效能。

7）加强节水宣传，创造良好的舆论宣传氛围

一是明确节水型社会建设宣传内容，宣传内容一定要结合地方实际，公众可接受，切忌照搬照抄，提高宣传工作的实效；二是明确宣传的范围和重点，宣传范围要广，抓住不同对象特点确保宣传工作重点，提高宣传工作影响力，在影响范围广的场所进行永久性宣传，循环开展节水宣传相关活动，提高宣传工作的长效性；三是增强宣传形式的多样性，充分发挥主流媒体和新兴媒体的作用，提高宣传工作针对性；四是将节水宣传纳入中小学思想品德教学计划，组织编写《节水型社会建设宣传》教材

8）改革水资源管理体制，建立节水型社会建设运行机制

建立“政府调控、市场引导、公众参与”的运行机制，是建设的基本保证。政府对节水型社会建设实施组织领导，全面规划；制定相关法律法规，管理制度和政策，提供资金支持；根据水资源承载能力，确定经济结构调整意见；实施水权管理，提出合理的初始水权分配方案，制定水市场交易规则，培育和调控水市场，建立健全水权制度；制定切实可行的节水方案，投资兴建公益性的骨干节水工程；指导行业进行节水技术改造，确定水污染防治方案；建立科学的水价形成机制，通过经济措施促进节水；保障公民基本生活用水的权利和用水安全，保障生态用水和环境用水，充分发挥政府在水资源配置和经济发展中的宏观调控作用。

把市场机制引人水资源管理之中，形成与市场经济相适应的水资源管理运行机制。在明晰水权，实施总量控制的基础上，积极引入市场机制，发挥市场对水资源配置的引导作用，促进水资源从低效益耗水大向高效益耗水小转移；培育取水市场，供水市场，废水处理市场和污水回用市场等，通过市场的调节作用促进水资源的优化配置和节水效率的提高。

公众参与就是在节水型社会建设的各个层面和各个环节实行民主管理和实行广泛参与。公众参与应是全方位的，既应参与节水型社会建设决策，又要参与建设实施，还应参与管理与监督。通过公众参与，提高决策制定过程的开放程度，建立实施过程中的制度化表达机制和参与机制，使广大公众都融人到主动采取节水措施、自觉节水的行动中。