城市新革命：公园城市的成都试验

孙颖妮

成都天府绿道——白鹭湾湿地公园。图/视觉中国

生态城市、森林城市、花园城市……人类探索理想城市的脚步从未停歇。

近两年，公园城市的概念异常火爆，全国多地陆续推出建设公园城市的规划。

成都是中国公园城市的“首提地”。2018年2月，习近平总书记在四川考察时指出，天府新区是“一带一路”建设和长江经济带发展的重要节点，一定要规划好建设好，特别是要突出公园城市特点，把生态价值考虑进去，努力打造新的增长极，建设内陆开放经济高地。由此，公园城市的城市理念随之诞生，并从成都走向全国。公园城市的成都试验也颇受业界广泛关注。

在业界看来，公园城市是城市建设的一场新革命。作为生态文明新阶段关于城市建设发展模式的全新理念，公园城市对于开辟城市转型升级的新路径，开创城市建设发展新局面具有现实意义。

苏州大学金螳螂建筑学院副教授郭明友告诉《财经》记者，如果从更大系统的视角来思考，会发现，公园城市不只是在建设城市环境和空间，而是要推动整个中国社会发展的再次转型——从以经济建设为中心向社会整体和谐发展转型。“在地球的环境资源日渐不堪重负的人类纪，公园城市可谓是一场城市革命。”

对此，中国社科院学部委员、经济学家潘家华也表示，公园城市是区域经济中一个革命性的新發展范式，这样的范式不是对公园文明城市发展毛病的修修补补，而是一个全新的发展范式。

对于这样一个全新的范式，公园城市在全国没有模式可参照、没有先例可遵循。目前，公园城市也未形成成熟的理论体系，各地多处于探索阶段，成都也是摸着石头过河。

《财经》记者从地方了解到，目前多地陆续出台了关于建设公园城市的相关规划。在建设公园城市的热潮中，部分地区也暴露出一些问题。前不久，扬州“造园”违法占地被自然资源部挂牌督办。自然资源部的通报披露：2014年7月以来，扬州市未经批准擅自陆续占地60.54公顷（908.02亩）建设廖家沟城市中央公园等13个公园，其中耕地43.63公顷（654.47亩）。据悉，从2014年至今，扬州市已经建设了数百个公园。

记者采访的多位专家表示，公园城市是具有前瞻性、前沿性的人居环境改善工程，公园城市是覆盖全城市的大系统，不是孤岛式的公园。公园城市≠公园+城市，不能单纯看公园数量，更不是大建公园。因此，公园城市不是一蹴而就的工程，地方也应该根据自身的财政能力水平量力而行。

成都的公园城市试验

2018年，公园城市理念首次在成都天府新区提出。两年后，成都从首提地正式转变为示范区。

今年1月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议，对推动成渝地区双城经济圈建设作出重大战略部署，明确提出支持成都建设践行新发展理念的公园城市示范区。这一决策也释放出信号：中央寄望成都试验能探索出新的路线图，治疗业已深重的城市病。

对此，成都相关决策部门人士表示，中央赋予成都建设“践行新发展理念的公园城市示范区”的历史使命，是成都在成渝地区双城经济圈建设中最重要、最独特的国家定位。

自“公园城市”概念首次在成都天府新区提出后，成都便开启了对公园城市建设的全面探索，希望成为国家第一块“试验田”，走出新路子。据了解，成都不久前编制了《成都市美丽宜居公园城市规划》。规划提出，成都将塑造以绿色为底色、以山水为景观、以绿道为脉络、以人文为特质、以街区为基础的人、城、境、业和谐统一的新型城市形态。

按照这一思路，成都围绕服务“人”、建好“城”、美化“境”、拓展“业”四大维度，突出生产、生活、生态空间的有机融合，将生态价值努力转化为发展动能，寄望实现“人-城-境-业”的和谐统一。

从来自成都不同部门的数据综合显示，近年来，成都规划建设1275平方公里龙泉山城市森林公园和1.69万公里天府绿道，建成各级绿道4200余公里，新增绿地面积3885万平方米，全市森林覆盖率达到了39.9%，建成区绿化覆盖率达43.5%。

记者了解到，世界最大森林公园项目龙泉山城市森林公园和世界最长绿道系统天府绿道，两个工程举足轻重，是成都市建设美丽宜居公园城市的重大生态工程和核心组成部分。其中，龙泉山城市森林公园规划面积1275平方公里，在生态可承受范围内，将承担和融合生态保育、休闲旅游、体育健身、文化展示、高端服务、对外交往等功能，寄望高标准、高起点打造世界级品质的城市绿心和市民休闲游憩乐园。

目前，龙泉山城市森林公园建设生态恢复、基础设施等建设工作正在推进，登山步道、游园、部分主题公园已初具雏形。

而天府绿道总体规划也提出，建设“一轴两山三环七带”的市域主干绿道体系，打造区域级、城区级、社区级三级绿道体系。一条条绿道形成带状公园，建成后，天府绿道将覆盖成都全域，串联起成都境内的生态区、公园、小游园、微绿地，构筑起公园城市“骨架”，有望将整个成都变为一座巨大的公园。

初步统计，截至今年10月，成都已建成绿道4700余公里，并依托绿道设置生态廊道73条，沿绿道串联生态区55个、绿带155个、公园139个、小游园323个、微绿地380个。按照计划，今年，成都将完成“一轴两环”主干绿道建设，推进三级绿道体系串联成网。

此外，两年多来，成都持续推进全域增绿行动。据市公园城市建设管理局工作人员介绍，仅全域增绿行动这一个方面，成都已实施增绿项目1381个，引导42万人次参与义务植树，完成龙泉山、龙门山营造林8.23万亩，建成一二环路沿线及建筑立体绿化示范点位36个，打造社区花园53个。“2020年上半年，成都新增绿地面积283公顷，新增立体绿化面积4.41万平方米。”

据悉，成都正在统筹推进的天府绿道、锦城公园、锦江公园、成都熊猫国际旅游度假区、“百个公园”示范工程等重大生态工程，将在2021年世界大学生运动会前整体呈现。随着以上众多场景的落实，成都公园城市的生态基石已初现雏形。

然而，随着生态建设在逐步夯实，生态建设钱从哪里来？

过去两年，成都探索生态价值转换。据成都市公园城市建设管理局相关负责人介绍，秉承“政府主导、市场主体、商业化逻辑”，提前谋划生态投资和价值的多元转化，保障生态建设投入的可持续性，才能实现公园城市的永续发展。

记者了解到，成都以“产业生态化、生态产业化”思路，依托公园、绿道等绿色资源和开敞空间。截至今年10月，成都已统筹布局1764处、399万平方米文体旅商设施，全面提升42个商圈、63个特色商业街区，培育生态体验、文化创意、生活美学、体育运动等新兴业态和生活方式，公园城市成为新业态的成长发育之地。

据悉，目前，成都68%的天府绿道项目社会投资占比在50%以上，高新区江滩公园等项目社会投资占比达到90%，公园城市成为政府社会合作共营新模式的探索实践之地。天府绿道融合了文体旅商农的形态，突破了1.0慢行系统、2.0绿色开放空间的格局，3.0拥有自身造血的体系。2018年，天府绿道中植入文商旅体设施1764个、总面积399万平方米。2018年，完成天府绿道建设投资219亿元，其中，政府财政性资金投资90亿元、企业投资129亿元。

10月24日，在成都举办的第二届公园城市论坛上，成都市总计签约项目共23个，计划投资总额约1141.86亿元，涵盖智慧城市、生态环保、科技创新、文化旅游等重点领域，昆仑智慧交通、龙泉山生态世界公园及生态康养人居示范区等10个项目。

在第二届公园城市论坛上，四川省委常委、成都市委书记范锐平表示，面向未来，成都将形成“青山绿道蓝网”相呼应的公园城市空间形态，将形成“轨道公交慢行”相融合的公园城市运行动脉，将形成“生产生活生态”相统筹的公园城市发展空间，将形成“巴适安逸和美”为特征的公园城市社区场景，将形成“开放创新文化”相协调的公园城市发展动能。

按照《成都市美丽宜居公园城市规划》，成都计划到2025年，加快建设美丽宜居公园城市，公园城市特点初步显现;2035年，基本建成美丽宜居公园城市;2050年，全面建成美丽宜居公园城市，全方位形成人城境业高度和谐统一的大美城市形态。

公园城市建成什么样？

除了成都，记者注意到，目前全国多地都出台了关于建设公园城市的相关规划。在公园城市掀起热潮之时，采访的多位专家提醒，建设同时，也需要冷静思考：究竟什么是公园城市？公园城市要建成什么样？公园城市的建设路径是什么？

改革开放40年来，中国城市经历了历史上最大规模、最快速度的城镇化进程，但城市也出现了资源约束趋紧、环境污染严重、人地矛盾加剧、生态产品供给不足等突出问题，城镇化发展模式亟待升级转型。

中国城市规划设计研究院院长王凯表示，进入城镇化发展下半场，城市发展建设面临从注重速度到注重可持续、从注重生产到注重宜居，地理特征多元化导致城镇化模式多样化，紧张的资源条件和脆弱的生态环境对高水平城镇化的要求更加突出。从首提“公园城市”理念，到支持成都建设“践行新发展理念的公园城市示范区”，中央期许成都以公园城市为形态，系统破解大城市病。

那么，公园城市所代表的城市发展理念和思考与此前的城市发展理念有何不同？

成都市规划设计研究院总规划师杨潇曾经介绍了城市发展思路在公园城市语境下的三个转变：从原来的“产-城-人”，转换到“人-城-产”;不是在“城市中建公园”，而是在“公园中建城市”;从原来的“空间建造”到“场景营造”的转变，“思考城市空間究竟是为谁而建，围绕人们对美好生活的需要去营造场景”。

以往提到公园城市和园林城市等概念，其实都在强调城市中建公园，在一个小范围打造园林。但公园城市则强调城市与公园相融合，人们可在公园里完成工作、休闲、居住等事情，充分体现了生态文明的理念。

郭明友向《财经》记者表示，公园城市概念的提出是在此前花园城市、生态城市等诸多城市建设概念的基础之上提出来的。他认为公园城市理念与以往的城市建设理念至少有三个方面的不同。

首先，公园城市是从城市发展的静态结果描述到动态发展理念的提升。“此前我们所提到的花园城市、生态城市等概念，倾向于通过一个理念的提出，确定一个建设目标，得到某种建设成果。然而，公园城市强调的是一个动态和谐的状态，它的环境、生产模式、生产方式、人口等各类要素都在变化，不可能通过一次性建设就完成一个公园城市建设的目标，只要城市在不断地发展变化，公园城市建设就没有终点。”

2020年1月1日，成都，龙泉山城市森林公园丹景台景区核心区正式亮相试运营。图/视觉中国

同时，公园城市不是简单的“公园+城市”，而是扩展到了城市整体系统的发展，强调居民的生产生活和居住系统与周边的自然环境系统相和谐。“在公园中生活，经常遇到小偷怎么办？很多人到处扔垃圾怎么办？公园环境虽然很好，可我的收入不够、生活困难怎么办？”居民的生产生活，以及环境、交通、医疗、就业等各个方面，都是公园城市建设的重要组成部分。因此，公园城市建设的目标，是把内部子系统纷繁复杂的城市巨系统，建设成为人、城、境、业和谐发展的理想人居环境。

此外，早期城市建设我们更多地关注物质空间品质的提升，而公园城市还注重人的进步。建设人、城、境、业和谐发展、人居环境理想的公园城市，还在于居民自我素质、社会责任感、公民意识等方面的提高。“只有人进步了，公园城市才能实现可持续发展，否则人既是一个建设要素，同时也是一个破坏要素。”

作为公园城市的首提地，成都市曾给出了成都对公园城市建设的阶段性思考。成都市规划管理局局长张瑛表示，对于什么是公园城市，根据充分研究分析，我们认为公园城市是全面体现新发展理念，以生态文明引领城市发展，以人民为中心，构筑山水林田湖城生命共同体，形成人、城、境、业高度和谐统一的大美城市形态的城市发展新模式。

公园城市是人、城、境、业高度和谐统一的现代化城市，“人”的要素被排在首位，是其他产业有机聚合的关键要素。深圳市城市规划设计研究院副总规划师于光宇表示，在落实“公园城市”理念的城市设计探索中，首先要以“人”为中心，充分结合人的工作生活方式，以高质量的公园绿地组织城市功能。

成都市规划和自然资源局副局长曾九利认为，体现新发展理念的公园城市有着其鲜明的内在特征，主要突出人与自然和谐共生的生态文明价值理念，用新时代生态发展的优秀成果惠及更多城市居民，形成城市格局更加优化、绿色空间和公共空间更加丰富、公共服务更加均衡、城市功能更加开放、城市形态更加优美、城乡关系更加融合、产业发展更加绿色，做到共商、共建、共治、共享、共融，构筑人与自然之间唇齿相依的一体性关系，实现农耕文明、工业文明和生态文明交相辉映，人、城、境、业高度和谐统一的大美城市形态。

此外，公园城市不是“公园+城市”的简单叠加，而是各方面的融合。

对此，中国工程院院士、成都市公园城市规划建设首席顾问专家吴志强认为，公园城市不仅仅是“公园+城市”的简单叠加，公园城市的含义是“一公三生”——“公”是指要有公共参与性，“三生”是指生态、生活、生产。“生态很好理解，生活就是群众生活，包括就医、就学等等要便利、便捷;生产是指城市要具有永续动力。”总之，公园城市的内涵不只是眼睛看到的绿，更重要的是生态、生产、生活相统筹。

在过去中国城市的功能分区下，居住区、工业区、商业区通常与公园隔离。在前不久举行的第二届公园城市论坛上，专家均提及“融合”是公园城市建设的属性。

在中国城市规划设计研究院院长王凯看来，如今，需要打破既有概念，通过用地、功能等方面的混合，实现工作、生活空间与公园的“融合”。“公园城市不是我们以前讲到的在城中挖几块地，种几棵树。现在我们是从一个生活空间或者说是产业空间走到公园里去。居民出门就能看到绿色园区，社区、商业街区甚至工业园区都要和绿色环境融合。”

那么，如何实现融合呢？王凯认为，关键是让公园里有“内容”、有经济，在公园中植入产业、注入以人为本的实施路径和设计细节，最终实现“有风景的地方就有新经济”的局面。“绿地不能只说绿，应该是产业用地、居住用地、公园绿地的综合路径。”

热概念下的冷思考

虽然成都的公园城市建设还在探索，但各地对建设公园城市的热情已经十分明显。记者了解到，多地已经出台了建设公园城市的相关规划。

據了解，广东梅州日前出台了《梅州市中心城区公园城市总体布局规划（指引）（2020-2035）》，拟打造粤东北公园城市典范。2020年5月，湖北宜宾也启动了中心城区公园城市规划，将突出“公园+”模式，把公园城市规划作为国土空间规划基础性机理深度结合，探索“新发展理念的公园城市”。2019年，江西西昌也定下了公园城市建设的目标：2022年，完成公园城市试点工作;2026年，基本建成公园城市;2036年，全面建成公园城市。

处于成渝地区双城经济圈的重庆两江新区也正在开展《公园城市建设总体规划和三年行动计划》，计划未来三年，两江新区将新增公园56个，实现“推窗见绿，五分钟入园”的目标，人均公园绿地将超过20平方米。

2014年，特色小镇这一概念最早由浙江提出。此后，国内掀起了一股建设特色小镇的浪潮。虽然成效显著，但也出现了部分特色小镇概念混淆、内涵不清、同质化严重等问题。此外，近年来多地建设智慧城市也出现了一些无效、甚至是负效应的重复建设。

如今，公园城市建设再次火热，各地在公园城市建设中应该注意和警惕什么呢？如何避免出现类似特色小镇的不良现象？

郭明友告诉《财经》记者，公园城市是一项整体性的巨大系统工程，不能把复杂的问题简单化。需要注意的是，公园城市绝不是城市规划和风景园林等少数部门就能完成的业务，需要所有与人居环境相关的各个部门、各行业产业、多学科的子系统协调发力。

郭明友还表示，当前多地建设公园城市，显然都把抓手放在了对生态环境和城市空间的优化美化之类项目上。仅凭乐观的心态去建设公园城市，把复杂的问题简单化，结果很可能就只是新一轮增建“城市公园”的美化运动。

多位专家提醒：此外，公园城市建设是动态的持续不断的建设过程，不能把动态的问题静止化。所以，公园城市建设必须警惕那种一劳永逸、一蹴而就的急功近利心态，相关部门要谨慎严密地做长久规划、进行系统论证，对自身城市发展有明确的定位，要任重道远地持续建设。“定一个时间点达到公园城市建设终点，显然是不合理的。”郭明友说。

郭明友强调，公园城市建设没有统一的模式，各地在建设过程中绝不是遵循某一个固定的样板，而是要因地制宜、因城而异，体现地方特色，切忌盲目跟风。失去地方个性特点的千城一面建设，将是发展的畸形。“成都的试点建设方案和模式是否科学可持续，也需要长时间检验，即便适合成都也不可能通用于全国。评估指标体系也要体现出因地制宜的弹性和个性，不能是一刀切的格式化打分表。”

特大城市经济社会发展研究院执行副院长叶堂林也告诉《财经》记者，首先，公园城市建设要守住耕地红线，不能侵占耕地，这是应遵循的基本底线之一。“公园城市建设是以生态文明为引领，而不合理的建设反而会破坏生态环境”。遏制“政绩冲动”，不是为了建设而建设。如果把公园城市建设当做了面子工程、形象工程，企图靠建设公园城市使当地土地升值，这就违背了推行公园城市模式的初衷。

叶堂林等专家建议，公园城市建设要与城市的未来规划相符合，与城市的整体风格相吻合。此外，公园城市建设还要遵循当地的文化底蕴，发扬城市文化特点，深入挖掘城市文化内涵。

公园城市，一个革命性的城市发展新范式，一项复杂的系统工程，探索和创新一直在路上。