京津冀重大传染病应急信息共享体系建设研究

苗润莲 时艳琴 张红

摘  要：京津冀区域疫情联防联控取得显著成效，但仍然存在信息孤岛、信息隔绝等信息共享的问题。文章通过对京津冀应急信息共享现状和问题的分析，提出利用新一代信息技术构建京津冀重大传染病应急信息共享体系的建议，助力提升京津冀区域疫情联防联控能力和水平。

关键词：京津冀;重大传染病;新冠肺炎;应急;信息共享体系

中图分类号：R181 文献标识码：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2020.12.04

Abstract：Joint prevention and control of COVID-19 in Beijing-Tianjin-Hebei region has made great achivements，however，there are still some problems in information sharing，such as information island，lack of information etc. Based on the analysis of the current situation and problems of emergency information sharing in Beijing-Tianjin-Hebei region，this paper puts forward some suggestions to construct emergency information sharing system of major infectious diseases in Beijing-Tianjin-Hebei region by using the new generation of information technology，which will improve the ability and level of joint prevention and control of epidemics in the Beijing-Tianjin-Hebei region.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei;Major Infectious Diseases;COVID-19;Emergency;     Information Sharing System

新冠肺炎疫情多点暴发，成为全球性的大流行病，这一突如其来的世界性的高级别重大公共卫生事件，成为世界长期面临的挑战。我国在经过3个多月艰苦卓绝的努力后，国内疫情终于得到有效控制，但是随着疫情全球蔓延，外防输入、内防反弹成为我国尤其是大城市当前的艰巨任务，提升疫情应对能力是对社会治理能力和治理体系的一次重大考验。京津冀区域是人口密集区，中国经济增长第三极，北京是重要的国际口岸，复工复产带来大量人员流动，国际社会疫情蔓延增加了输入性风险，这些都对疫情防控提出了多重挑战，科学防控离不开信息的全面掌握和资源的充分共享。随着疫情防控常态化，区域联动成为有效防范风险、推动生产生活正常进行的重要基础和条件，京津冀重大传染病疫情应急信息共享体系建设是对京津冀协同发展国家战略的具体推进，是当前以及今后传染病疫情防控的需要。因此，构建一个开放高效多主体的区域性重大疫情的信息共享体系成为应对疫情的重要课题之一。笔者通过对京津冀传染病防控的现状进行分析，从区域联动应急需求出发，聚焦在应对新冠肺炎疫情过程中信息缺失、信息隔绝等信息共享的问题，提出了利用新一代信息技术构建京津冀重大传染病疫情应急信息共享体系建设框架，为京津冀区域联防联控提供基础支撑，为区域性的防疫减灾提供参考。

一、疫情信息研究现状

目前关于疫情信息的研究从内容上看多涉及信息管理机制、信息发布、信息管理系统、媒体舆情信息、新技术的应用等，从对象上看集中于自然灾害、突发事件、公共卫生事件等方面，其中苏新宁等基于疫情情报流的分析，提出了面向新冠肺炎疫情防控的公共卫生突发事件应急响应情报体系[1];蒋勋等分析了当前新冠肺炎疫情防控应急的智库运行体系，并从需求分析、序化组织、多源融合进行应急情报资源配置研究[2];李月琳等针对突发公共卫生事件，进行了相关信息发布特征的分析[3];徐蓉等研究了公共卫生应急信息平台的架构和功能系统设计[4];周成虎等指出新冠肺炎疫情防控需要城乡协同，利用大数据进行精准识别，严防严控[5]。这些研究都关注了信息共享与协作。聚焦于京津冀应急治理的研究不多，王丛虎提出应构建多层次全领域合作机制的策略[6]，尹燕博等分析了京津冀城市群应急协同的条块分割、体制壁垒等问题[7]，赵科等提出要构建立体的、多层次的京津冀城市群应急救援信息平台，沟通应急协调信息机制[8]，另外还有关于应急指挥系统、平台建设研究、河北储备体系及应急产业等的研究[9-11]，从灾种上涉及地震、污染、治安[12-13]，从已有研究来看，关于突发传染病应急信息研究的很少，关于京津冀区域传染病信息共享的研究就更少了。随着大数据、云计算等新兴技术的快速发展，运用大数据、人工智能、云计算等数字技术促进应急信息共享体系建设，形成区域性传染病疫情防控信息共享机制，是保障紧急状态下信息畅通、资源优化配置，推动区域联防联控能力提升的必然要求，也有助于推动京津冀协同发展迈上新台阶。

二、京津冀重大传染病协同防控发展现狀

2014年京津冀协同发展上升为国家战略，协同发展从学术研究进入实践层面，从顶层设计到产业发展，从单一主体走向多主体协同，跨区域协同从多方面展开。由于突发公共事件的关联性，应急治理需要进一步重视危机发生时政府间的横向和纵向互助合作，因此京津冀多次开展公共卫生突发事件的联合演练，加强了对突发事件的联合应对能力，也有效提升了本次疫情的防控能力。

三、京津冀重大传染病应急信息共享存在的问题分析

信息是正确决策的前提，信息共享和交互是决策得以执行的保障。在此次应对新冠疫情过程中，全国紧急动员共同抗击疫情，体现了众志成城的精神风貌和全国一盘棋的制度优势。京津冀地缘近、人缘亲，在协同发展大背景下，协同联动一盘棋不仅体现在三地经济社会发展之中，更是贯穿疫情防控始终。疫情常态化防控使得疫情防控和经济发展交织在一起，疫情防控信息共享越出了纯粹的医药卫生部门而扩展到交通、口岸、产业、安全等方面，京津冀三地联防联控工作机制出台的十项措施，就重点提出生产生活保障物资、产业链配套、复工复产等生产生活方面的区域协调联动措施，有力支撑了防控需要，也保障了复工复产。但此次新冠肺炎疫情处置过程也暴露出了很多问题，如前期预警信息单一，暴发期供需对接不畅、基层防疫多头应对、生产流通联系不紧密等，这些问题都与信息共享缺乏、各方沟通不畅有关，具体体现在以下四个方面。

（一）预警信息单一，新兴技术的作用未能有效发挥

2003年SARS疫情之后，我国建设了传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统（简称“网络直报系统”），这套网络直报系统横向到边、纵向到底——横向覆盖全国，纵向到乡镇卫生院，这样的直报体系在世界上也是极为少见的。自直报体系建立以来，在禽流感、猪流感等各种疫情预警过程中都发挥了重要作用。此外，互联网时代，通信很发达，微信、微博、QQ等社交工具都是传递信息的渠道，网络舆情是信息窗口，许多的流行病在网络舆情中都会有反映，世界卫生组织就是依靠追踪媒体报道、学术杂志等手段来发现疫情的。大数据时代的关键词搜索是一个很重要的预警窗口，一些物资的非常态热销也往往会提供某种预示，然而多样化的信息手段未能够发挥有效的预警作用。作为信息化社会的信息窗口，网络舆情具备预警能力，是最快捷、最经济的一种信息手段，新冠肺炎病毒时至今日对于医学界依然是一个未解的病毒，面对未知的危险，任何一种相关的意见都不应当被轻视。多方信息共享才有助于信息畅通，从而支撑准确判断和精准决策。

（二）应急物资需求供给配置环节信息不对称，协调响应性低

京津冀协调发展战略提出以来，三地分部门应急管理开展了一系列实践，也签订了多种合作协议，但三地仍然处于比较松散的协作状态，区域条块分割的管理体制也不利于信息的及时快速反馈，不便于协调各部门、各地区协同行动。重大传染病疫情暴发带来了医疗资源紧张，疫情防控也引发了人员隔离、交通阻断等方面的问题，协同已经从医疗卫生部门扩展到多行业多主体的协同，这对国家和地区的治理能力提出了巨大挑战。

这次疫情暴发暴露出来的问题就是社会治理对这种突发事件没有形成系统的信息准备。疫情暴发初期，医疗物资是否短缺成为决定救治成败的核心要素，这固然与公共卫生医疗资源、应急物资储备有关，但是数据不清、资源与需求信息不对称、信息对接不顺畅也是很重要的原因。京津冀总计1.1亿多人口，北京作为一个特大型的消费性城市，人口就有2000多万，整个城市运行需要强大的物资和物流保障，而疫情带来的生产停滞、社区隔离、交通中断、民众恐慌等不可预见因素更加剧了物流效率低下和市场供给的短缺。紧急状态下所需要的医疗物资和保障物资的协调配置规模巨大且刻不容缓，交通、物流、海关、应急指挥部门需要协同高效联动。但平时正常运转的机制在应急状态下失灵，传统自下而上汇报——自上而下发出决策指令的集中行政管理方式不能适应应急的需要，不同区域之间存在的隶属关系、程序流程、政策等方面的不同使得各方面协调响应性低，需要快速响应、及时沟通和协调，无法迅速推进将大大影响物资调度和资源的优化配置。出现这些问题是因为相关部门没有掌握资源信息，另一方面也是产业、交通、物流、海关、应急、社会组织等各环节缺乏信息共享协同机制所致，这也是许多大城市应急管理面临的共性问题。

（三）应急物资生产要素信息储备和信息共享不足，产业链协同不畅

突发公共卫生事件对物资的需求巨大，除战略储备外，及时启动生产补给十分必要。短时大量的紧急需求对产品供应是一个严峻的挑战，而这次疫情暴发又正值我国春节假期，骤至的需求与生产的停滞、交通的阻断交织在一起，导致生产重启十分艰难。在这种情况下，快速匹配产业链成为关键，区域内配套各种生产要素成为首选，因此需要精准掌握可供配套的相关资源信息，其中原材料、设备、人员等可替代的生产要素补给是重中之重。但是，由于平时缺乏系统的产业链上下游信息储备，更多时候还要依靠各个生产主体发挥主观能动性，采取多种方式来应对产业链上下游资源的信息收集、配置以及流通等的需要，大数据可发挥的作用与实际需求之间严重脱节。

（四）信息共享不足与信息过载（重复）同时并存，社会处于信息不对称和信息饥渴的状态

互联网时代通信发达，各种信息传播渠道、通信手段、應用系统产生了大量的信息，信息纷至沓来真假难辨，大量信息满天飞，社会处于信息过载的状态。疫情防控中基层多头填报、个人各种信息汇报纷繁重复，不仅让基层干部疲于应付，也存在信息安全隐患。但另一方面政府、企业和公众普遍感觉急需的信息获取不易，整个社会处于信息不对称和信息饥渴的状态。疫情趋缓后，医疗救治、辅助筛查、交通管理、社区排查等场景大数据产品不断出现，发挥了重要的支撑作用，但数据共享不足，数据聚而不通、通而不认的现象仍然比较普遍，时至今日健康码依然难以一码通用。电信、电商、物流、出行、社交等平台已有的公共数据资源整合与应用不足，与口岸、航空、民政、海关等数据有效对接不畅，跨区域跨部门信息不能共享，不能为社会提供更有价值的应用。疫情防控进入常态化，人员流动防控中大数据的作用有待进一步挖掘，民航、口岸、社区等机构的信息共享和防控联动还需要加强。

四、构建京津冀应急信息共享体系，提升京津冀区域性联防联控能力的建议

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次次会议中强调：“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。”[14]灾难猝不及防，但是预防可以做到未雨绸缪。重大疫情防控是一个系统工程，疫情全球蔓延，在外防输入、内防反弹大背景下，区域协作尤为重要。着手当前，放眼长远，笔者针对以上问题从制度保障、体系建设、协同机制、信息系统建设几方面提出对策。

（一）增强意识，开展顶层设计，强化信息共享制度保障

要树立大区域观念，强化共建共享共赢的区域应急信息共享意识，制定区域性公共卫生应急信息管理协调规划，设计应急信息共享体系和制度规范，建设信息公开共享的社会治理体系。将在疫情期间形成的信息通报、信息对接等做法总结提炼，构建京津冀公共卫生应急信息共享体系，出台国家层面的政策，从国家战略规划层面提升公共卫生应急信息保障体系的政治地位和高度，为京津冀协同联动提供信息共享制度保障。

（二）建立区域性公共卫生信息监测、医疗救治信息共享体系

科学判断形势、精准把控疫情，至关重要。首先，强化公共卫生直报系统，依照尽可能提高疫情监测和预警及时有效性的原则，优化结构，再造流程，在原有基础上优化医生的直报通道，一线医生可以直报，不需要多层次审批，与原有基层医院疾控体系两条线并存;开展京津冀接壤区域的信息實时通报和汇总，利用大数据技术，加强对接壤区域的汇总分析，并与历史数据比对，短时间内有异常可以发出警报。其次，构建网络舆情监测系统，针对社交媒体、网络平台、 媒体信息、学术报告、可穿戴设备等多种信息载体，进行公共卫生信息热词监测分析。再次，构建针对科学家、研究者、志愿者的建议系统，鼓励社会人士发表自己的建议和看法。将纵向的信息直报系统和横向的社会大数据信息分析系统相结合，构建快速高效多层次的社会信息监测和发布体系。多种来源信息并存，以避免某一渠道失灵贻误“战机”，另外公开各类信息给决策者（既包括政府决策也包括公众决策）提供更多途径的选择，提高人民群众自我防护能力和社会的自纠错能力。

根据北京天津医疗资源集聚、河北医药生产基础深厚的现状，建设囊括三地医院、医护人员、病床、设备、应急救治物资的数据库，实现资源信息联通，打破区域间信息不对称、资源不平衡的问题，形成跨区域信息预警、监测、救治的信息共享合作，推动协同合作与深度共享，形成一体化信息体系。

（三）构建京津冀区域性应急物资信息体系，为应急物资生产流通提供数据基础和技术支撑

新冠肺炎是基本传染数（basic reproductive number，简称为R0，指在没有外力介入、所有人都没有免疫力的情况下，一个感染者在他具有传染性的这一段时间内，平均可以传染多少个人）极高的突发急性传染病，暴发突然，传播速度快，对正常的医疗救治、社会生活生产秩序造成了极大的冲击。京津拥有丰富的医疗资源和研发实力，河北有京津冀最大的医药企业石药集团，三地在医药产业方面科技力量雄厚，产业基础深厚，有较强的互补性，充分协同可以快速形成生产线，而充分协同有赖于信息的充分共享。

搭建包括医疗应急物资、生活保障应急物资的实物储备、生产能力储备、采购储备相结合应急物资储备信息共享体系，推动京津冀三地应急物质储备体系、生产体系和配送体系协同优化。构建应急医疗物资元数据体系和数据库，构建医疗物资研发、技术、市场、生产知识图谱;依据应急物资生产和流通的产品、市场主体与渠道目录，编制应急物资产业链图谱，相关物资生产的上下游产品及产业链图谱，并且进行动态更新;构建行政单元、区域经济单元的不同区域性资源数字地图，优化物资储备、产能布局以备紧急供给;构建国际应急物资信息资源体系图谱，以便在“战时”状态可以第一时间在全球范围内锁定货源，进行采购和物资储备，从而全面构建基于大数据的内外双循环的区域产业链信息供给体系。

（四）构建全覆盖的信息共享和管理体系，建立动态协同的区域治理机制

特殊时期需要多方快速响应，协同治理尤为重要。深度应用区块链、云计算等现代信息技术，构建覆盖面广、简单便捷的信息共享和管理体系，考虑多主体多区域的利益分配、优劣势的互补，强化保护信息共享中的权利，激励生产部门与信息提供部门等多方主体共享信息的积极性，促进共享与服务的主动开展[15]。充分发挥市场作用，建立各级部门、企业、机构、社会团体和志愿者多方参与的多元主体协同机制和区域协同机制，形成一种扁平化的快速响应机制，发挥各方参与主体的力量，构建动态协同的区域治理机制。

（五）搭建京津冀大数据应急信息共享平台，提升京津冀联防联控能力和水平

充分运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，构筑包括医疗、物资、公安、交通、海关、财税、物流、仓储等多机构共同协同的全周期京津冀公共卫生大数据共享信息平台，以支撑多方信息响应的畅通和资源配置的通达。信息共享平台要进一步整合资源，开放服务，促进资源合理配置和高效利用[16]，打破区域间信息不对称、各层级各主体获取信息困难的瓶颈，统筹协调区域内信息、服务多机构、多行业、多主体，形成区域主体联动、多方力量融合的一种扁平化的快速响应机制，采用灵活多样的信息服务模式，实现信息共享，确保及时有效地提供社会服务，有效提升京津冀联防联控能力和水平。

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