中国住房公积金管理机构定位困境与顶层设计思考——兼对《住房公积金管理条例》修订的评论

陈 峰

(华中师范大学 经济与工商管理学院， 湖北 武汉 430079)

一、引言

“取消住房公积金制度”，黄奇帆在疫情后的复工建议又一次引起社会民众对住房公积金制度的广泛关注①。2020年5月18日，中央与国务院发布《关于新时代加快完善社会主义经济体制的意见》，明确提出“改革住房公积金制度”，为住房公积金制度留存定下了基调。如何改革住房公积金制度，核心在《住房公积金管理条例》的修订，在公积金管理机构的重新定位与改革重组。

当前，住房公积金制度绩效与改革等相关研究主要集中于如下几个方面：一是住房公积金制度的功效评价。在公积金对住房消费的影响研究中，周京奎发现公积金倾向于中高收入群体住房消费②。顾澄龙等发现公积金制度尽管对制度内居民购房贡献度达25%，但导致了市场房价的上涨，使得制度外居民额外支付13.5%的购房成本③。在公积金对住房权属影响的研究中，Tang & Couson发现参与公积金制度能促使居民拥有自有住房，但效应并不明显④。Wang等发现参与公积金制度对租购行为无显著影响⑤。王先柱、吴义东发现公积金制度更加支持城市居民以及高收入群体购房⑥。近期研究，将以上两种结合了起来。李涵、张昕从财富效应的角度研究了2015住房公积金信贷冲击促进了缴存家庭的多套房需求，加大了缴存家庭与非缴存家庭的住房财富差距⑦。路锦非、肖雅勤发现公积金参与广度对城镇职工拥有自有住房有显著促进作用，参与活跃度对拥有自有住房和住房财富有显著正向影响，而参与深度对住房财富有正向影响效应⑧。

二是住房公积金定位的争论与探讨。从目标人群定位看，乔依德在与世界银行的辩论中认为，公积金应定位于有一定支付能力但无力承担市场房价的“夹心层”⑨。从功能角度看，陈杰认为若公积金定位是金融，那么其目标群体应为中高收入群体；若是住房保障定位，则目标人群则是中低收入人群，资金安全就存在问题了⑩。从资金属性看，曾筱清和翟彦杰认为公积金是原有被压制的低工资下住房消费能力的返还与补偿，将其定位于住房工资。宋跃晋基于公积金是住房实物分配的替代制度，将公积金属性定位于职工福利属性；而李文静认为中国住房改革起因于住房分配的不公平，主张国家在住房分配中的责任，是由委托单位直接建设的身份转变为建立包括住房公积金在内的制度并保障制度顺利运行的维护者，据此认为住房公积金具有社会福利属性。陈峰在分析公积金资金定位各种利弊的基础上，认为公积金定位于基本住房工资是有利于制度延续的。朱晓喆基于公积金储金与基金定位探讨，分析住房公积金增值收益属性的取向问题。

三是住房公积金管理体制问题与改革。王玉平、胡文华认为，公积金管理的诸多问题，根源于公积金管理中心集裁判与运动员于一体，造成公积金管理既缺乏内部监督，又缺乏外部监管。韩立达、郭堂辉认为，住房公积金制度存在治理结构设计、决策机制和监管机制不健全等问题。而属地管理体制使得许多地区陷入严重资金紧张困境，严重制约公积金制度互助功能的发挥。关于住房公积金管理体制的改革争议很大。徐晓明、葛扬等建议将住房公积金管理机构改组为国家政策性住宅银行；赵东安、何雨认为，住房公积金制度改革应以商业金融体系为主，辅之以中低收入家庭购房贷款贴息政策替代住房公积金制度。王开泉认为住房合作银行是住房公积金制度改革的方向。黄燕芬、李怡达借鉴美国互助银行体系，建议构建互助性住房政策性金融体系突破现有制度框架的制约。李伟军、王先柱、吴义东从政策性金融定位探讨了住房公积金制度的改革。

从以上文献分析可以看出，已有研究从多层面多角度丰富了对公积金的认识，也不难发现住房公积金制度定位、资金属性定位和管理机构定位等问题相互交织，尤其住房公积金是工资还是福利，是基金还是储金等，很多学者糅合在一起讨论，难以厘清各类定位之间差异，无益于机构改革理论基础的奠定。一般而言，住房公积金是工资还是福利是指向公积金缴交资金的属性定位，而基金与储金之争看似为资金的属性定位探讨，实质是公积金以集合态形式为媒介，体现的是公积金管理中心定位问题。本文正是在厘清公积金各类定位的基础上，深入探讨公积金管理机构定位的各种争论，以及各种定位的效果及其存在不足。而为解决各种定位存在困境，我们需要在管理体制改革的过程中，遵循循序渐进的思路，逐一化解各类机构定位的体制障碍。

二、住房公积金管理机构定位

(一)管理机构定位问题的提出

2011年《住房公积金管理条例》(下文简称《条例》)启动修订，经过五年的酝酿，多次修订，终于在《条例》“修订征求意见稿”的基础上，2015年形成了《条例》“修订送审稿”。五年的《条例》修订，涉及了许多公积金争议的地方，重新界定住房公积金是《条例》修订的重点之一，具体包含三个层面的定位问题：一是公积金的资金属性定位，二是公积金的管理机构定位，三是公积金的制度目标定位。然而，再经过近四年的社会征求意见，2019年3月公布的“新”《条例》与2002年的《条例》仅一字之差，将各项条款中的“到”全部变更为“向”，让社会大众深感遗憾。

从制度文件对住房公积金的界定来看，1999年的《条例》(2002年修订)将住房公积金界定为“长期住房储金”，而在《条例》“修订征求意见稿”中，将其修改为“保障性和互助性的职工个人住房基金”，到2015年底向社会公布的“修订送审稿”调整为“保障性和互助性的个人住房资金”，2019年3月颁布的《条例》再次回归到“长期住房储金”，可以窥见各部委对归集资金属性定位的争论与博弈之激烈。而关于公积金管理中心的定位，1999年《条例》(2002年修订)将其界定为“直属城市人民政府的不以营利为目的的独立事业单位”，“修订征求意见稿”在此基础上，增加了“按公益二类事业单位处理”的限制条件，“修订送审稿”则删去了“修订征求意见稿”中的“不以营利为目的”、“公益二类”等表述，界定为“直属人民政府的具有公益性质的事业单位”。然而，2019年公布的《条例》再次增加了“不以营利为目的”，回归到1999年管理中心的法律定位表述，表明政府各部门对管理中心是否承担了政府的行政职能，是否具有生产经营属性以及是否从事基本公益服务等都存在很大的争议。管理机构作为制度目标的执行者与权利配置的主体，其定位直接关系到制度目标能否精准落地及相关主体的实际权能，因此现有各类公积金定位问题都与住房公积金管理机构的定位有着直接或间接的联系，管理机构定位成为理解或解决公积金各类定位问题的关键环节。因此，理顺机构定位与各类定位之间的关系以及机构定位面临的现实困境，不仅有利于明确制度改革的政策取向，也有利于住房公积金制度相关问题的解决，如公积金增值收益的归属与分配问题，最终有利于住房公积金制度的存续，为住房困难的人群“住有所居”提供制度保障。

(二)三大定位中的管理机构定位

1.管理机构属性定位与归集资金属性定位

一般而言，“属性”可表述为研究对象的性质与研究对象之间关系的统称；其中，研究对象的性质是指一件事物与其他事物的联系。因此，对象的属性实质是反映研究对象与其相关的事或人(机构)之间的相关关系；更进一步，是以研究对象为媒介，反映相互联系主体之间的内在联系或社会关系。因此，可依据公积金属性的内涵分析机构属性与资金属性之间的关系。

下面从管理机构与公积金之间的关系考察两类定位的联系。从归集目的看，公积金仅能用于住房消费，资金具有专属性，这也得到了绝大多数人的认可；从机构使用公积金的目标价值取向上看，具有支持中低收入人群购房的潜在意图，归集的公积金具有保障属性；从公积金的安全性角度看，管理机构更注重资金的金融属性，支持中高收入家庭购房的金融功能。由此来看，管理机构的定位是以归集资金的属性界定为基础，用以反映管理机构在公积金营运过程中的目标价值取向，即为中低收入人群购房提供资金支持的特惠功能，还是完全倾向于资金安全营运的“锦上添花”功能。以公积金为媒介，从缴存人内部以及缴存人与管理机构之间的社会关系来考察，若从购房者的资金需求看，公积金体现为缴存人之间的互助关系；从资金缴交者的主动性看，公积金体现为管理机构对缴存人的强制关系；从公积金使用的支配权看，管理机构占据着公积金使用与支配的主导权，而缴存人仅在满足公积金贷款准备门槛的前提下，才能获得管理机构贷款服务权及公积金的使用权；从资金的收益分配权看，缴存人拥有资金缴存利息的收益权，但丧失了资金投资收益的受益权，而管理中心则拥有资金投资收益的分配权。因此，从公积金为媒介所体现的主体之间的关系看，机构定位主要体现为两者对集合形态的汇缴资金及其收益所能主张的权益，即对归集的公积金而言，是谁拥有使用权、支配权、收益权、分配权和处置权等方面的权能。

综上而言，管理机构的定位蕴含于公积金管理和使用过程中所彰显的价值取向中，也受制于资金使用的安全性要求，即管理机构定位与公积金的保障属性或金融属性有着密切的联系；更为重要的是，管理机构的定位是以归集公积金为媒介的，体现着缴存人与管理机构对公积金所能主张的基本权益。

2.管理机构定位与制度定位

住房公积金管理机构定位取决于制度目标的基本定位。从1991年上海建立住房公积金制度到2002年《住房公积金管理条例》的修订，制度是以“加快城镇住房建设”为制度目标，管理机构在公积金贷款中重点倾向于房屋建设贷款的发放。制度以“转换住房分配机制”为目标，管理机构在管理中心专门设立资金归集部门，成为住房分配货币化的执行者与监督者。制度以“建立政策性住房抵押贷款制度”为目标，以“提高职工解决自住住房的能力”为目标，住房公积金管理机构设定低利率公积金贷款模式支持居民购房。因此，无论从机构部门设定、机构对贷款利率的设定以及贷款支持方向的选择，都是管理机构为制度目标服务的集中体现。住房公积金管理机构的设计与管理体现着住房公积金的制度定位。从管理体制的设计看，住房公积金管理机构包括管委会、管理中心和监管机构，是实现住房公积金制度目标的组织机构和组织保障。管委会的职责包括公积金缴存比例、公积金贷款限额的确定，以及拟定公积金增值收益的分配方案，规定公积金的筹集与使用方向和公积金的使用规模，从本质角度而言，是通过集体行政决策的方式决定制度的运行方向，直接体现着制度的目标定位走向。公积金管理中心则为管委会决策的执行者，如资金的归集、公积金政策的贯彻执行等；公积金监管机构则对资金的归集与使用方向、营运过程实施监督，保障制度目标的不改变。简言之，管理机构通过机构设置及相关功能的赋予，体现着管理机构的定位，从而彰显制度的基本价值取向。

综上所述，管理体制的设计与功能定位体现着制度的目标价值取向。当管理机构定位模糊，结构功能设置不当，必然导致制度目标难以实现，甚至导致制度目标的模糊化，出现制度目标定位的争论问题。

三、住房公积金管理机构定位的争论与困境

在前文基础上，这一部分基于管理中心与集合态公积金的关系，以及以住房公积金为媒介所体现的缴存人与管理中心之间的关系，分析管理中心定位的各种争论及其所面临的困境。

(一)管理机构行政属性定位及其困境

1.管理机构的行政属性定位

住房公积金管理机构定位于行政属性，主要根源于1999年的《住房公积金管理条例》，将管理中心界定为“直属城市人民政府的不以营利为目的的独立事业单位”。“直属城市人民政府”的界定表明，将管理机构定位于类行政机构是《条例》赋予的，赋予的行政职能包括行政决策、行政执行以及行政监督等。例如，管委会承担着公积金政策的制定，包括缴交比例、贷款限额等，管理中心负责公积金的归集与政策的执行，并与其他监管机构共同监督政策的制定与执行，具有合法性。实践中，在管委会与管理中心的运作中，从人员构成到内部管理都体现了政府的主导性，基本上按照泛行政化的组织原则运行。另一方面，从公积金的实际营运看，许多功能的发挥以行政力量为后盾，类行政定位也具有一定的合理性。公积金汇缴是典型的行政执法行为，若管理中心没有行政执法职能，公积金也就丧失了制度存在的基础——强制性。而管理机构没有行政决策职能，就难以制定符合中低收入人群利益的公平与公正的决策；没有行政监督职能，就难以确保制度营运对制度目标的不偏离，难以保障制度运行的公平与公正。

从这一角度来看，将公积金定位类行政属性，有利于公积金的归集，有利于公积金政策的推行和推广，有利于保障住房公积金的营运不偏离非盈利组织的基本目标。

2.管理机构行政定位的困境

然而在《条例》的修订中，住房公积金管理机构的行政性、公益性和经营性产生了巨大的争议，行政性定位难以满足公积金营运中资金运行所需的相应条件。

第一，行政管理与资金营运需求的矛盾。住房公积金制度的初创、试点和建立，典型具有“摸着石头过河”的历史烙印，是我国社会主义市场经济体制改革的配套制度，意图促进住房分配的货币化。这种历史演进决定了制度设计中缺乏长远规划，也没有健全的管理体制，具体体现为管委会的虚设，缺乏行业主管部门等。2003年社会主义市场经济体制初步建立，意味着住房公积金制度已完成了住房分配货币化的任务。此时，地方政府作为主管部门未能明晰公积金制度的目标取向与发展方向，在保障资金安全的情况下，更看重公积金为地方服务的作用，如将公积金增值收益用于保障房建设，或通过公积金的定向委托换取委托银行对政府项目的资金支持等。然而，这样的运作模式导致了公积金资金的大量沉淀与不断贬值。2014年，在中国经济下行压力剧增以及公积金沉淀及贬值的舆情压力下，住建部启动住房公积金使用新政，支持了许多家庭购房，却带来了许多地方公积金流动性紧张，甚至8个省市出现了流动性风险。公积金在资金沉淀与流动性风险之间两级摇摆，正是管理机构行政定位的必然结果，其根源是这种定位注重贯彻上级意图，让上级满意，忽略公积金作为货币资金应遵循资金筹措与融通中的基本规律，忽视了资金运行风险防控体系的建设，也未考虑资金运行效率与流动性、收益性的要求。

第二，行政管理定位与资金互助的矛盾。公积金制度的初创发端于地方政府，发展和壮大于地方政府卓有成效的行政强制力以及地方政府的广泛动员力。地方政府在推进制度运行和发展的过程中，形成了住房公积金的属地化管理体系，而公积金制度的维系与运转中也融入了地方政府自身的利益诉求，不断强化公积金条块分割的管理体制，阻碍了公积金池的扩大，形成了当前公积金制度运行中资金沉淀与流动性风险并存的局面。而公积金作为互助资金，强调资金池的做大，才能实现资金的规模效应。从宏观资金总量而言，资金的规模效应实现有利于管理成本的下降；在维持资金整体收益微利不变的情形下，体现为更多的家庭在住房购买中获得资助。从个体损失与企业参与角度看，在社会整体资金需求固定的情形下，资金规模扩大或者说参与公积金体系的人越多，个体贡献的资金将会随之减少，这表明突破资金的属地限制，个体缴存额度或缴存期限是可以适度下调的。因此，当资金供给满足大数法则时，是有助于缓解公积金制度中为人所诟病的低存所产生的利息损失问题的；从企业角度看，则可适当降低企业的缴存比例，有利于企业的减负，推进“降成本”战略的实现。因此，突破资金属地行政管理，不仅有利于公积金以更低成本，在更宽范围内实现更多人群之间的互助，也间接有助于推动企业减负。

(二)储贷属性定位及其困境

1.管理机构的储贷属性定位

将住房公积金管理中心定位于银行金融机构，根源于国务院颁布的《住房公积金管理条例》：“本条例所称住房公积金，是指国家机关……及其在职职工缴存的长期住房储金。”其中，“储金”的表述，实质是从银行的储蓄资金的角度界定了缴存人与管理中心对归集资金的权利与义务。因此，储贷机构定位的支持者认为，住房公积金是单位及职工个体缴存的归属职工个人所有的货币资金，存储于住房公积金管理中心委托商业银行开设的住房公积金个人账户中，表现为住房公积金货币资金流向住房公积金管理中心。因此，基于资金流向角度，职工个体与住房公积金管理中心之间的关系是以住房公积金为媒介所形成的特殊的债权与债务关系，其特殊性表现为对双方权利的限制性。对职工而言，按照《条例》规定，即每月按时向住房公积金管理中心缴交工资一定比例的住房公积金，享有《条例》规定的相应权利：一是住房公积金存款利息；二是在符合《条例》规定的前提条件下提取本金用于支付住房消费；三是在有能力购房的情形下，享有住房公积金低息贷款购房的权利。对管理中心而言，履行好缴存人员在一定条件下提取本金和支付本金利息等基本义务的情况下，享有《条例》规定的公积金池资金营运与投资的权利，并代表政府拥有资金营运利差所带来的增值收益的所有权和分配权。

因此，将管理中心定位于储贷机构，公积金为储蓄存款性质的储金，有利于明晰公积金增值收益支配权问题，有利于政府比较充分地掌握资金的营运权和收益分配权，促进住房社会目标的实现。

2.储贷机构定位的现实困境

公积金的储贷机构定位面临许多难以克服的困难：

第一，公积金管理中心并不具备储贷机构资本营运的基本条件。根据国家相关法律规定，资本投资运作的机构应具备相应基本资质条件，比如机构自有资本金需达到一定门槛限制的应有规模，拥有一定比例技术职称的专业投资人员，具有完整有效的内部风险控制制度等。据此而论，住房公积金管理中心作为直属于城市人民政府的具有公益性质的事业单位，理应无法承担公积金的汇缴、提取等基本结算业务；在缺乏分散和规避风险的专业人员以及风险控制的相关规章制度的情况下，管理中心无法承担公积金贷款发放、投资地方政府债券、住房抵押贷款证券发行等投资与融资的功能，更不具备承担公积金贷款风险的财产。对此公积金行业人员认为，公积金管理中心是依托《条例》产生和组建的，并运作住房公积金，这在一定程度上表明国家为住房公积金营运承担着一定的隐形保障；但这一立论并不能解决资金运作中的责权失衡及运行效率低下的问题，也是当前公积金资金安全隐患突出的重要因素。

第二，储贷机构定位并不满足资金归集与使用的基本前提。一般而言，储贷机构通常采用较高的利率吸引个体与机构参与储蓄，而参与储蓄作为个体理性决策，常常能从储蓄中获利，至少不会在储蓄中出现利益受损的情况。因此，若将管理中心定位为一类特殊的储贷机构，在资金的筹集与运用中，也应遵循资金筹集与运用的一般规律：不损害参与人群的基本利益。因此，基于国家公权与制度安排的公益性强制归集住房公积金，其设计也应满足如下基本条件：对目标群体具有帮扶作用，对制度参与群体具有有益作用，至少在名义上不会损害参与人的直接经济利益。然而，住房公积金“低存低贷”结构设计并不满足居民储贷获益的基本条件，尤其对中低收入家庭而言。“低存”设计在理论上遍及所有就业职工，但“低贷”并非遍及所有缴存人群，是存在准入门槛的，包括缴存年限、缴存额度，尤其是居民收入水平，与住房商业贷款准入门槛类似。从这一角度看，“低存低贷”仅有利于获得住房公积金贷款的人群，而对中低收入人群，仅意味着低息存储的利息损失，而无法获得低贷所产生的制度补贴。就这一角度，对中低收入人群而言，将管理中心定位于储贷机构，并不满足居民参与储蓄的基本条件。

第三，管委会的设置从体制设计上否定了公积金管理中心为储蓄机构。将集合形态的公积金界定为储金的潜在内涵是，管理机构(或政府)与制度参与人签订了一项契约：缴存人以获取缴存利息的方式，让渡了公积金资金使用权；在不损害缴存人利益且满足制度设定目标的基础上，管理中心可自主经营公积金池资金。即，公积金池资金类似银行的储金，其使用不受制于缴存人。然而，住房公积金管理委员会的设置，类似于信托基金中的委托人，管理中心则为受托人，这一观点在《条例》修订送审稿中得到了明确的认定：“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有，依照本条例规定委托住房公积金管理中心管理运作。”

(三)信托机构定位及其困境

1.管理机构为托管机构的定位

将归集的公积金界定为基金属性(即公积金管理中心为托管人)的支持论据主要体现为如下几个方面：第一，2002年及2019年《条例》对住房公积金属性的界定。《条例》第二条：“本条例所称住房公积金，是……的长期住房储金”，《条例》第三条：“职工……的住房公积金，属于职工个人所有”。对第二条的“储金”，从公积金相关主体之间的关系来看，可以解读为基金的存储，若前后条款具有进一步解释的递进关系，则表明管理中心的公积金储金为职工个人所有，即管理中心与缴存人之间是委托与受托的关系。第二，业界人士潘玉民依据《条例》公积金提取及期限上的表述，认为公积金与缴存人之间存在物权关系。他认为，公积金的“提取”是物权视角下自有资金支配的一种表述，而并非债权视角下的“偿还”；而从期限角度看，债权期限的有限性决定了债不宜长期存在，而物权不受此限制；据此，潘玉民认为管理中心与职工之间的契约是一种管理契约，委托的是公积金的管理权。这一观点在《条例》修订征求意见稿中得到了支持：“本条例所称住房公积金，是……具有保障性和互助性的职工个人住房基金。”第三，《条例》修订送审稿中明确表述“依照本条例规定委托住房公积金管理中心管理运作”，表明政府层面更赞同管理中心是受托机构。第四，与社保基金对比界定管理机构的属性。这一角度主要着眼于与社会保障基金缴交相似性，认为公积金强制缴交，在缴款、缴款人、雇员、雇主、自由职业者、失业者、工作年龄、养老金领用者和纳税期间等9个要素与社会保障税制的9个要素相对应，据此主张公积金与社保一样是基金属性。

对缴存职工而言，将公积金委托给管理中心，理论上拥有公积金投资的决策权和增值收益的索取权等，而管理中心则在满足提取与贷款的前提下，享有公积金池资金的营运权和投资管理权。因此，管理机构定位于托管机构，公积金的增值收益归属明确，公积金缴存人权利在理论上能得到保障，资金保值增值的问题在理论上将会得到充分的重视。

2.托管机构定位的困境

公积金基金属性定位也面临许多难以克服的困难：

第一，公积金管理体制并不具备基金管理的基本要素。从《基本养老保险基金投资管理办法》看，基金投资的内部组织结构包含投资委托人、投资受托人、托管机构和投资管理机构，前三者我们可简单将其对应于公积金管委会、管理中心和托管银行。管理中心作为投资受托人，尽管可以对公积金部分资产进行直接投资，但《条例》中事业单位的定位，必然体现为投资管理专业人员的缺乏，常常只能投资于安全系数高的银行大额存单和国债，修订送审稿将投资范围扩大到地方政府债券、政策性金融债、公积金个人住房贷款支持证券，甚至风险更高的金融产品，并没有相应的投资管理机构，资金安全性得不到保障，公积金管理中心也不具备承担风险的资产。

第二，基于资金的支配权与收益权来看，公积金管理机构并非资金的托管机构。当前，公积金增值收益是公积金业务收入扣除业务支出之后的余额，即公积金在委托银行的存款利息收入，公积金贷款利息收入和国债利息收入之和扣除支付缴存人存款利息及相关手续费等业务支出形成的净收益，称为公积金增值收益，类似于银行的业务收入与支出之差的营运收益。与中央公积金制度比较，新加坡居民可以在无风险投资利率和自主投资指定产品上自由选择，我国公积金缴存人并没有资金投资支配的权利，更无投资收益之说。从公积金增值收益的归属情况看，2005年颁布的《财政部关于加强住房公积金财政监督管理的通知》明确规定“住房公积金增值收益扣除集体住房公积金贷款风险准备金后的余额属于政府非税收入”，明确增值收益的国家财政属性，并非基金属性下归属缴存人的投资收益。从公积金增值收入的分配看，2002年《条例》规定增值收益用于建立住房公积金贷款风险准备金、管理中心的管理费用和城市廉租住房的补充资金。由此来看，增值收益的分配实质是基于储金属性下的增值收入归属代表政府的管理中心所有，并非缴存人所有的投资收益。不分红的增值收益，难以让人认可管理中心的资金托管属性。

四、住房公积金管理机构改革的思考

从以上分析可以看出，各种定位讨论有其合理性，也都有其存在的历史必然性，但现有公积金体制将行政、事业和企业化的管理揉为一体，导致各主体关系不顺而受到质疑，渐进改革势在必行。

(一)住房公积金管理体制改革的基本原则

第一，有利于财权与事权的平衡，调动地方政府参与的积极性。帮助中低收入人群解决住房问题是地方政府的公共职能之所在，基于财权与事权对等的原则，不宜实行资金向上统筹的垂直管理体制改革，否则必将损害地方政府在公积金领域的利益与权利主张，进一步影响地方政府征缴公积金的积极性和支持力度，甚至住房保障职能。因此，公积金管理体制的改革，需要财权在地区统辖不变的情形下实现资金的有偿使用，进而惠及地方政府，才能真正有效推动公积金的体制改革。

第二，有利于以公积金为媒介缴存人与管理人之间法律关系的清晰界定，平衡相关各方主体的利益。目前，公积金是以行政力量为后盾的归集模式，是以地区条块分割为基础的资金配置方式，以期达到提高居民居住水平的公益目的，其结果却是管理机构对集合形态公积金权利主张的混乱，成为公积金沉淀与流动性风险并存的重要根源，导致缴存人与管理人关系模糊，归集资金属性不明，损害了缴存人利益。而《条例》修订送审稿中，依然没有理顺相关主体之间的逻辑关系，也存在相关机构，尤其是地方政府的利益考虑不周问题，这也可能是《条例》送审稿胎死腹中的重要原因。因此，管理体制的改革应明晰公积金集合形态的基本属性，及以此为基础的缴存人与管理人之间的法律关系，平衡各方利益。

第三，有利于明确管理中心的定位，促进住房公积金的决策、经营和监督等管理体制的完善。我国现有管理体制已形成以管理中心为核心，集行政、经营与公益功能为一身的管理模式，其结果是决策流于形式，经营失去方向，监管漏洞明显。2011年启动的《条例》修改，表明管理体制的改革已形成共识，但管理中心是经营单位还是事业单位，是怎样的事业单位等，涉及管理体制的改革方向与基本模式等核心问题，却并未达成一致。因此，管理体制的改革亟待明确方向，理顺决策、经营与监督之间的逻辑关系，并设计合理的管理体制。

第四，有利于制度筹集资金由封闭模式走向开放模式，促进住房公积金制度目标的实现。公积金强制储蓄融资渠道本身就存在筹资单一狭窄的问题，随着社会发展，老龄化问题以及制度目标转向住房困难人群，公积金体制内资金流入少于资金的流出将会成为必然，资金筹集问题在不久的未来，将会直接制约着公积金的发展与目标的实现。因此，公积金管理体制的改革，需要改变当前资金封闭运作的模式，尤其亟待破解当前资金在地级设区城市层面的运作模式，还需要优化制度设计，借助市场力量，多途径多渠道筹集资金。

(二)推进管理机构改革的渐进方案

基于现实需要，应在把握公积金未来走向的基础上给出循序渐进的改革方案，分步骤解决机构定位中存在的困境。

1.不改变现有体制机制，增设住房公积金贷款资金融通平台

基于Arduino的车内儿童防误锁报警系统主要包括以下6部分功能模块：Arduino系统、热释电传感器、车门锁传感器、声光报警、车窗升降以及无线通信[8]。系统的结构框图如图2所示。

要发挥公积金支持居民贷款购房的作用，最核心的问题是突破公积金属地管理所产生的资金沉淀与流动性风险并存的局面。然而，突破属地管辖而直接构建新的资金垂直管理部门，不符合当前中央简政放权的基本思路，也损及了地方政府利益，更不利于管理中心发挥征缴公积金的积极性。为此，可构建全国或全省统一的公积金融通平台。这一思路在未违背中央机构改革大方向的基础上，有利于资金融入地公积金贷款的增加而惠及融入地住房民生问题的解决，有利于资金融出地增值收益的增加而惠及融出地地方政府，而管理成本以增值收益百分比计提的方式则有利于管理中心资金融通与征缴的积极性，将有效突破属地化管理所产生的资金流通堵塞问题。因此从短期角度而言，无须对当前管理体制做任何变动，只在央行或相应省级部门中增设资金融通平台。这一平台可以是资金拆借平台，在保障资金安全和流动性基础上，分区域分时段确定资金合理的拆借期和拆借利率，调剂各地资金余缺，充分发挥资金的使用效率。显然，这一模式未改变当前住房公积金的属地管理模式，却有利于地方政府、管理中心和缴交人群，能更好地调剂各地公积金余缺及公积金贷款再融资来支持居民住房消费。

这一思路，即公积金贷款资金融通平台是在不改变属地管理模式下，突破属地管理所产生的资金封闭流通的弊端，可实现资金更高层次更大范围内流通以及公积金贷款的再融资，可极大地发挥公积金贷款支持居民购房的功效。当然，融资平台依然难以理顺现有公积金行政与经营职能之间的关系，还需进一步深化改革。

2.构建管营分离与权责平衡的管理体系

理顺管理体制机制，核心是管理机构与缴存人之间关系的清晰界定，尤其是事业机构中经营职能与行政管理职能的有效分离。当前，住房公积金管理机构定位于事业单位，这可能更多考虑到公积金具有“提高居民居住水平”的公益属性。然而，在公积金的实际运行中，一方面是以行政力量为后盾归集资金，以行政决策方式确立制度重大事项，以行政监督方式确保制度目标不发生偏移；依据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》：“对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构”，则应将公积金运行中的行政职能剥离，划归相关行政机构或转为行政机构。另一方面，住房公积金营运管理的就是资金，是为广大公积金缴存人提供住房贷款方面的公益服务，离开资金，公积金一切业务与管理将不复存在，是实实在在的资金经营与管理活动。依据事业单位改革的指导意见，“对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业”，应将公积金的经营管理职能转变企业经营模式，同时给予相应的政策倾斜，赋予公积金企业公益目标。而在管理中心转变为企业的过程中，核心是注意保障地方对公积金企业或政策性银行的属地管辖权，实现财权与事权的对称，调动地方改革积极性。

在管营分离与权责对等的管理体系的构建中，首先将公积金运行中的行政管理职能剥离，在设区城市以上的住建系统公积金监督部门，增设公积金决策与管理部，实现行政管理方面的垂直管理体系。具体而言，取消流于形式没有决策能力的管委会，在住建系统建立住房公积金管理局，内设公积金决策室、归集执行室、营运审核监察室等，县级管理部门仅设归集执行室、营运监察室，保障公积金的顺利归集，并通过政策决策以及运营监督，确保公积金能有效服务于中低收入人群的住房问题。其次，废弃公积金的委托模式，将各地管理中心的剩余职能整合为设区城市的住房政策银行(属银行系统)，为地区的住房消费与建设提供金融支持。

与此同时，在第一步的基础上，将公积金贷款资金融通平台机构改组为住宅政策性金融互助总行，通过各种途径为各地住房政策银行(分行)提供流动性。具体而言，其营运职能包括：一是承接原管理中心的营运职能，为缴存人提供资金服务，如与缴存相关的资金归集职能、符合决策规定的住房消费提取与贷款等金融业务；二是整合和拓展资金筹集渠道，如整合城镇低收入家庭住房租赁补贴资金、房屋维修资金、公房出售资金等；三是借助资金融通平台实现公积金贷款证券化，获取更多市场资金；同时，引入国家激励，建立合同住房储蓄贷款模式，为制度内外人群首套自住房提供优惠利率贷款服务。而总行与央行之间的关系是，总行可从中央银行获得资金支持，也可在央行的授权下发行债券，获得市场资金，通过低息贷款或购买地区住房银行的公积金贷款支持证券，为其提供流动性支持。

因此，在行政体制上实行垂直管理体系，有利于决策、营运与监督管理体制的理顺；营运体制中，建立设区城市住房政策银行，成为全国或全省性融通机构的会员，理顺中央(总行)和地方(分行)之间的关系，在保障地方政府基本利益的基础上，实现了公积金跨区之间的顺利流通。然而，这一模式的难点在于：在强制中高收入人群缴存公积金中，住房政策银行如何保障他们在这些资金上的基本权能与利益主张。

3.构建缴存人权责对等的信托投资管理体系，显化资金的养老功能

当前公积金管理体系的最大难题之一是汇缴资金中有很大一部分是已有住房的家庭，他们的权益怎样维护？若立足于住房政策银行，设计偏向中低收入人群的低息贷款模式，不利于激励中高收入人群缴交公积金。进一步改革的核心，是体现缴交人对资金的所有权，提高资金的回报率，至少不损害缴存人的基本利益。要保障所有缴存人的基本权益，又需确保资金支持中低收入人群购房，实现制度的政策性目标，破解的思路是，在公积金缴交环节，将储贷模式构架为信托模式，由政策性住房银行与公积金管理部门制定投资清单，在保障缴存人权利与利益的基础上，将公积金以信托资金注入城市政策性住房银行，服务于地方缴存人或更宽范围的缴存人。

具体设计以第二步为基础，在设区城市以上住建系统的公积金管理局中，其决策室增加投资方向决策功能，形成归集与投资管理方面的垂直管理体系。其中，投资决策室的功能主要包含两个方面：一是依据地区政策性住房银行或住宅政策性银行总行创设的投资产品确定投资品类，为缴存人提供投资清单，缴存人可自行选择投资产品并获取相关收益；二是对没有时间和能力等进行投资的缴存人，缴存人可直接缴存到地区住房银行，获取银行系统的平均加权利息。推行初期的实践中，缴交人主要依据地区投资清单，购买所辖区域的公积金贷款支持证券、地区住房银行发行的债券等，地区住房银行将资金用于地方住房消费与建设；随着城市资金不断充裕，可逐步放开对缴存人的投资限制，由缴存人在总行提供的投资清单中自主选择、自主投资，更充分地体现缴存人的投资权能。地区住房银行通过各种途径获得的公积金等资金，用于地方住房消费与建设服务，重点为体制内外的中低收入人群提供低息住房贷款服务。更为重要的是，随着筹集资金的多样化与充裕，地方政策性住房银行可逐步发挥和显化资金的养老功能，这不仅体现为劳动者退休时提取账户公积金作为自身养老金外，更为重要的是，公积金可为参缴者提供住房反向抵押贷款，切实推进住房养老保障功能显化，这与我国养老资金需求是吻合的。

因此，公积金垂直管理局建立、地区政策性住房银行或总行发行有价证券，缴存者有可选择的投资清单，能较好地解决缴存者的基本权利虚设、政策性银行资金不足等各种问题。而在资金充裕的情况下，通过公积金退休提取以及住房反向抵押等，可促进住宅政策性银行发展以及一体化社会保障体系的建构。

注释

①黄奇帆：《新冠肺炎疫情下对经济发展和制造业复工的几点建议》，2020年2月11日，http://finance.ifeng.com/c/7tyutoHp2Hf，2020年6月6日。

②周京奎：《收入不确定性、公积金约束与住房消费福利——基于中国城市住户调查数据的实证分析》，《数量经济技术经济研究》2012年第9期。

③顾澄龙、周应恒、严斌剑：《住房公积金制度、房价与住房福利》，《经济学》(季刊)2016年第1期。

④Tang Mingzhe and N. E. Coulson，TheImpactofChina’sHousingProvidentFundonHomeownershipandHousingQuality:EvidencefromTwoSurveys，Washington DC：2015 Global Real Estate Summit， 2015．

⑤W. Wang， C. Gan， Z. Li， D.A. Cohen and M.C. Tran， Accessibility of Homeownership in Urban China: An Empirical Study of Borrower Characteristics and the Housing Provident Hund， Social Science Electronic Publishing， SSRN 2564806，2015．

⑥王先柱、吴义东：《住房公积金“互助”还是“攫取”？——基于中国调查数据的实证研究》，《上海经济研究》 2017年第6期。

⑦李涵、张昕：《住房公积金导致了不平等吗——来自中国家庭金融调查的证据》，《经济理论与经济管理》 2020年第6期。

⑧路锦非、肖雅勤：《住房公积金制度的多维政策效应研究——兼论提升公积金“租购并举”的均衡住房功能》，《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第4期。

⑨乔依德：《公积金绝非“富人俱乐部”——驳世行中国经济季报的结论》，《21世纪经济报道》2006年12月25日，第23版。

⑩陈杰：《中国住房公积金的制度困境与改革出路分析》，《公共行政评论》2010年第3期。