论民事执行“终本”制度之式微

华安县人民法院 杨立帆

引言

民事执行中的“终本”制度，源于执行积案的清理，在特定的历史阶段展现了其独有的价值。2016 年3 月，最高院提出“用两到三年基本解决执行难”，对终本适用的实质条件和形式条件严格把控。而今踏上“切实解决执行难”的征途，“终本”制度配套持续优化，反而催生了终本结案方式退出历史舞台之情势。可以说，“终本”之缘起、兴盛和式微，是不同历史阶段同一价值指向的不同展现。

1 终本制度的价值索引

1.1 发展沿革与历史贡献

从发展脉络来看，终本制度首要任务就是应对执行积案问题。执行积案久拖不决，是“执行难”最直观的表现。2009 年3 月《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》印发，宣示终本结案方式正式登上历史舞台；2015 年2 月，终本制度被民诉法解释519 条吸收；2016 年10 月，最高院印发《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（以下称《终本规定》），对终本程序作细化和完善。

1.2 价值指向

全国各级法院重启历史积案，开展财产调查、实施必要执行措施、重新装订与录入系统，并以“终本”为出口，释放了有财产案件的办理动能。此外，终本适用条件、执行和强制措施继续有效、执行财产主动查询、当事人异议救济、执恢启动等事项的细化规定，使终本案件处于随时可被唤醒的“休眠”状态，为申请执行人的胜诉权益提供了一定保障。由此可见，该制度的价值指向以下两点：一是坚持不间断执行原则；二是执行资源优化配置。

2 终本制度的先天缺陷

2.1 正当性基础缺失

终本结案方式，自诞生之初便因其表面上与不间断执行原则的“背离”而备受正当性诘难，天然地与群众的朴素正义观相悖。被执行人暂时处于“无财产可供执行”或者“财产不能处置”的状态，不宜作为退出执行程序的正当性理由。

2.2 实质标准的规则冲突

实践中有以下几种适用规则难以自洽的情状：

（1）财产调查措施无法穷尽。日益多样的资产运作模式，使得隐匿、转移财产权益的手段层出不穷，特别是银行或网络平台出品的金融理财产品、保险金融机构的保险现金价值、黄金珠宝首饰、名表古玩字画等财产隐匿度和流动性较高，执行查控难度大。

（2）自然人资不抵债。对于尚有收入但资不抵债的自然人，我国既未建立个人破产制度，亦不符合“无财产可供执行”的实质要件。办案总是有时限的，超长期未结将面临上级督办，这类案件往往只能“终本”了事。

（3）部分财产不宜处置。作为不可分物的财产价值明显大于执行标的，简单处置不符合善意执行的理念，然而此类案件由于履行时间较长，又不符合“财产不能处置”的实质要件。

（4）适用类型混同。限制高消费、纳入失信名单、罚款、拘留等对人执行措施的存在本身动摇了终本制度的正当性基石，既然对人执行不以财产为对象，自然也无须以“有财产”为适用前提。结案压力下，许多法院选择将行为执行案件也以终本方式报结。

2.3 执恢管理叠床架屋

同一执行依据反复多次立执恢案件，导致案件数和执行标的额统计难以客观反映实际情况，在信息录入、案卷材料制作与送达以及为了再次“终本”的自证环节上耗费大量资源。

3 “终本”式微的利益权衡与现实基础

3.1 实践中矫枉过正

社科院第三方评估课题组将“终本”合格率不低于90%设定为“一票否决”的核心指标。而彼时，大量终本适用的具体问题尚未权威解读，终本案件的办理过程中往往容易矫枉过正。

3.2 管理上掩耳盗铃

将履行不能案件清出执行程序并未实际解决问题，只是“退而不终”的潦草收场；部分法院甚至滥用终本，将其作为囊括疑难案件和调节结案率指标的工具。

3.3 质效考核视角转变

无财产可供执行案件本质上属于当事人应当自行承担的风险，是任何国家、任何时期都无法避免的客观存在。

人民法院应尊重执行规律，追求均衡办理、科学考核。

3.4 执行环境的优化

借助“用两到三年基本解决执行难”的东风，各地法院纷纷加大执行力度，提高终本案件的管护水平，主要有以下三个特点：一是大幅提高财产查控频次；二是重点强化人身限制；三是建立单独、动态的管理机制。

3.5 “执转破”工作全面铺开

“执转破”制度为执行不能案件移送破产程序打开通道，可使僵尸企业终本执行案件彻底退出执行机制，也反映了现行终本制度很大程度上是自然人破产制度未建立前的缓冲剂。

4 终本制度的替代方案

终本制度由式微逐渐走向消亡之情势已有所呈现，笔者试着提出终本制度的替代方案，希望能对制定民事强制执行法的综合考量有所裨益。

4.1 纳入不间断执行范畴

如前文所述，各地法院运用现代信息化执行媒介，终本案件管护水平大幅提高，为“持续执行”的推行提供现实可能。同时,我国个人破产制度已开展试点，从技术层面或公众接纳的角度来讲，“持续执行”的力度和效能，无疑是个人无财产案件“执转破”必不可少的制度支撑。

4.2 深化独立、动态管理

建议在案件流程管理上遵循分段集约原则，新收案件在经过合理考察期后转入“运行后台”，以维护年限设定执行优先级；发现执行线索后，根据任务性质进行分类，及时将任务流转调度至相关任务模块，实现立体、动态、高效的运转状态。

4.3 出具阶段性执行评估报告

可考虑再次借鉴台湾的债权凭证制度，向申请执行人出具一份全面反映债权情况、执行流程节点、线索的核查、财产调查手段及查明结果，下一步将继续采取执行规划等阶段性执行评估报告。

4.4 无财产案件的单独考核

4.4.1 独立的质效体系

建议对无财产可供执行案件单独作流程设计，设置更具有财产发现、财产查控、行踪线索查明和对人措施的管理工作任务特点的流程节点和任务时限，并以此为基础设置更符合无财产案件执行效率指标的考核体系。

4.4.2 独立的执行期限

此处谈及独立执行期限，应包含两层含义。

第一层含义主要对申请执行人而言，为保障申请人知情权与参与度，应设置执行法院与申请人之间的互动、反馈期限。笔者试作以下反馈期限设计：（1）执行案件立案后达到六个月，已穷尽执行手段并符合有关程序条件，可转入后台维护系统；（2）无财产案件移交至后台维护团队后两年内，维护管理团队应每年至少向申请人出具一份阶段性执行评估报告；（3）自首次收到执行法院出具的执行评估报告后五年内，申请执行人享有每年两次索要执行评估报告的权利。

第二层含义主要对于执行法院和被执行人而言，可考虑为无财产可供执行案件设置最长执行期限，即开设永久退出通道。笔者建议，可将最长执行期限设置为5 至10 年———最长执行期限届满，债权债务不消灭，但债权人申请人民法院予以强制执行的，人民法院不予支持。

主要基于以下三点理由：（1）随着执行合力持续增强、执行信息化水平不断提高，经过5 至10 年的发展，久拖未决的积案已所剩无几；（2）通过长达5 至10 年措施穷尽的不间断执行，若果真遇到“执行不能”的铁案，申请人也只好甘心接受市场风险带来的损失；（3）设置5 至10 年的最长执行期限为我国探索建立自然人破产制度留足时间，大量个人无财产案件也可通过“执转破”通道永久退出。

5 结语

把握终本制度的发展脉络，对于深化“执行不能”的认识和“解决执行难”体系建设都有所裨益。随着我国个人征信和惩戒体系的建立和完善，执行体制改革的稳步推进，笔者相信无财产案件将从无所适从的堆积，经由过渡时期的潦草终本，逐步规范后步入最终消亡，再藉由自然人破产制度的建立，使其在保护诚信债务人，鼓励其通过自身努力实现个人重生的意义上，展现内涵更加丰富的制度价值。