试论习近平精准扶贫思想的形成发展与基本内涵

韩英

摘 要：习总书记心怀深厚的扶贫情结，从陕北的梁家河到河北的正定，从福建的宁德、福州到主政中南海，从一个生产大队的党支部书记，到一个泱泱大国的最高领导人，40多年来，他始终牵挂着贫困群众，关心和思考着扶贫工作。党的十八大以来，我国扶贫开发步入攻坚拔寨重要时期，贫困问题的复杂性、艰巨性前所未有，扶贫理论创新迫切。习近平总书记的精准扶贫思想与理论便应运而生。本文从三个方面较为系统地论述了习近平总书记精准扶贫思想理论的形成、发展与丰富内涵。

关键词：精准扶贫思想;形成与发展;丰富内涵

贫困人口脱贫，贫困群众的生活，是习近平同志最牵挂的大事。从太行脚下到大别山区，从陇中定西到吕梁深处，习近平同志既挂帅又出征，走遍全国14个集中连片特困地区，多次召开跨省区脱贫攻坚座谈会，以非凡的意志和智慧指挥、推动这场反贫困大决战。从强调“小康不小康，关键看老乡”，到提出精准扶贫、精准脱贫基本方略，从加大东西部扶贫协作和对口支援力度，到谋划攻克深度贫困堡垒，习近平同志身体力行，进行战略谋划，注入实践动力，为打好脱贫攻坚战提供了思想和行动指南，汇聚起全党全社会的强大合力。

一、习近平精准扶贫思想形成的时代背景

1.共产党执政初心和全面建成小康社会的底线目标

中国共产党自成立以来，在领导中国人民进行新民主主义革命、建设社会主义新中国、实行改革开放进程中，始终坚持着紧密联系群众、全心全意为人民服务、实事求是、与时俱进的“初心”。习近平同志指出，坚持不忘初心、继续前进，就要统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，全力推进全面建成小康社会进程，不断把实现“两个一百年”奋斗目标推向前进。他强调，“没有全民小康，就没有全面小康”。全面建成小康社会，是没有人掉队的小康。我们到时候不能一边宣布全面建成了小康社会，另一边还有几千万人口的生活水平处在扶贫标准线以下，这既影响人民群众对全面建成小康社会的满意度，也影响国际社会对我国全面建成小康社会的认可度。他指出，没有贫困地区的小康，没有贫困人口的脱贫，就没有全面建成小康社会。“十三五”时期经济社会发展，关键在于补齐“短板”，其中必须补好扶贫开发这块“短板”。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视扶贫开发工作，把扶贫开发摆到治国理政的重要位置，上升到事关全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的新高度。坚决打赢脱贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。

2.经济发展带动减贫效果弱化

长期以来，我国实施的是政府主导、市场和社会共同参与的扶贫开发模式。其中以市场主体为牵引的经济增长为农村持续大规模减贫提供了强劲动力，成为重要推动力量。从减贫过程看，1978-1985年农村经济的快速发展，使得上亿贫困人口解决了温饱问题，摆脱了贫困。之后，随着市场经济发展和大规模农村劳动力向城镇非农就业转移，贫困农户非农收入快速增加，保持了农村大规模减贫的持续进程。与此同时，社会转型步入各类利益冲突、社会矛盾多发期。经济增长变缓，弱化了经济发展对社会结构性矛盾的正向作用，凸显了社会矛盾和风险，社会负能量在增加。提升农村扶贫效益，有效解决贫困地区、贫困人口突出问题，是促进共同发展、彰显执政为民理念、营造共谋共富社会氛围，将社会负能量转化为社会治理建设性力量的有效路径。

3.贫困治理困境与贫困固化趋势增强

一般来说，在政府、社会、市场多元贫困治理格局中，某一方力量的变化都会改变贫困治理格局，带来治理困境问题。当经济增长带动减贫强劲时，政府贫困治理中存在的减贫效益不高以及一些问题，并不会对减贫大局产生较大影响。但当经济带动减贫弱化后，如果公共力量特别是政府贫困治理能力问题仍未得到根本性解决，就会影响到减贫进程及效果乃至格局，比如导致贫困结构化问题等。其中相当一部分剩余贫困人口贫困程度深、致贫原因复杂、自我发展能力弱、返贫现象突出。这些贫困人口较难通过经济增长带动实现脱贫，政府传统扶贫治理方式效果已经十分有限，而这些贫困人口问题能否有效解决脱贫问题，将会影响到全面建成小康社會目标的如期实现，甚至是通过贫困代际传递造成贫困固化。

二、习近平精准扶贫思想的形成与发展

1.习近平精准扶贫思想的提出

20世纪80年代末期，习近平同志在福建宁德工作期间提出了“弱鸟先飞”“滴水穿石”“四下基层”等许多发展理念、观点和方法。其中不乏精准扶贫的理念，如因地制宜发展经济是“弱鸟”先飞且飞得快和高的重要途径等等。2012年底，习近平同志在河北省阜平县考察扶贫开发工作时指出，推进扶贫开发、推动经济社会发展，首先要有一个好思路、好路子。要坚持从实际出发，因地制宜，理清思路、完善规划、找准突破口。要做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧，宜开发生态旅游，则搞生态旅游，真正把自身比较优势发挥好，使贫困地区发展扎实建立在自身有利条件的基础之上。理清发展思路，因地制宜找准发展思路的论述，表明这一阶段习近平精准扶贫思想已处于萌芽时期。

2013年11月，习近平同志在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”概念，他指出，扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。2014年10月的首个“扶贫日”，习近平同志作出重要批示，各级党委、政府和领导干部对贫困地区和贫困群众要格外关注、格外关爱，加大扶持力度，善于因地制宜，注重精准发力，充分发挥贫困地区广大干部群众能动作用，扎扎实实做好新形势下扶贫开发工作，推动贫困地区和贫困群众加快脱贫致富步伐。2014年11月初，在福建调研时习近平同志指出，当年苏区老区人民为了革命和新中国的成立不惜流血牺牲，今天这些地区有的还比较困难，要通过领导联系、山海协作、对口帮扶，加快科学扶贫和精准扶贫。这表明习近平同志将精准扶贫视为扶贫开发方式的新要求。

在习近平精准扶贫思想指引下，我国精准扶贫实践不断深入推进。2013年底中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出以建立精准扶贫工作机制为核心的六项机制创新和十项重点工作。围绕该文件相关部委出台了《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》《建立精准扶贫工作机制实施方案》（以下简称《通知》）《扶贫开发建档立卡工作方案》（以下简称《方案》）等政策配套政策文件。特别是《通知》和《方案》的出台，将精准扶贫要求落实到行动与实施层面。

2.习近平精准扶贫思想的发展完善

2015、2016年，习近平精准扶贫思想逐步上升为国家扶贫开发战略，并不断丰富和完善。2015年2月，习近平同志主持召开陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会，向参会市县委书记提出“如何打好扶贫攻坚战、加快改善老区老百姓生活”等四个问题，并指出，各级党委和政府要增强使命感，贯彻精准扶贫要求，做到目标明确、任务明确、责任明确、举措明确，把钱真正用到刀刃上，真正发挥拔穷根的作用。2015年6月，习近平同志在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上进一步指出，扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准上想办法，出实招、见真效。

2015年11月27-28日，习近平同志在中央扶贫开发工作会议上发表长篇重要讲话，系统阐述精准扶贫精准脱贫方略，标志着习近平精准扶贫思想的形成。会后发布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》），要求各级党委和政府要把扶贫开发工作作为重大政治任务来抓，实施全党全社会共同参与的脱贫攻坚战。2016年12月，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》（以下简称《规划》），提出要按照党中央、国务院决策部署，坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，坚持精准帮扶与区域整体开发有机结合，大力推进实施一批脱贫攻坚工程。《规划》系统阐述了“十三五”时期脱贫攻坚工作的指导思想、目标，以及产业发展脱贫等多项贫困人口和贫困地区脱贫的具体路径和方法。为贯彻落实《决定》，中央及有关部门先后出台了100多项政策文件，表明我国以习近平精准扶贫思想为指导的脱贫攻坚顶层设计的“四梁八柱”基本完成。

三、习近平精准扶贫思想的丰富内涵

习近平精准扶贫的核心是从实际出发，找准扶贫对象，摸清致贫原因，因地制宜，分类施策，开展针对性帮扶，实现精准扶贫、精准脱贫。从扶贫工作开发的内容看，习近平精準扶贫思想的内容集中体现在习近平对“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”四个核心问题的阐述上。

1.“扶持谁”问题

习近平同志指出，要坚持精准扶贫、精准脱贫。要解决好“扶持谁”的问题，确保把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策。解决“扶持谁”的问题，要求实现“扶持对象精准”，具体工作内容为精准识别和精准管理。2013年底，中办、国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》提出由国家统一制定识别办法，并按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，开展贫困人口识别、建档立卡和建立全国扶贫信息网络系统等工作。2014年5月，国务院扶贫办等中央部门联合印发关于建档立卡、建立精准扶贫工作机制等文件，对贫困户和贫困村建档立卡的目标、方法和步骤、工作要求等作出部署。2014年4-10月，全国组织80万人深入农村开展贫困识别和建档立卡工作，共识别12.8万个贫困村、8962万贫困人口，建立起全国扶贫开发信息系统。2015年8月至2016年6月，全国动员近200万人开展建档立卡“回头看”，补录贫困人口807万，剔除识别不准人口929万。较好地解决了“扶持谁”的问题。

2.解决“谁来扶”问题

习近平同志指出，要解决好“谁来扶”的问题，加快形成中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的扶贫开发工作机制，做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位。近年来，我国建立起脱贫攻坚责任体系。中央出台《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，脱贫攻坚任务重的省份的党政主要负责人向中央签署脱贫责任书，层层签订脱贫责任书、立下军令状，形成省市县乡村五级书记抓扶贫工作格局。要求普遍建立干部驻村帮扶制度，期间全国共选派77.5万名干部驻村帮扶、19.5万名优秀干部到贫困村和基层组织薄弱涣散村担任第一书记，解决扶贫“最后一公里”难题。东西扶贫协作深化，结对关系调整完善。东部267个经济较强县（市、区）结对帮扶西部406个贫困县，中央层面共有310个单位定点帮扶592个贫困县，实施“百县万村”行动、“万企帮万村”等社会扶贫。

3.解决“怎么扶”问题

习近平同志指出，要解决好“怎么扶”的问题，按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施“五个一批”工程。要提高扶贫措施有效性，核心是因地制宜、因人因户因村施策，突出产业扶贫，提高组织化程度，培育带动贫困人口脱贫的经济实体。推进精准帮扶工作是解决“怎么扶”问题的重点，实现“项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准”。瞄准建档立卡贫困对象，建立需求导向的扶贫行动机制，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶计划，专项扶贫措施与精准识别结果和贫困人口发展需求相衔接。2015年11月，中央印发《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》进一步阐明精准扶贫、精准扶贫方略，中办、国办出台11个《决定》配套文件。2016年12月，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》。自实施精准扶贫以来，中央和国家机关各部门共出台100多个政策文件或实施方案，各地方相继出台和完善“1+N”的脱贫攻坚系列文件。需求导向、导员参与、有效对接的扶贫脱贫帮扶体系业已形成。

4.解决“如何退”问题

习近平同志指出，精准扶贫是为了精准脱贫。要设定时间表，实现有序退出，既要防止拖延病，又要防止急躁症。要留出缓冲期，在一定时间内实行摘帽不摘政策。要实行严格评估，按照摘帽标准验收。要实行逐户销号，做到脱贫到人，脱没脱贫要同群众一起算账，要群众认账。2016年4月，中办、国办印发《关于建立贫困退出机制的意见》对贫困户、贫困村、贫困县退出的标准、程序和相关要求作出细致规定，为贫困人口退出提供制度保障。严格实施考核评估制度，组织开展省级党委和政府扶贫工作成效考核，就各地贫困人口识别和退出准确率、因村因户帮扶工作群众满意度、“两不愁三保障”实现情况等开展第三方评估;结合收集的情况和各省总结，按照定性定量相结合、第三方评估数据与部门数据相结合、年度考核与平时掌握情况相结合的原则，对各省（自治区、直辖市）脱贫攻坚成效开展综合分析，形成考核意见;对综合评价好的省份通报表扬，对综合评价较差且发现突出问题的省份，约谈党政主要负责人，对综合评价一般或发现某些方面问题突出的省份，约谈分管负责人。将考核结果作为省级党委、政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。

参考文献：

[1]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本.学习出版社、人民出版社，2016年版

[2]中共中央办公厅、国务院办公厅.关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见.2013年12月

[3]中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定.中发〔2015〕34号

[4]“十三五”脱贫攻坚规划.国发〔2016〕64号