我国区块链技术的风险、监管困境与战略路径——来自美国监管策略的启示

李 斌

（河南省社会科学院，河南 郑州450002）

一、引言

区块链技术是近年来互联网信息技术发展的最新成果，是传统产业融合创新的重要底层技术，并且具有推动信息互联网向价值互联网转型，具备挑战不同产业商业模式及其运行机制和制度的功能与作用。区块链作为一种新型互联网技术，其运作原理是按照时间先后顺序，将信息数据以首尾相接方式组成链条数据库，通过加密方式以保证区块链内部信息数据无法篡改和伪造，进而实现信息数据的安全存储与流动。因此，区块链技术在时间溯源上具有不可逆的特性，具备无法撤销、无法篡改以及无法仿造等优势。在互联网技术应用方面，区块链技术的公开密钥和私人密钥双重加密方式，使得区块链技术具有去中心化、透明且安全的特征，因此区块链技术的发展与应用将有效解决当前互联网市场中所存在的严重信息不对称问题，推动互联网技术由传统的信息数据传递转向更为复杂的信用价值交易，不仅可以拓展互联网技术的内在机制，简化相关运作流程实现互联网产业运作效率，更可以对传统产业及相关商业模式进行重塑，对产业的创新变革具有重要的推动意义和作用。由于区块链技术对传统产业改革实现升级并颠覆其商业运作模式，因此近年来我国区块链技术产业的投融资热度高涨，促使我国区块链技术不断成熟并在较多领域实现了应用，尤其是金融产业。根据《中国区块链发展报告2018》的统计数据显示，在2017 年我国区块链产业实现较大规模增长，全年区块链产业投融资规模高达32.0236亿元，同比增长854%；区块链产业投融资次数共计76次，同比增长300%；区块链融资项目达到68个，同比增长300%。在区块链技术应用方面，我国主要集中在金融领域。例如，在应用场景方面，我国区块链技术主要应用在实时性、交易性及信息敏感度不高的金融场景，包括：数字票据、支付结算以及电子凭证等业务环节，具体金融领域应用见表1。然而，从我国区块链技术的投融资轮次来看，我国区块链技术仍处于发展初级阶段。例如，相关统计数据显示，2017 年我国区块链产业A 轮之前的融资数量共计67 笔，占据区块链产业全部融资数量的98.5%，而高于A轮融资的融资数量仅为1笔。因此，我国区块链技术发展正处于起步发展阶段，其市场发展潜力仍具有较大空间。

表1 区块链技术在金融领域应用

二、区块链技术发展阶段与监管必要性

1.区块链技术发展阶段划分

由于区块链技术的种种特性与优势，学术界许多学者对区块链技术的发展趋势和应用前景进行了研究，并普遍的将区块链技术发展阶段分为三大发展历程。其中，在区块链发展初期，即区块链1.0发展阶段，其应用场景主要是金融领域，应用重点包括电子货币及相关支付问题；而区块链2.0发展阶段则是以智能合约等技术为代表的可编程货币或者可编程金融发展趋势。其特征为通过计算机及其互联网技术等完成金融产品和服务的编程与创新，为金融需求者提供制定化及个性化的金融产品与服务，其应用场景包括整个金融领域；而区块链3.0阶段则是区块链技术的最终应用目标，其发展目的是实现社会高效治理，解决当前政府在公共治理方面大包大揽局面，一方面解决政府的公共治理压力，另一方面提升治理效率，具体应用场景可能包括：公正、投票以及鉴定等。虽然，区块链技术的发展前景光明，具有较大的研究开发价值。但是，目前从世界发展角度来看，区块链技术仍处于发展探索阶段，因此区块链技术存在许多技术缺陷以及法律监管漏洞问题。在区块链技术应用的几年时间内，世界范围内已经产生了多次区块链风险事件，并导致了较为严重的经济损失。例如，在2010 年发生了比特币价值溢出事件，黑客利用技术漏洞打破了比特币上限设定，并凭空创造1844.67亿个比特币，促使比特币自产生以来进行了第一次硬分叉；2012 年Bitfloor 和Bitcoincia 遭受到网络攻击并被盗走24000个比特币，直接导致Bitfloor倒闭；2017年以太坊受到重签名影响，致使平台15 万比特币被盗，导致平台损失3200 万美元，而随后的补丁发布因技术问题又导致许多客户钱包被锁，资金永远无法追回；2018 年日本Cion⁃check被盗取5亿个新经币，共计损失5.3亿美元，是目前世界数字货币被盗损失最大数目事件。综上所言，加强区块链监管研究，通过建立完善的区块链监管体系，保证金融消费者资金安全以及维护金融市场稳定发展势在必行。

2.区块链技术监管的必要性

随着我国区块链技术发展的不断成熟与应用不断加深，相关监管部门已经意识到对区块链技术应用监管的重要性，尤其是在2017年之后许多比特币事件的发生加速了我国监管部门对区块链技术监管的步伐，其中以2017年9月4日所发布的《关于防范代币发行融资风险的公告》，即“94《公告》”。94《公告》明确表明代币发行融资的实质是未经批准的非法公开融资行为，并叫停了三种平台相关业务，包括：融资平台、代币交易平台和同时从事融资和代币交易的平台。同时，通过警告和警示的方式向社会通报比特币风险事件，以提升社会对比特币的警惕性。随后，银监会和保监会等五部门联合发布了《关于防范以“虚拟货币”“区块链”名义进行非法集资的风险提示》以解决发行所谓“创新虚拟资产”、“虚拟货币”等吸收公众资金，损害公众利益的行为。同时，为了提升我国区块链监管力度和体系建设，各地方政府也积极响应中央监管要求，通过发布风险提示文件，以警示和规范区块链在金融领域的应用。例如，广州开发区经济和信息化局与广州开发区金融工作局在2018年8月印发了《关于禁止承办虚拟币推介活动的通知》。此外，在2019 年3 月，国家互联网信息办公室发布了国内区块链信息服务备案清单（第一批），共涉及197 个区块链信息服务名称和备案编号，表明监管部门已经从网络管理角度对区块链技术进行监管，并将区块链作为一种重要的技术和产品来对待。同时，备案清单也表明我国区块链产业发展已经进入标准化和规范化发展阶段，为以后区块链企业开展相关业务提供了保障。虽然，中央监管部门高度重视对区块链技术的监管，然而由于我国区块链技术发展事件尚短，相关监管部门对区块链技术的理解还不深刻，因此在政策监管方面存在诸多漏洞，导致政策难以达到监管效果。例如，在94《公告》发布后，国内许多ICO为了规避国内监管，迅速将资产转移至国外，通过跨境交易继续从事ICO 活动，架空了相关监管规定。同时，相关监管政策对ICO等相关业务缺乏明确规定，致使许多ICO变种模式出现，其本质仍未改变。此外，我国有关区块链监管政策的法律位阶比较低下，缺乏一部核心法律，当纠纷发生时，无法可依。

三、区块链主要技术风险研究

区块链风险主要指应用在金融领域内的风险，即区块链金融风险。区块链金融风险较传统金融而言，其金融风险呈现出“二相性”现象，也就是说区块链金融风险与传统金融一样，存在传统金融风险。同时，由于区块链技术是一种新型互联网技术，因此区块链与传统金融的结合，还存在因技术所引发的新风险以及产业融合后所形成的新风险。因此，区块链金融风险将比传统金融风险更为复杂，其金融风险的种类和负面影响更强。

1.区块链技术风险

区块链技术作为一种新型技术，其自身仍处于不断探索和发展阶段，因此区块链技术的底层技术及其架构系统和应用环节势必将存在许多风险，不仅对产业发展造成潜在威胁与影响，尤其是对我国经济的发展稳定产生了许多不确定性。具体而言：第一，区块链技术的去中心化与金融监管必要性之间存在矛盾，并且区块链技术的去中心化实现手段机制有待商榷。例如，区块链发展初期的应用成果主要是比特币。虽然区块链技术自身可以实现去中心化，远离金融监管，但是随着比特币越来越多被不法分子使用在洗钱及黑市交易等领域时，必须需要金融监管部门对其进行监管，因此难以完全实现去中心化目标。而在去中心化实现路径和机制方面，区块链技术主要通过语言、系统和技术手段，形成了一套具有规则、算法以及协议的共识机制。但是由于金融交易规则及相关协议是随着市场的发展而不断变化，因此以机械化方式进行去中心化显然无法保证其安全性；第二，区块链技术的密码保护存在安全隐患。虽然区块链系统在建设过程和应用过程中有密码学加以保护，但是密码学的假定前提是加密算法，使用的随机数是安全的且密钥安全未泄露，因此其中一个条件不满足，就无法保证加密的安全性。而当前密码学还无法保证所有算法本身无漏洞或者存在后门，因此对于区块链技术而言，则没有绝对的安全加密。因此，在脱离了去中心化等监管环节时，区块链技术的安全性无法保障；第三，数字化资产及其价值存在存储风险。将资产实现数字化交易是区块链技术的特征优势之一，这也是区块链技术可以提升交易效率的重要原因。在区块链系统内，资产数字化只是一连串的字符串存储在介质中，因此现实资产的存在与否则完全取决于这一系列字符串是否丢失、损坏或者被篡改。虽然，区块链技术在一定的技术条件下可以保证相关数字资产的存储安全，但是与传统的纸质媒介、人类记忆等方式相比，显然在线存储的安全问题更大；第四，智能合约的自动执行性存在安全隐患且与先行法律制度存在对接问题。智能合约作为区块链技术中的一项重要技术环节，其运作流程是根据事先设定好的规则设定机器代码，而当出发条件达到时将忽视所有外在因素直接执行交易。虽然，智能合约在一定程度上可以降低金融交易违约行为，但是智能合约主要存在以下问题，例如如何通过机器语言准确描述金融交易规则，一旦机器代码产生轻微的差异也可能导致最终交易完全偏离最初主旨。同时智能合约也没有考虑到操作失误问题，缺乏相应的应急恢复机制。此外，智能合约功能的目标是通过可编程金融取代现有的金融中介机构，以更高效的方式完成金融交易。但是，金融中介机构的存在是合法合理的，对于特殊问题具有特殊处理方法，而智能合约则无法完全替代金融中介机构的职能，尤其是在法律法规约束方面还存在与合同法的协同与兼容问题。

2.区块链技术金融应用领域风险

我国区块链技术发展于2015 年，在经历了四年多的发展时间，目前已迈入区块链技术发展2.0阶段，已经成功的将区块链技术广泛的应用在金融领域，对传统金融业务进行改进与升级，实现了金融模式的改革与创新发展。然而，由于区块链技术在金融领域内缺乏监管以及相关法律的监管滞后，致使区块链金融产业发展还面临着诸多潜在风险。具体而言：第一，在ICO首次代币公开销售或者初始加密代币发行时，主要表现为融资行为合规不足、应用场景未知及数据不可控等问题。例如，许多ICO融资主体通过法律漏洞，认为ICO不属于股权融资也不代表债权，以此来规避非法集资等法律问题。但是，代币的交易具有较强的资产证券化倾向，因此需要纳入监管。但是我国目前缺乏相关的立法规定，因此ICO存在较大的潜在金融风险，其安全性难以保障。而对于广大投资人而言，由于ICO的发行白皮书存在内容同质化问题，因此即使发生金融风险，大量的投资散户也无法及时追回损失，对投资人而言存在较大的维权困境。同时，基于区块链技术的虚拟货币交易在司法实践方面还不受法律保护，因此一旦产生纠纷，将存在无法可依的局面；第二，区块链技术在金融领域的全面应用促使传统商业银行加快转型升级步伐，然而技术约束将对区块链技术的应用产生阻碍作用。传统商业银行作为金融业务和金融交易的主体，在金融市场中具有决定的权威性。由于传统商业银行较其他金融机构而言更加安全，因此更容易获得投资人和融资人的信赖。但是区块链技术的应用会使得敏感信息数据集中存储，在传统商业模式运作下，信息数据将会独立存储在银行内部系统，而区块链技术要求信息数据开放，因此如何保证信息数据的安全以及各节点信息数据不会被黑客攻击以及获取则是传统商业银行所面临的挑战；第三，区块链金融还存在客户资金被吞、网络信息数据安全及市场操纵和内幕交易等其他类型金融风险。以比特币为例，由于比特币等电子货币的产生、存储和交易全部需要通过比特币交易平台而实现，因此该项数字资产并没有完全被客户所掌控，因此存在较高的平台卷款跑路问题。例如比特币交易网站GBL就发生过卷款跑路问题，致使500 人损失超过2000 万元。同时，随着区块链技术的深入应用，跨国式比特币交易模式不断涌现，许多交易者并不知道交易对方身在何处，因此基于区块链技术的虚拟货币交易存在信息不透明性和较大风险安全隐患。相关统计数据也表明，截止到2018年底全球共有15674家虚拟货币交易场所，而它们之间确实存在大量的跨国交易业务。此外，一旦跨国虚拟货币交易发生危机时，由于不同国家之间的法律差异性和执法差异性，也难以保障交易双方的基本权益，同样存在较大的安全隐患。

四、美国对区块链技术监管的经验与启示

美国是世界创新创业的领头羊，同时一直是区块链和加密虚拟货币的主要参与国，也是ICO 最重要的目标市场。据Crytowatch 报告，2018 年上半年，美国是虚拟货币交易额最大的国家，交易额高达838亿美元。美国相关监管部门一直密切注视ICO与虚拟货币的动向，近年来频频出手，逐步加强对其监管的职责，并类比证券市场，强化对虚拟货币在运营牌照、证券发行注册和税收等一系列层面的监管。因此，其任何监管政策动向，均值得我国研究和关注。美国对区块链监管态度较为温和，在保证金融交易安全的前提下，积极鼓励区块链创新。即使区块链金融发生安全风险事件，也极少采取极端监管措施，而是从安全风险产生的原因入手，出台相应的法案进行规制，这也是美国区块链技术可以出现多个世界第一的重要原因之一。与韩国和日本等国家的中央金融监管体制不同，美国监管立法上分为州立法与联邦立法，州的立法独立于联邦政府的立法。SEC（美国证券交易委员会）是直属美国联邦的独立准司法机构，负责美国证券监督和管理工作，是美国证券行业最高监管机构，具有准立法权、准司法权和独立执法权。SEC的监管智能近似于中国证监会，其对虚拟货币的态度代表美国的整体立场。作为联邦政府对金融市场的监管机构，SEC肩负为投资者和市场参与者建立监管环境的责任，以促进创新、市场诚信和消费者信心。2018年SEC发布《关于对虚拟货币采取措施的联合声明》，逐步加强对区块链领域的监管，不论是以虚拟货币、代币还是其他名义开展的违法违规行为，SEC都要进行穿透分析，判定其业务实质并依法采取监管措施。

同时，SEC多次在官方网站以科普形式加强对投资人的风险意识教育并针对ICO的运营提出了两点要求，包括：注册要求和信息披露要求。IRS 则针对区块链技术特征提出了关于虚拟货币的纳税方法，包括：虚拟货币支付的计税方法、虚拟货币交易损益计税方法、挖矿所得虚拟货币计税方法等。另外，SEC 也逐步加强对投资者的风险教育，SEC 承认ICO 背后的技术手段可能给金融市场的融资提供有效手段，也认为ICO缺少监管，存在很高的欺诈和市场操纵风险，因此在其官网为投资者提供3R教育，即风险（risks）、奖励（rewards）和责任（re⁃sponsibilities）。2013年SEC向投资者发出《使用虚拟货币的庞氏骗局》警示，该警示主要源于当时SEC控诉SHAVERS案件，SHAVERS 在比特币论坛上发起一项比特币的套利活动，向投资者承诺每周高达7%的利息回报。经过SEC 调查，返还给投资者的利息来自新投资者支付的比特币，SHAVERS 使用了投资者的资金用于自己的个人日常消费和赌博，SEC认为SHAV⁃ERS违反了证券法的基本规定。2014年SEC在其子网站向投资者发布比特币和其他虚拟货币相关投资提醒，向投资者介绍什么是比特币，并提醒比特币投资者应考虑到的欺诈风险，特别是在面对具有高投资回报、不请自来的推销、未经授权的卖家、没有净值或收入要求、超高回报率和立即买入的压力等特征的代币。虽然美国联邦政府及各州政府出台了许多具有争议性的条款，但是他们的监管政策都遵循三项核心原则，即消费者权益保障、网络信息安全交易及反洗钱犯罪。美国或其他区域的立法者在正式立法时，从钱包对虚拟货币的控制程度而言可分为三种：第一种是仅有虚拟货币所有权人控制和掌握了虚拟货币的私钥，钱包开发仅提供存储服务，但不掌握虚拟货币私钥，因此对虚拟货币不具有控制权；第二种是虚拟货币所有权人不掌握虚拟货币私钥，钱包开发者对所有权人的虚拟货币具有控制的能力；第三种是虚拟货币所有权人与钱包开发者均掌握虚拟货币的私钥，也即具有控制虚拟货币的能力。虚拟货币监管草案明确豁免了代表自己使用数字货币的人或企业，这就意味着OTC 交易者、代币创建者、矿工出售自己挖出的币，或者帮助家人获取一些数字货币的人都明确不受任何限制。另外不受限制的还包括：职位个人、家庭或住户挖掘、制造、购买、出售或兑换虚拟货币或具有、取得或放弃虚拟货币控制权利的主体。此类主体不得代表他人开展虚拟货币业务活动，包括将虚拟货币作为投资进行买卖、研究虚拟货币相关技术、为作为购买或出售商品或服务的价款获得虚拟货币。

五、我国区块链技术监管体系构建战略路径

区块链的出现实现了价值在互联网系统中的转移，将当前的信息互联网发展推向了价值互联网发展。区块链技术推动了互联网网络数据获取、存储、分布以及管理的方式，它不仅简化了业务运作流程，还降低了数据交易的信用成本，几乎对所有现代产业进行了重塑。对于我国区块链监管体系而言，应当避免一刀切的监管理念，正视区块链技术所带来的金融创新，通过更为健全的法律法规对其行为进行监管。比如，出台针对区块链金融的法律法规，解决当前金融监管体系困境，认可区块链金融的法律地位，尽早出台有关虚拟货币税收制度，防止比特币等虚拟货币的避税问题等。此外，美国区块链监管体系是按照联邦监管和州监管实施，具有鲜明的层次感。因此，我国也可以通过协同监管理念，构建多维区块链监管主体，建设包含平台自监管、行业协会协助监管、政府监管部门主要监管的立体化监管体系。

区块链是一种按照时间发生顺序，将数据以块状形式按照前后相接方式所组成的链式数据库技术。在区块链系统中，任何单一节点都是相等的，可以获取相同的数据，而这些数据均以分布式存储、分布式加密以及分布式记账方式存在。区块链技术作为一项复杂的创新型互联网技术，其监管路径可从区块链技术特征和区块链在金融领域的应用入手，如图1所示，对其监管不能只凭单一的法律法规，而是需要从整个监管体系入手，包括对监管理念、监管主体及监管手段的改革与创新，充分发挥互联网网络的信息搜集能力，通过多主体协同监管方式共同构建适合区块链技术发展的监管体系。

图1 区块链监管体系构建

首先，推动区块链行业协会发展，采用协同监管理念，共同推动区块链监管体系建设。设置必要的行业准入门槛，对符合准入的企业或者平台颁发相应的牌照，对参与虚拟货币交易的平台规定最低保证金，实现区块链金融公开化发展与透明化监管。在互联网技术的协助下，创新监管模式，采用协同监管理念，充分发挥社会其他主体的监管职能。通过自监管、联合监管等方式创新监管模式，共同打造以政府部门为监管主体，其他监管主体为辅的多元化协同监管模式。其次，加快区块链技术监管人才培养步伐，进一步提升监管效率。区块链技术作为一种新型互联网技术其发展需要人才支持，特别是要大力培养理论丰富、能发现潜在风险的监管人才和实践能力丰富的监管人才，为以后区块链发展趋势制定先行监管政策。考虑到政府部门的区块链技术约束性及监管体系的长效机制问题，建议政府部门将涉及技术性的监管问题外包给第三方技术企业，以提升监管效率。