农民环境权的宪法“关怀”与权利困惑——生态文明时代再考察

王兆鑫

(天津师范大学 法学院，天津 300387)

2018年《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)修改的最大亮点之一就是“生态文明”的入宪。“生态文明”的入宪，使得“生态文明”由国家政策上升到根本法律的层次，标志着我国正式进入了生态文明时代。“我国现行宪法对环境条款的规范已经较为全面，但宪法体系中却一直没有纲领性的环境保护条款进行引领。生态文明入宪后，生态文明建设的宪法地位、发展方向和建设目标得到确定，宪法环境条款体系已经形成。”[1]宪法环境条款体系的形成，意味着我国宪法环境保护规范体系的不断完善，这为我国公民环境权的具体行使提供了最根本的法律依据。农民问题是三农问题的核心，而农民环境权则是农民的一项基础性权利。“农民环境权,突出的是将农民作为环境权的主体进行重点考察。一方面，农民占中国总人口的绝大多数,农民环境权的享有状况反映了全国环境保护的水平；另一方面,囿于二元结构的制约,农民环境权的享有状况又具有自身的特殊性。”[2]“习近平总书记的农村生态环境治理思想中蕴含农民性的价值追求，其要义是以农民利益为出发点布局农村生态环境治理，以农民为主体开展农村生态环境治理，以农民获得感为标准评价农村生态环境治理成效。”[3]可见，农民作为环境权主体的重要性，农民环境权是农村生态环境治理和可持续发展的核心与关键,但农民却是环境权的弱势主体，作为一个农业大国，我国农业人口占据大多数，其环境权益的保护程度理应与他们的经济、社会地位呈正比例方向发展。

一、农民环境权的新内涵：生态文明时代权利与义务的统一

环境权自20世纪60年代被提出之后，在国际上既得到了广泛的关注，同时也引起了不少的质疑与争议。争议的主要焦点就是其应不应该作为一项人权或基本权利而存在于各国的宪法文本或其他法律中，从一项自然权利上升到法定权利，从而成为公民的实有权利。曾经担任过联合国人权与和平分委员会主任的卡莱尔瓦萨克教授提出过“三代人权”理论。其中的环境权作为第三代人权的典型代表，最大的特点就是它的权利主体不仅包括个人，还包括民族、国家在内的集体，即它既是一项个人权利，又是一项集体权利。就此许多发达国家的学者提出了质疑，他们认为人权的主体理应是个人，因为人权是个人因其人性尊严和人格所享有的权利，所以集体不是人权的主体。此外，环境保护应该成为一项国家政策或政治纲领，亦或是道德上的权利，而不应是法律上的权利。[4]随着20世纪后半期公害问题的不断出现，环境污染严重危及公民的身心健康，这为世界各国日益重视环境权，进而促使有关国家开始环境权的立法实践提供了现实需求。我国学者关于环境权的争论始于20世纪80年代，近年来，随着我国环境恶化的严峻形势和生态文明建设的倡导，环境权日益得到重视，我国学者关于环境权的主体范围问题莫衷一是，但都承认公民是环境权的主体，因此，农民理所当然是环境权的主体。

农民环境权是农民与环境权的双重下位概念。一方面，由于环境权概念和农民概念尚未在学界形成权威统一的界定，另一方面，又由于有的学者对环境权的存在与否或以何种方式存在充满了质疑与争论，导致了对农民环境权的概念也无法形成一致的解释。有的学者认为，“农民环境权是指以农村地缘关系为基础而相互交往的人们所具有的享用清洁、健康、适宜的环境的权利。”[5]也有的学者认为，“农民环境权是农民享有在适宜的环境中生活的权利”，并且将农民环境权分为了基本环境权和非基本环境权，主张在讨论农民环境权时要分为三个高低不等的层次进行讨论，农民享有的环境权的价值依次递进，“从有害型环境到生存型环境再到享受型环境,是环境保护的价值目标。”[2]在笔者看来，农民环境权是指农民在农村生态环境中所享有的合理使用、保护自然资源和健康生活的权利和义务。其主体是农民，客体是包括自然资源在内的整个农村生态环境，内容则是农民使用自然资源和适宜健康地生活的权利以及保护自然资源等义务的统一。蔡守秋先生认为，“环境权包括享有环境的权利以及保护环境的义务两方面，二者统一构成了环境权这个科学的社会主张。从权利与义务相统一的认识出发研究和提倡环境权比从权利与义务相割裂的认识出发研究和提倡环境权要有利和有效得多。规定了权利也就相应地指出了义务,规定了义务也就赋予了别人要求当事人依法履行义务的权利。”[6]因此，农民所享有的环境权，一方面赋予了他们合理使用农村自然资源和健康适宜生活的权利，另一方面因为农民是农村生态环境治理的主体和受益者，他们也要承担起保护农村生态环境的义务，包括保护乡村自然资源等。只有农民的环境权利与义务相统一，才能更好地维护农民的环境权，进而维护整个农村的生态环境治理。

二、“生态文明”入宪背景下农民环境权的宪法“关怀”

我国的《宪法》中并没有明确规定公民的环境权。因此，有的学者极力主张环境权入宪，比如，有的学者就认为“以宪法形式规定公民环境权能够为生态文明建设提供‘新法理’、解决环境法合法性的‘权利基石’问题，既可以成为判断宪法是否为‘良宪’的重要标准，也可以发挥基本权的主观权利维度和客观规范维度的功能。”[7]因此，在《宪法》中“公民的基本权利”一章里，应当增加公民的环境权一款。即使我国《宪法》相关条款中已经涉及环境保护和自然资源利用等环境方面的内容，但是，有的学者仍然认为环境权应该被明确的规定下来。“《宪法》规定虽在一定程度上涉及环境权的某些内容,但是这些规定过于原则,尤其没有对公民环境权做出规定。由于公民环境权是各种环境权的核心和基础,倘若《宪法》没有明确确认公民环境权,那么其所体现的环境权也是不完整的环境权。这对于切实保障公民环境权益,有效防止环境污染和破坏显然十分不利。”[8]“在宪法中宣示国家对环境进行保护并不等同于确立了公民的环境权,它需要更为明确、具体、直接的宪法依据,将公民环境权纳入宪法是宪政制度发展的必然趋势。”[9]与之相反的是，有的学者认为虽然我国的《宪法》并没有明确规定公民的环境权，但是通过对已有的关于环境方面的宪法条文进行解释和分析，我们仍然可以得出国家对于公民环境的权利的保护与公民在环境权的主体地位的价值。例如，有的学者认为，“宪法中的环境条款已包含环境权意涵，通过释宪而非修宪的方式可对环境权予以有效保障。”[10]尤其是在2018年“生态文明”入宪后，我国宪法环境规范体系进一步完善的基础上来看，“虽然我们还无法从宪法文本中直接找到环境权条款，但是对公民环境权的间接保护机制已经形成。”[1]笔者赞同后者的观点，因为作为第三代人权的代表和环境自身的不确定性，使得环境权具有与以往人权和其他权利的明显区别。首先，从主体来看，环境权是一种集体人权，它不仅包括公民个人，还包括法人组织和国家等。其次，与之相对应的是，它是一种社会连带性的权利，环境保护需要上述主体的共同合作与努力才能实现。最后，环境权不仅是公民的一种消极权利，还是公民的一种积极权利，即环境权益的实现既需要国家的积极作为，有时又需要防御国家的干预，靠自身来实现环境权益的实现。由此可见，公民的环境权利的特点决定了其实现的复杂性，虽然我们无法从现有的宪法文本中找到关于公民环境权的直接法律依据，但是通过对我国《宪法》中相关环境条款的解释和分析，我们依然可以看出公民环境权的宪法间接表达和保障，只不过是通过规定总的环境建设目标，国家环境保护义务和其他规定来实现。这体现了宪法对于环境权的特殊“关怀”。农民环境权在我国当今宪法环境规范体系之中的间接表达和保障归纳如下：

(一)“生态文明建设”和“人类命运共同体”的纲领式保护和根本保障

2018年“生态文明建设”入宪，《宪法》“序言”中具体规定“……推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。”“……推动构建人类命运共同体。”首先，前者的规定使得生态文明建设由一项国家政策到根本法律的转变，在生态文明的时代背景下，环境的保护关乎生态文明国家的建设，我们尤其要注重对于农村生态环境的治理与保护，而治理与保护的关键在于对于农民环境权的保障。生态文明的理念融入到了宪法的层面,为关乎环境的相关问题提供了根本的法律保障。“人类命运共同体”是一项外交方针，旨在通过国与国之间的共同努力与合作来实现人类的共同利益，而环境的保护利益自然包括在人类共同利益里，这就符合了环境权作为一项集体人权的特征，为农民环境权的实现提供了来自国际上的支持与保障。

(二)国家环境保护的义务为农民环境权提供了强大的外部推动力

我国《宪法》第一章的第九条规定，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第二十六条规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”同时，在2018年修宪时，又增加了国务院的一项职权，即领导和管理生态文明建设。环境权作为一种公民的积极权利，需要国家的作为来保障实现，农村作为自然资源的最大集聚地，由于工业生产规模的扩大和污染的转移，有限的自然资源遭受到了无限的攫取，农村生态环境遭受到了巨大的破坏，农民想要维护自己的环境权益，舒适健康地生活，在自身权利意识和诉诸其他法律手段维护合法权益的同时，国家对于农村自然环境的保护义务是必不可少的，它既是国家环境义务功能的一种体现，同时又是农民环境权功能的一种反向扩张。只有在农民与国家等主体内外部的共同推动下，农民的环境权益才能得到最大程度的维护。

(三)公民“人格尊严”和“人权”条款的规定为农民环境权提供了权利来源

我国《宪法》“公民基本权利”一章中，第三十三条规定，“国家尊重和保障人权。”第三十八条规定，“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”“‘人格尊严条款’是环境权宪法保障的价值核心，‘人权条款’是环境权宪法保障的权利根基。”[10]环境权是一项人权，国家宪法通过对人权的确认与保障，也就是确认了环境权的合理存在。另外，农民环境权的重要内容就是指农民在舒适健康的农村生态环境中生活的权利，这也是农民的一种人格尊严的体现，为了维护自己的人格尊严，他们关于自然资源的保护和利用以及舒适生活的权利不容他人侵犯。

三、生态文明时代农民环境权的权利困惑

虽然我国自改革开放以来，加快了对农业法律制度体系的建立和完善的步伐，颁布了不少涉农法律或行政法规，取得了一定的成效。其中，不乏关于农村自然资源或环境保护的有关立法或规定，包括上述所提及的宪法环境法律规范体系的完善，但是农民的环境权仍然处于一种“真空”状态，农民在环境权利面前面临着困惑，即依靠什么行使环境权，何时行使环境权，如何行使环境权等问题。

(一)权利困惑的主要原因

1.城乡二元结构机制的根本制约

“城乡二元身份的确立导致了一种后果，权利是按身份享有的，而不是按相同的公民地位享有的，从而使农民在参与社会生活的基本起点上遭受不平等的处遇，因不合理的制度原因而受到种种歧视，并被剥夺了其本应拥有的资源，难以实现社会正义。”[11]169在城乡二元结构的根本制约下，农民在环境权方面遭受到了不平等的待遇，使其一直处于环境权的弱势地位。其具体表现为，大多数城市的污染物和生产生活垃圾被转移、堆放到了农村；农村有限的自然资源为满足城市的生产生活而被无休止地剥夺；最重要的是，城市的工厂、企业为了避免因污染城市环境所要承担的不利后果或者是为了扩大生产规模等获利性目的而将其转移到了农村，使得农村的生态环境不断地恶化。

2.农村法治介入的艰难

“农民对国家法律的陌生感，国家政治和司法、执法机制对农民权利的长久漠视，使法律很难融入到村民的生活中去，法律对农村经济和社会生活的影响非常有限。”[11]74在广大的农村社会，农民的法律意识总体上还很淡薄，当农民的环境权益遭受到了侵犯，很少有人会想到运用法律武器去维护自己的合法权益，这也与农村社会自古以来的“厌讼” “贱讼”的法文化传统息息相关。另外，他们更难以认识到自己竟然是环境权的主体甚至是最重要的主体之一，也就是说，很少会有人将环境利益融入自身利益中去，农村经济、文化、教育等的落后使其囿于自己的生活圈子，自给自足，难以将自身融入生态文明建设的大潮中去。由于自身的“躲避”“退缩”，使得农村环境法律保护的效益的“长臂”难以深入大部分的乡村生态环境的治理之中去，农村的环境保护与治理难免会陷于困境，停滞不前，农民的环境权也就逐渐被边缘化了。

3.农民环境权法律保障体系的不健全

“国家政府更加重视城市居民的环境保护，这一点在法律及政策上都有体现和倾斜。”[12]目前，农村自然资源的日益枯竭和生态环境的不断恶化使得农村的生态环境立法和农民的环境权的保护提上了日程，我国的宪法环境规范体系中虽然对环境保护作出了不少的规定，在其他法律和行政法规中也涉及了自然资源和生态环境保护的内容，但是就环境保护自身而言，未能形成一个完整有效的法律保障体系，而且这种已有的环境保护的重点仍然是落在城市环境污染治理上的，难以做到城乡环境治理立法的平衡。这也就是许多学者执着于环境权入宪的原因，以此来为公民的环境权提供最根本的法律保障，在宪法的指导下，形成环境权保护的完整的法律体系。

(二)权利困惑的主要出路

1.完善农民环境权的立法保障是根本出路

首先，着重突出农民在宪法环境保护规范体系中的主体地位。在宪法层面上，我们虽然可以通过释宪的方式得出当今宪法对于公民环境权的间接表达和保障，尤其在生态文明时代宪法的环境保护规范体系得以不断地完善，但是，不容忽视的一点是，农民环境权毕竟是公民环境权的下位概念，我们只有在对公民环境权存在于宪法的合理性作出诠释后，农民环境权才具有了宪法上保护的必要性。因此笔者认为，既然我国是一个农业大国，农民占据我国人口的大多数，我国宪法就应当突出农民的主体地位，尤其是在宪法环境保护规范体系中的地位，比如说可以在国家环境保护的义务层面的规定上，着重突出对农村生态文明建设的领导和管理，而不仅仅是现有的对生态文明建设进行领导和管理的笼统的规定；现有的宪法规定了国家具有保护自然资源的义务，应该着重突出对农村自然资源的保护，如前所述，城市为了满足自己的生产生活需要而无节制地剥夺农村的自然资源，在宪法规定上强化国家对农村自然资源的保护的义务，即从根本法的层次上约束了城市对农村的竭泽而渔的行为，从而保护了农村的自然资源，维护了广大农民的环境权益。另外，在“公民的基本权利”一章中，也要突出农民的主体地位，即使农民环境权这一权利无法直接入宪，但是我们仍然可以通过对公民其他权利的保护间接推导出来，但是这应是以农民在公民权利体系中的突出地位的规定为前提的，比如可以在“公民的基本权利”一章中规定“我国农民的合法权益不容任何机关、组织和个人的侵犯，在合法权益受到侵犯后，农民有权向有关政府部门和组织寻求救济，以维护自己的合法权利。”这一规定，可以为农民环境权的保护提供最根本的法律依据和保障。

其次，推动建立专门的农民环境权益保护法规。我国虽然颁布了一系列涉及农村环境保护的法律法规，如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》等，但是过于笼统化、粗放化，难以适应生态文明时代农民环境权益的现实需求，无法为其提供更为具体可行的司法救济途径。 例如，在《中华人民共和国刑法》关于破坏自然资源罪的规定中，它的刑罚方式过于简单化和传统化，难以从根本上制裁破坏环境的犯罪行为，进而弥补环境破坏带来的损失。作为最为严厉的法律制裁手段，无法为农民环境权带来最坚固的保护防线。另外，如果对已有的各部关乎农民环境权益保障的法律法规进行修改，会面临一系列的立法重组的问题和矛盾，为此，单独立法，建立一部专门的农民环境权益的保护法规至关重要，它不仅可以弥补现有立法的不足与缺失，与现有的以宪法为中心的环境保护法律体系相互补充，还可以单独发挥自己的法律作用，为农民环境权的实现和农村生态环境的保护提供更为明确细致的法律保障途径。

最后，建立健全以宪法为中心的乡村生态环境保护法律体系。一方面，要突破传统的城乡二元结构机制的藩篱对于环境立法和环境权利保护的约束和有意倾斜，要具体考察到目前城乡环境污染和资源利用的现状，平衡城乡的环境立法和保护状况，在对农村自然资源利用的索取基础上，更要注重对于农村环境的保护的恢复力度。另一方面，农民环境权作为特殊的环境权，为了避免被边缘化，应该作为环境权的重点加以保护，在我国虽然涉及环境权或者说是环境保护的法律法规不在少数，但是关于农民环境权方面的立法仍需加大进度，以应对目前农村环境污染的状况，只有形成一个关乎农民环境权的以宪法为中心的完整的法律保障体系，才能最大程度地保护农民的环境权益，进而有利于农村的生态环境治理，从而建设生态文明强国。

2.加大宣传力度，提高农民环境权的主体意识和法律维权意识

国家应该加大宣传力度，例如，开展各种形式的送法下乡活动，普及环境保护的法律知识，以及农民在环境权益遭受到侵害时如何自我维权等。通过多渠道的环境权益的宣传方式，旨在唤起农民环境权利的自我保护意识，提高农民环境保护的社会责任感和主人翁意识。《中华人民共和国民事诉讼法》的第五十五条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国刑事诉讼法》中也有相关的规定。此外，其还赋予了人民检察院提起公益诉讼和支持环境公益的权能。据统计，2018年，我国最高人民检察院共立案办理自然资源和生态环境类的公益诉讼案件59 312件。[13]作为一项新型的诉讼制度，又将其运用到不同于传统侵权或犯罪行为的新型的环境侵权或是环境犯罪行为中去，它的价值功能显而易见，既可以弥补公民个人在环境诉讼行为中的弱势地位所带来的不足，又能及时地惩治环境侵权或犯罪行为，取得经济效果与社会效果的统一。但这是一项任重而道远的工作，尤其是在农民群体中的运用，因此，国家应该普及推广环境公益诉讼制度，使农民作为一个环境权益的群体，了解它的法律与社会价值，进而推动相关主体的积极运用。

当今，农民环境权被弱化的困境在某种程度上也是由于农民主体自身的原因所造成的，前述已经说明。为此，农民急需转变传统的观念，树立起环境权的主体意识，将环境权益与自我权益挂钩，把环境权视为超越代际的权利，另外，在遭受到环境权利被侵害时，要勇于自我维权，抛弃传统的“讼累”观念的影响，勇于提起环境诉讼，避免因环境污染企业规模的进一步扩大或产业升级带来的更加严重的环境危害后果。

3.规范创新农村生态环境保护管理机制

农村生态环境保护管理机制往往在农民环境法律的落实和农民环境权有效行使过程中起着至关重要的作用。为了规范创新农村生态环境保护管理机制，当地政府应该加大农民环境权利保护的投入成本，可以设立有关农民环境维权部门或者环境保护的基础设施，“运用财政补贴、税收政策以及‘以奖促治’ ‘工业反哺’等方式，建立起个人、集体、政府等多渠道融资的体系”；[14]要保障农民在农村环境保护中的知情权和参与权，为此，当地的政府部门应当改革相关的规章制度，突出农民自身在环境保护中的作用，而不仅仅是被保护的对象，只有农民真正参与到了环境权利的保护过程中，才能逐步丰富相关的法律知识，逐步培育强烈的环境保护的社会责任感。另外，生态文明理念要贯穿于农村环境保护的各个环节，这既是对生态文明国家政策的一种回应，也是农村生态环境治理过程中各类主体环境保护的责任感的树立和环境意识的提高的一种体现。

四、结语

“三农问题首先是法律问题，其次才是社会问题、经济问题。农村的不稳定因素不是来自于农民的贫穷，而是缘于农民权利的丧失和农村社会公平正义的缺失，于是产生了农民权利意识的觉醒与制度供给不足之间的矛盾，导致农村社会不能在和谐中求得发展。”[11]3为此，生态文明时代需要着眼于农村生态环境治理和农村的可持续发展，而后者的主要出路就是对农民环境权的重视、保护与完善。在生态文明时代，以农民为主体的乡村生态环境治理需要以满足和完善农民环境权为前提和基础，重视、保护和完善农民环境权是优先发展农业农村、建设生态文明强国的重要策略和途径之一。宪法的“关怀”为农民环境权提供了根本的法律保障和规范指引，而农民要走出环境权利困惑的局面，国家、政府、企业、组织等和农民自身要共同努力和合作，即需要内外部的双向互动才能实现。