生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接研究

陈若凡

（南京师范大学 法学院，江苏 南京 210023）

一、问题的探索

关于保护生态环境问题，目前，我国已经初步建立了一系列相关制度。在部分省份改革试点后，2017年12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称为“《改革方案》”）。目前，从先行试点推进到全国范围内的试行是现阶段生态环境损害赔偿制度改革的主要方向。

在环境制度方面，2012 年，我国《民事诉讼法》中第55 条的条款与《环境保护法》及最高法院颁布的相关解释的部分条款，一同确立了我国目前的环境民事公益诉讼制度。但是这两项制度尚未形成融合的局面，而是各自施行，在实务中产生了许多问题。该如何运用制度间的衔接，合理节省司法资源，避免重复诉讼，是当今亟待解决的问题。

就差异化的角度而言，目前学界关于生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼如何衔接，正处于莫衷一是的局面，故本文将以生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的概念探讨为路径来讨论衔接问题。

二、概念性质与辨析

目前，生态环境损害赔偿诉讼概念尚不完善，性质也未有定论。学界关于生态环境损害赔偿诉讼的性质定义主要有国益诉讼、特殊环境民事诉讼、特殊的环境民事公益诉讼以及混合诉讼几类。其中，特殊的环境民事公益诉讼作为由李浩提出的新类型，在特殊环境民事诉讼说的基础上更加强调生态环境损害赔偿诉讼的本质为公益诉讼。

生态环境损害赔偿诉讼的概念核心在于生态环境损害的定义。根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》，生态环境损害主要是指因污染环境、破坏生态造成的环境要素和生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。由上述定义可知，就诉讼的主要目的而言，政府主张生态损害赔偿诉讼并不在于保护自然资源的所有权，而是保护生态环境所产生的环境价值［1］。

若坚持国益诉讼的性质，那么政府将只能对国有自然资源享有起诉的权利，而对于侵害集体资源、破坏生态的行为将无能为力，这大大缩小了生态环境损害赔偿诉讼的保护与适用范围，无法做到真正地保护生态环境。

实质上，这两类诉讼并无太大差别。首先，就法条的内容而言，立法者并没有完全区分生态环境与环境的区别。例如，在《民事诉讼法》第51 条中，就接连出现“污染环境”“破坏生态环境” 等词语，并没有明确对其进行区分。其次，在诉由方面，二者均是由于环境被污染和破坏引起的，保护环境便是共同的法益。再次，从案件的诉讼请求来看，基本上均为恢复原状、赔偿损失等要求。例如：要求被告承担生态环境修复费用、服务功能损失等。

由上述三点可以得出，生态环境损害赔偿诉讼和环境民事诉讼基本上是一致的，故可以在环境民事诉讼的大框架下，将生态环境损害赔偿诉讼定性为其中的一类特殊情形来加以运用。值得注意的是，虽然在大方向上这两类诉讼类似，但在一些细节上仍存在不同，这也直接导致了二者的衔接问题，即如何将这两类制度融合。因此，下文将着重阐述衔接中存在的问题。

三、诉讼现状及存在的关键性问题

（一）起诉顺位的设置问题

现实生活中，由于起诉主体不同，这两种诉讼时常会“撞车”。通常，当生态环境损害赔偿诉讼的赔偿权利人作为主体时，原告为省政府或者设区的政府。在社会组织提起的环境民事公益诉讼中，原告应为符合法律规定的社会组织。与此同时，若检察院提起环境民事公益诉讼，那么原告即为检察院。此时，如何最大化节省司法资源解决案件纠纷就成了问题的关键。

在排除各地试点的因素外，由于政府起诉的条件相对于社会组织较高，需要等待生态环境损害已然发生，故政府在大多数情况下只能在合并诉讼的前提下，以共同原告的身份来参加诉讼。这使得生态环境损害赔偿诉讼无法展现自身的特性。若政府以共同原告的方式参与诉讼，既无法与环境公益诉讼进行衔接，也不符合法院要求的证明标准，难以达到其诉讼目的，造成司法资源极大浪费［2］。因此，起诉顺位的设置问题便成为衔接的关键性问题。

（二）检察院的功能发挥问题

在环境民事公益诉讼方面，监察机关承担着起诉、支持起诉、搜集环境民事公益诉讼案件的信息与环境案件的监督等方面的工作；而在起诉方面，检察机关更多的是作为一种补充性主体存在于制度中，根据《民事诉讼法》第55 条，在起诉顺位上，检察机关只在其他主体缺位的情况下才可以提起公益诉讼。检察院虽然在职能上贯穿于环境案件中，但在司法实践中并没有发挥应有的作用，这就难以将检察院的独立职能与生态环境损害赔偿诉讼进行有效衔接。

（三）证据规则适用的差异化问题

在生态环境损害赔偿诉讼制度与环境民事公益诉讼的有关证据收集与保存规则方面，二者存在较大差别。而生态损害赔偿诉讼中，生态环境损害鉴定评估是必不可少的，并且需要证明生态系统功能的退化是因原告损害环境而引起的。后者证明要求高于前者，在融合的过程中较为困难。因此，政府以共同原告的形式参与环境民事公益诉讼，并以其名义参与案件，很难实现诉讼的衔接。

四、诉讼的衔接途径

（一）建立三层生态环境损害赔偿治理诉讼体系

就性质而言，生态环境损害赔偿隶属特殊的环境民事公益诉讼类别。基于特殊优先的原则，在相同条件下，法院应先行受理生态环境损害赔偿诉讼。作为生态环境损害赔偿诉讼的主体，政府相比环保组织在诉讼方面具有更大的优势。

首先，针对同一环境侵害行为，政府相比环保组织与检察院在专业技术、数据搜集等方面拥有优势。比如：政府中的环保行政机关在先行的环境监管中便能够较轻松地获取环境监测数据，提供有力的数据支撑；环保组织一般为民间组织，在抓取数据方面不具有行政机关得天独厚的优势；而检察院中并没有环保行政部门，人员专业性不足。

其次，生态环境损害的鉴定一般会涉及一些较为专业的技术规范。这些技术规范已经成为判断生态环境损害的存在与否与严重程度的标准线［3］。而政府内部职权分工中有关环保的技术规范一般由具有环境监督管理责任的行政机关制定，毋庸置疑，这些技术规范在司法的证据证明中发挥着举足轻重的作用。所以，相较于环保组织与检察院，行政机关更适合作为维护环境公共利益的“第一顺位”。

再次，由于环保行政机关具有法定的环保监督职责，所以由行政机关先行诉讼，有着无可比拟的职权配置优势。相比其他主体，由行政机关担当环境诉讼的第一顺位有充分的法律依据。

需要注意的是，如若环保组织提起的诉讼内容较宽泛，超越了行政机关所提起的诉讼范围，那么法院应依照共同诉讼的规定受理该环境民事公益诉讼，并合并审理。

在第一层与第二层的行政机关与环保组织之外，检察院作为补充性的第三层发挥“垫底作用”。虽然《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》进一步细化了检察院在公益诉讼中的职能，但就现实而言，检察院极少提起环境公益诉讼，而是更偏向于处于一种监督状态。在行政机关与环保组织维护生态利益较为主流的情况下，检察院可以充分发挥自身的监督作用。构建环境诉讼的信息线索获取渠道，为这两类诉讼提供常态化信息。同时，利用公权力的优势，支持社会组织起诉。由此，我国可以建立以行政机关为主体，环保组织次之，检察机关补充的三位一体的衔接结构。

（二）对同一生态环境损害案件确立统一的证据适用规则

生态环境损害证据具有专业技术性，在鉴定评估和修复方案方面，政府极其依赖环境主管部门掌握的一系列检测数据。虽然绝大部分案件都经历了环保部门的立案调查与行政处罚，但是在审理生态环境损害赔偿诉讼时法院在大多数情况下并不会采纳环保部门提供的证据材料。这主要是因为环保部门与法院之间的配合程度不高。在直面具体案件时，环保部门往往仅服务于本部门并履行法律法规规定的职责，故环保部门提交的证据可能会因收集标准不一、鉴定意见不科学、采样程序不规范等多种因素而影响其证明效力。

为提高案件处理效率，最大程度利用相关证据，可以在环保部门与赔偿权利人之间设立信息共享程序，使赔偿权利人可尽早介入案件，在证明自身与案件相关的前提下，查阅环保部门中的案件监测数据，保障其权益，同时提高证据的利用率。

综上所述，生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼作为制度上的双轨，是并行不悖的制度。因此，在制度探索下寻求二者的融合，能够为自然环境的保护奠定法律基础，这也是法律人的追求。