我国特殊不起诉制度的审视与构想

王 宁

(西北政法大学 刑事法学院，西安 710122)

继2012年《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)明确规定了附条件不起诉制度后，于2018年的《刑事诉讼法》中确定了认罪认罚从宽制度、特殊不起诉制度等新制度。近年来我国法律界逐渐认识到不起诉制度在刑事诉讼中的重要性，而特殊不起诉制度的出现则进一步完善了该制度体系的系统性。2018年的《刑事诉讼法》在原法的基础上增加了十八个条款，特殊不起诉制度在第182条，明确规定：“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院核准，公安机关可以撤销案件，人民检察院可以作不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。”该条款要求犯罪嫌疑人自愿如实供述犯罪事实，即承认自己的罪行，并对案件提供有力线索，为公安机关、检察机关提供真实可据的帮助，则可以考虑特殊不起诉制度中所要求的不起诉申请和撤销案件。这一条款的出现不仅丰富了我国不起诉制度，也更符合当今的司法理念与社会发展需求。与此同时，该条文表明了我国为还原案件事实、塑造法治社会付出的努力，这对于构建新时代下蕴含人道主义的法治社会具有重要意义。

一、特殊不起诉制度的教义学分析

有学者认为，法教义学乃是一门将现行实在法秩序作为其坚定信奉而不加怀疑的前提，并以此为出发点开展体系化与解释工作的规范科学[1]。法教义学追求法的确定性，从法条出发对法律规范进行解释，不单纯囿于对于法律条文字面含义的基本框定。在法律实践和法律研究遇到难题时，法教义学为司法工作者提供一条可以前行的道路，可以帮助学者们解决问题、完善制度。鉴于此，在下文中将对特殊不起诉制度进行教义学分析。

(一)犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实

我国确立认罪认罚从宽制度及其原则，是经过多年试点之后才确定其可实施性的。《刑事诉讼法》第15条规定：“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。”特殊不起诉就是认罪认罚从宽原则的体现形式之一，是认罪认罚从宽制度中的关键一环。

犯罪嫌疑人不仅要如实供述犯罪事实，而且应为自愿合法的供述。在“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》中，第28条则着重强调了供述犯罪事实的自愿性和合法性，对此人民检察院要依据法律所要求的严格进行核实、审查，重点审查以下内容：犯罪嫌疑人是否自愿认罪认罚，有无因受到暴力、威胁、引诱而违背意愿认罪认罚；犯罪嫌疑人认罪认罚时的认知能力和精神状态是否正常；犯罪嫌疑人是否理解认罪认罚的性质和可能导致的法律后果；侦查机关是否告知犯罪嫌疑人享有的诉讼权利，如实供述自己罪行可以从宽处理和认罪认罚的法律规定，并听取意见；起诉意见书中是否写明犯罪嫌疑人认罪认罚情况；犯罪嫌疑人是否真诚悔罪，是否向被害人赔礼道歉。只有满足以上自愿、合法的条件，其供述才为有效供述。以此为前提，特殊不起诉制度才能达到其设立之初的理想化效果，实现不同于其他不起诉制度所实现的效果，展示出特殊不起诉制度的内在特性。

(二)犯罪嫌疑人有重大立功或者案件涉及国家重大利益

1.犯罪嫌疑人有重大立功

最高人民法院于1998年公布的《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》中提到了重大立功，并对其有明确界定，即犯罪嫌疑人有检举、揭发他人重大犯罪行为，提供侦破其他重大案件的重要线索，阻止他人重大犯罪活动，协助司法机关抓捕其他重大犯罪嫌疑人(包括同案犯)，对国家和社会有其他重大贡献等表现的，应当认定为有重大立功表现。上述所称“重大犯罪”“重大案件”“重大犯罪嫌疑人”，一般是指被追诉人可能存在被判处无期徒刑以上刑罚或者案件在本省、自治区、直辖市或者全国范围内有较大影响等情形。以上关于重大立功的定义是国家立法机关经过深思熟虑后确定的，也是经过实践检验的，其具有现实可据性。但是特殊不起诉制度中的重大立功却不能作此理解，理由如下。

第一，在条文中，重大立功与案件涉及国家重大利益是并列关系，二者的重要程度应当处于同一水平，涉及国家重大利益是指与国家的政治、外交、国防、科技、经济等领域的重大利益相关。由此可以看出，既往对重大立功的定义已经不再适用于特殊不起诉案件。

第二，每年司法机关在诉讼过程中适用《刑法》第68条认定犯罪嫌疑人、被告人有重大立功表现的情况不在少数[2]。而特殊不起诉案件需要由最高人民检察院核准，显然与以往有重大立功表现的案件不相适应，若依据之前有关重大立功的定义来进行具体的法律实施，就违背了该制度设立的初衷，放过了需要受到处罚的人，因此特殊不起诉制度中的重大立功有其因时而定的重要界定，这也是其独特性之一。

综上所述，笔者认为特殊不起诉制度中的“重大立功”虽然仍属《刑法》第68条规定的“重大立功”情形，但其概念范围更窄，较之一般意义的“重大立功”，其立功作用和效果也更大，因此，可将其限定为“重大立功”的顶格部分——特别重大立功[2]。

2.案件涉及国家重大利益

案件涉及国家重大利益的具体内涵到目前为止在相关法律和司法解释中未有明确规定。笔者认为，可以从以下两重维度对案件涉及国家重大利益予以诠释。其一，《中华法学大辞典》如此定义国家利益：“国家利益是指以国家名义出现的以保障国家的存在、发展和发挥功能为目的的各种需要及实现这些需要的手段和措施。”[3]此外，还有学者持这样的观点：国家利益就是满足或能够满足国家以生存发展为基础的各方面需要并且对国家在整体上具有好处的事物。由学者们的观点可知，国家重大利益的重要程度应在国家利益之上，且与国家利益相比其范围也更狭窄，其可指与国家存在、发展和发挥功能有关的重大利益，如与政治、经济、民族等相关的重大利益。其二，案件涉及国家重大利益作为特殊不起诉制度适用的条件，其含义虽已有所界定，但是该界定较为粗疏，还需要予以完善和具体化，在正当法律程序的基准下最大限度地实现特殊不起诉制度。

(三)经最高人民检察院核准

根据《刑事诉讼法》第182条的规定，经最高人民检察院核准是特殊不起诉制度程序中必要的一环，若最高人民检察院不核准就无法作出特殊不起诉的决定，这一对核准机关等级的规定与我国其余四种不起诉制度中的规定都不同，后者皆是内部审批、本级把关，由决定不起诉的检察机关的检察长或检察委员会审核决定。特殊不起诉案件由最高人民检察院来核准，这也间接证明其与死刑核准执行为同一重要程度，在实施特殊不起诉制度时要持严格谨慎的态度。

(四)特殊不起诉制度的处理结果

特殊不起诉制度的处理结果有三种，分别为：公安机关撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。撤销案件和作出不起诉决定都是终止刑事诉讼的方式，产生诉讼终结的法律效果。该条规定属于《刑事诉讼法》第16条第6款“其他法律规定免予追究刑事责任的”情况，已经立案的，公安机关撤销案件；移送检察机关起诉的，作出不起诉决定。该条还另外规定了较为灵活的处理结果，即若犯罪嫌疑人所犯罪行严重，重大立功或者涉及重大国家利益不足以全部折抵，可以对涉嫌数罪中的一项或多项不起诉。

二、特殊不起诉制度的价值分析

特殊不起诉制度的诞生是现代法治的需要，也是现代刑事诉讼实现多元化价值目标的需要。下面从刑事权衡原则、协商性司法以及起诉便宜主义法理角度分析考察特殊不起诉制度所具有的经济价值和正义价值。

(一)特殊不起诉制度的经济价值

效率原本是物理学中的概念，后来被引入了经济学研究领域，成为经济学概念，其常指从一定量的投入中获得最大的产出，让有限的资源获得最大程度的利用。到了现代社会，效率成为法律重要的价值目标，有必要将与效率相关的经济学理念和法学研究相结合。从经济分析的角度，法律程序可看作是一种实现某一目的的过程中产生的一种费用，这种费用包括错误成本(错误判决的成本)和直接成本(作出判决的成本)，程序法的目的之一就是实现错误成本和直接成本的最小化[4]。在《刑事诉讼法》指导下的刑事诉讼活动是离不开资源耗费的，运用诉讼经济原则，就是要将耗费控制在一定限度内。如此，就需要在诉讼程序上予以考虑，将经济原则完美融入诉讼中，起诉便宜主义符合诉讼经济原则的本源意涵。起诉便宜主义是指法律不要求检察官将所有的犯罪案件都提起诉讼，而是可以根据具体情况决定起诉还是不起诉。特殊不起诉制度就是不起诉制度几种类型之一，只要符合法律规定条件就可得到不起诉的结果，该制度的出现一定程度上可以防止诉讼拖延，避免出现白白投入司法资源却无法实现公平正义造成资源浪费的结果。

(二)特殊不起诉制度的正义价值

“正义”一词，在中国最早见于《荀子》：“不学问，无正义，以富利为隆，是俗人者也。”意为没有学问和道德的人、总以私利为前提的人，都是失败者啊。在这句话中，将正义理解为了道德，其实不同社会、不同时代的人们对正义有着不同的认识。正如美国法理学家博登海默所说：“正义有着一张普洛透斯似的脸，变幻无常、随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌。”[5]正义是法律最崇高的价值，也是特殊不起诉制度的价值所在。当代社会所指的正义分为实质正义和程序正义，实质正义就是结果正义，程序正义就是过程正义。有一句谚语为“迟来的正义非正义”，它强调正义应是及时的，应当在一定的时间范围内实现它。若正义迟来，即使兜兜转转多年后机缘巧合能够实现，但它给人带来的痛苦却不会减轻，这不能算是正义。正义有绝对正义和相对正义两个方面，特殊不起诉制度所要追求的就是相对正义，该制度可以让案件及时得到审理，能够有充分的证据追究实施隐蔽犯罪的行为人的刑事责任，不论是对社会还是对被害人而言，都是一种程序正义。

三、对特殊不起诉制度的审视

德国有句谚语：“只有在人群中间，才能认识自己。”意思是想要认识和了解什么，就要多去和它接触，不能对未明了的事物下断语。对于特殊不起诉制度，在对其进行教义学分析和价值分析的过程中，运用辩证的思维看待这个制度，笔者发现它亦存在着需改进之处，即条文规定不甚明晰、缺乏关于救济的规定。

(一)条文规定不明晰

特殊不起诉制度自2018年创设之初就有学者对该制度的前景不太看好，认为该制度未来难以真正适用，直到2020年特殊不起诉制度也并未发挥立法机关本欲让该制度发挥的作用，似乎正中一些学者的预判。笔者根据特殊不起诉制度的特性以及应用的现实情况，认为特殊不起诉制度没有过多适用有以下几点原因。

第一，该制度产生之初，只有《刑事诉讼法》第182条对特殊不起诉制度作出了规定，并无任何相关的司法解释来细化该制度的具体实施准则，这为特殊不起诉制度在具体事件中的实施增添了难度。一种制度的实施绝不是三言两语就可以说清的，现实生活中出现的难题不仅有共性更有个性，因此原则与规则二者应并重。刑事诉讼法对于重大立功和案件涉及国家重大利益都没有解释，而这两个条件在实践中很难衡量，实施者若要使用该条款很容易遭受来自外界的质疑，需要承受社会以及法律界各方的压力。

第二，特殊不起诉制度的适用条件严苛、核准机关等级高。目前看来能满足重大立功或案件涉及国家重大利益这两个条件的案件数量并不会很多，绝大多数的案件在地方检察院就能处理，这是从适用条件上限制了特殊不起诉制度的适用性。《刑事诉讼法》第182条规定特殊不起诉案件要经最高人民检察院核准，不同于其他的不起诉案件可由各级人民检察院决定，检察院的等级这条标准更是限制了特殊不起诉制度的适用性。特殊不起诉制度本身的标准，就意味着其具有不同于其他法律条文所具有的高度，其明文规定的严苛性决定了该条款在实施过程中的难度，以及其适用范围的狭窄化。

(二)缺乏相关的救济制度

可以说，特殊不起诉制度是检察机关公诉权的延伸，一旦检察机关作出不起诉的决定，就会产生诉讼中止的法律效果。是故，对特殊不起诉制度的制约是值得进一步研究的，比如，在特殊不起诉决定作出后，之前移送案件的侦查机关、监察机关如果对不起诉决定有异议，能否申请复议、复核；被不起诉人、被害人对不起诉决定有异议时，能否向检察机关申诉，被害人能否向法院提起自诉[2]。简言之，对于特殊不起诉的决定能否予以一定程度的制约？被不起诉人和被害人是否有救济途径，即特殊不起诉制度是否为相关权利主体提供一个畅通的权利救济渠道？笔者对此持否定态度，理由如下。

第一，与上下级法院之间的监督与被监督的关系不同，检察机关遵守的是检察一体化原则，各级检察机关作为一个整体存在，上下级检察院之间是领导与被领导的关系，上下级检察院上命下从。特殊不起诉的决定是由最高人民检察院作出的，而基于检察机关上下级之间的关系，很难出现下级检察机关否定最高人民检察院作出的决定的情况。因此，目前的救济渠道对特殊不起诉制度无法起到一个良好的助力，仍需要对其进行完善，并制定与之适用的救济制度。

第二，特殊不起诉案件由最高人民检察院核准，数量较少，从该条文设立至今，于实践中并无较多适用，但是不起诉决定的作出往往是经过深思熟虑的，是多方利益权衡下的结果。再者，最高人民检察院在我国检察体系中级别是最高的，并且检察机关为监督机关，在我国具有特殊的地位，因此其决定较难推翻，若推翻也会损害最高人民检察院的权威性以及刑事诉讼活动的严肃性。

第三，从有关特殊不起诉的条文规定来看，《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》中并没提到特殊不起诉的制约条件，另外在《刑事诉讼法》中也未提到特殊不起诉的制约条件，而且从《刑事诉讼法》中条文的编排顺序来看，第182条位于第三章《提起公诉》的最后，而规定不起诉的救济制度的法条都位于第182条之前。从体系解释的角度看，可以得出结论：无论是侦查机关、监察机关的复议、复核，还是被不起诉人、被害人的申诉、自诉，特殊不起诉都不包含在上述三个条文(《刑事诉讼法》179-181条)中可以制约或给予救济的范围内。

四、特殊不起诉制度的完善路径分析

实现程序繁简分流是20世纪以来司法制度发展与变革的核心语义之一，主要原因在于刑事案件数量与司法资源的比例悬殊较大，若所有案件都要经过法庭审判，审判人员会疲于应付庞大数量的案件，审判质量也会随之降低。20世纪随着经济学理论引入法学领域，人们开始通过多种途径提升诉讼效率，降低诉讼成本，节省司法资源。同一时期，起诉便宜主义也越来越受到广泛关注，在我国一直坚持以起诉法定主义为主、起诉便宜主义为辅，检察机关有起诉的权力也有不起诉的权力。实践中，检察机关运用公诉裁量权作出不起诉决定的案件数量并不多。比如《2019年最高人民检察院工作报告》曾提到，2018年提起公诉1 692 846人，同比下降0.8%，对犯罪情节轻微、依法可不判处刑罚决定不起诉的有102 572人，同比上升25.5%，对不构成犯罪或证据不足决定不起诉的有34 398人，同比上升14.1%。从这些数字中可看出近年来不起诉案件数量虽有增长，但仍有进一步提升的空间，特殊不起诉制度作为2018年新增的一项制度更是如此。本文立足于特殊不起诉制度的制度本源提出几点完善建议，希冀最大限度地提升其建构规范的合理性，尽快实现特殊不起诉制度的设立目的，促进我国司法的现代化改革。

(一)明确适用条件和程序

如前文所述，目前我国有关特殊不起诉适用条件的法律规范语焉不详，这为实践中运用该制度增加了难度。我国在确定认罪认罚从宽制度下不起诉之“特殊情形”的适用范围后，可以采用比较法的研究方法，参照世界范围内其他国家的立法经验，充分考虑公共利益内涵和外延的具体界定，在现有规定的基础上，对特殊情形的外延进行适当概括式列举，从而使检察机关在适用该条款时有法可依，减少检控人员自由裁量的因素，更加充分地保障犯罪嫌疑人的基本人权[6]。

在特殊不起诉制度的适用程序方面，我国法律法规目前并没有对最高人民检察院应在多长时间内审核批准作出明确的规定。笔者认为如果不进行严格规定和限制，定然会造成案件处理拖延，案件积压，部门之间相互推诿，诉讼效率低下。

(二)扩大适用范围

综观国外与特殊不起诉制度相似的制度——发源于英国的污点证人制度，污点证人在德国被称为“王冠证人”，在英国被称为“边缘被告人”，是指当某项指控牵涉数名疑犯时，检控罪行远较主犯轻微的边缘疑犯，根据公共利益对其可以不提出检控[7]。综合几个国家关于污点证人的规定，可以得出以下结论：对已经实施过犯罪尚未被判处刑罚，但因掌握关键且不可替代的证据并如实交代的，可由司法机关决定减轻或免除其刑事责任。污点证人制度在大陆法系国家和英美法系国家中广泛存在，虽然具体建构存在不同之处，但毋庸置疑的是国外的污点证人制度在侦查机关查明案件事实、收集犯罪证据以及保证起诉和审判活动的顺利进行方面发挥了重要作用。

了解了国外的污点证人制度，再回归到我国的不起诉制度，从《2019年最高人民检察院工作报告》中可以看出，酌定不起诉、附条件不起诉的不起诉率在逐年增长，但理想的应然状态与现实的实然状态间存在着不对等，与庞大的案件数量相比，不起诉的案件数量并不多，没有发挥制度制定者想让其发挥的作用，实践中还存在着这样或那样的问题。扩大不起诉制度的适用范围符合实践需求，是中国刑事司法的现实需要，而扩大特殊不起诉制度的适用范围也是应有之义，在扩大适用范围的同时也要注重特殊不起诉案件的办案质量，可以通过建立相对公开的不起诉审查程序来实现。2007年最高人民检察院出台了《人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行)》，目的是“依法行使不起诉权，保证不起诉案件的办案质量”，内容为描述可能案件类型，但并未涉及不起诉决定程序[8]。建立相对公开的不起诉审查程序有利于减轻被害人的不满，降低公众质疑的可能性。可以通过以下几种途径建立相对公开的不起诉审查程序：一是明确赋予被追诉方、被害人申请召开不起诉听证会的权利，一旦召开，检察院有义务保障其程序参与权[8]；二是检察院有告知被追诉方、被害人有权申请法律援助的义务，并有义务为被追诉方、被害人申请法律援助提供帮助，确保在不起诉环节得到律师帮助；三是将特殊不起诉决定书通过互联网等途径向社会公开，接受社会的监督。

(三)完善相关的救济制度

没有救济，就没有权利。制度创设之初都是本着善意的目的，但随着时间的流逝，有的依然良性运转，有的却已经腐败不堪，之所以有这样的差别，主要在于是否有完善有效的救济制度并发挥作用。为了避免特殊不起诉制度被异化，建立有效的救济制度很有必要。

检察机关具有监督权，其监督贯穿刑事诉讼全过程，涉及立案、侦查、起诉、审判、执行，但是在特殊不起诉的救济制度中若是让最高人民检察院自己监督自己，难免产生一些弊端，而侦查机关、被害人、犯罪嫌疑人对其进行监督如前文所述也不太合适，若是专门为此再设立一种新的机构或部门，亦不符合诉讼经济原则，无法体现法律所追求的效率与公正价值。鉴于此，笔者认为，当对特殊不起诉案件的决定有异议时，可以向最高人民法院提出异议。异议可由同级侦查机关、监察委员会向最高人民法院提出，被不起诉人、被害人也可向最高人民法院提出异议。之所以建议将救济监督权交给最高人民法院，原因有三：一是与检察院、公安厅(局)相比，法院一直是处于中立的地位，不偏不倚，不涉及利害关系，作决定时会尽量做到公正；二是最高人民法院的法官一般具有很高的法学素养，加之前两年进行的员额制改革，因此能成为法官的人无一不优秀可靠，都有能力承担这个责任；三是最高人民法院和最高人民检察院为同一级别，两者交流起来要比不同级别的检察院和法院交流更有效，对于特殊不起诉制度的救济可发挥一定的作用。

(四)完善被不起诉的犯罪嫌疑人的保护制度

被特殊不起诉的犯罪嫌疑人是国家机关从内部瓦解犯罪组织的关键人物，作为曾经的同案犯或者上下游犯罪人，由于之前参与犯罪，其身份、住址、家人等信息很可能被暴露，致使其自身及家人很可能遭受犯罪组织残余分子的打击报复、威胁和侵害。对这种犯罪嫌疑人应尽量保护其人身安全。

我国《刑法》和《刑事诉讼法》都有证人保护的规定。《刑事诉讼法》第63条规定：人民法院、人民检察院和公安机关应当保障证人及其近亲属的安全。《刑法》第308条规定了打击报复证人罪，对证人进行打击报复的应受到刑法处罚。这些规定都是有关证人的保护，并未规定有关被特殊不起诉人的保护，虽然被不起诉的犯罪嫌疑人和证人是两种不同的身份，但是同样需要保护，有了足够的保护力度才能免除其后顾之忧，促其如实供述犯罪事实，为案件的审理作出实质性帮助。因此，应将被特殊不起诉的犯罪嫌疑人增加为保护的对象。采取的保护措施，可以借鉴《刑事诉讼法》第64条规定的证人保护措施，如不暴露声音、外貌，对住宅、人身采取专门性保护措施，不公开真实姓名等，除此之外，还可建立专门的保护机构或者在公安机关内设立专门的部门，专门负责第182条的犯罪嫌疑人及家属的保护工作，必要时可提供24小时保护。

五、结语

特殊不起诉制度具有极大的创新性，该制度的出现丰富了我国审前阶段的案件分流措施，为提高诉讼效率、实现公平正义添砖加瓦。但不可否认的是，该制度还存在一定的缺陷。笔者期望通过在实践中总结的经验和学者们对该制度的理性思考，健全特殊不起诉制度，让该制度在21世纪绽放光彩。