从新型冠状病毒防控看应急管理体系的构建

魏际刚，崔立新

（1.国务院发展研究中心产业经济研究部；2.北京理工大学管理与经济学院）

从2019年底爆发的新型冠状病毒疫情的发展和应对可以看出，虽然SARS后2007年国家制定了《突发事件应对法》，提出了建设“一案三制”应急体系，但是，从最初疫情的预测预警，到应对过程中指挥体系、物资配置、反应速度等方面暴露出来的诸多问题，表明了完善国家应急管理体系、提高处理急难险重任务能力的紧迫性和重要性。本文从应急准备、应急实施、应急恢复三阶段过程，提出完善应急管理体系，提升应急管理能力的六大体系和能力构建：预测预警体系和能力构建、经济实力潜力调查体系和能力构建、预案体系和快速反应能力构建、培训演练体系及专业能力构建、急时决策指挥体系及能力构建、应急恢复体系及能力构建。

突发公共事件的发生所造成的人力、物力、财力、技术、信息等需求的短时间急速增长与供给能力、供给规模以及供给质量的极度不平衡、不匹配，是我国应急管理体系面临的最大挑战。此次新型冠状病毒疫情的发展和应对过程，再次表明完善国家应急管理体系、提高处理急难险重任务能力的紧迫性和重要性。

虽然SARS后2007年国家制定了《突发事件应对法》，提出建设“一案三制”（预案、体制、机制、法制）应急体系，但很多区域仍存在以下问题：（1）机构设置和职能划分方面，包括统筹机构的权威性不足，综合职能部门缺位，决策制度与规则不够规范，区域与国际合作有待加强等（高小平、刘一弘，2018）；（2）“一案三制”的制定和修订滞后（刘红慧、占发先、邢学森等，2019）；（3）部分行政区卫生应急管理机构和组织网络尚不健全，对突发公共卫生事件风险预判能力不强；（4）在应急培训与物资保障等方面仍存在不足；（5）各医疗卫生机构实验室检测能力差别较大，开展病原微生物的检测种类及各类毒物的检测能力亟待提高（张维春柏、宁杰、王延赏等，2017）。2019年底爆发的新型冠状病毒疫情再次暴露出我国应急管理体系和能力的短板，包括综合风险分析研判和预警（预测预警体系）、应急指挥体系和力量组织（决策指挥体系）、应急物资储备和生产能力布局（潜力调查和预案体系）、宣传教育和舆论引导（培训演练体系）等方面（中华人民共和国应急管理部，2020）。

显见，我国亟待完善应急管理体系，提升应急管理能力。本文从应急准备、应急实施、应急恢复三阶段过程，提出重点加强预测预警体系和能力构建、经济实力潜力调查体系和能力构建、预案体系和快速反应能力构建、培训演练体系及专业能力构建、急时决策指挥体系及能力构建、应急恢复体系及能力构建六大体系和能力构建。

一、应急预测预警体系和能力构建

应急预测预警体系和能力构建的关键是信息平台和信息系统，包括确定信息监测方法与程序，建立信息来源与分析、常规数据监测、风险分析与分级等制度。收集可能造成重大影响的国内外、境内外、单位内外有关信息，按照早发现、早报告、早预警、早处置的原则，明确突发事件信息的交流报送渠道、时限要求、影响范围、审查程序、信息监管、岗位职责等要求。明确报警、接警、处警的部门和第一响应的人员队伍，明确工作要求与程序。明确预警的方式、方法、渠道和落实情况的监督。预警应按照可能发生的紧急情况的严重性和紧急程度确定相应的预警级别，制定分级管理办法。预测预警的准确性需依靠专业的科研人员和专家。

二、经济实力潜力调查体系和能力构建

构建的经济实力潜力调查体系是以区县为单位，对地域范围内的经济实力、社会发展程度、组织建设状况以及物资储备情况，生产及服务能力储备情况、人员（包括志愿者）储备及培训情况，甚至资金、信息、科学技术储备情况等实力、潜力状况，进行数据搜集并信息化，即建立信息平台和信息系统并动态维护更新。具体指标如经济总量，粮食、油料等重要产品产量和储备量，人口及人力资源状况，财政收入及金融状况，主要产业生产能力及设备拥有情况，交通运输、邮政、电信设施装备情况，医疗卫生情况，科学研究前沿发展情况等。

该体系不仅对本地的经济实力进行调查，获取数据，关键是对经济潜力进行全面、科学分析，科学预测潜力总量，即在紧急状态下的最大可动用量。对潜力数据进行分析、得出结论时，不仅仅是从单个企业视角，而是考虑整个供应链状况，计算全供应链生产运作能力，以防单个企业扩展生产时，遭遇到原材料采购或物流运输方面的瓶颈。

三、应急预案体系和快速反应能力构建

应急预案针对可能发生重大突发公共应急事件对国民经济动员的需求而预先制定的系统周密的应对实施方案，以保证应急过程的快速、准确、高效、有序，更好地满足需求。

应急预案是一个全方位覆盖、纵横交错、规范有序的科学体系。可分为国家级预案，行业（部门）级预案，大军区（军兵种）级预案，省（自治区、直辖市）级预案，市（设区的市、自治州）县（县级市、自治县）级预案，企事业法人单位预案六级预案体系。各级各类预案之间是相互联系的有机整体。每个预案要在内容中把与其他相关预案之间的关系表述清楚。

应急预案涉及针对突发公共卫生事件如疫情的预案；自然灾害预案，包括应对地震、飓风、海啸、洪灾、泥石流等自然灾害的预案；人为灾害预案，包括大型活动的安全预案、火灾预案、有害物质运输及储存的预案等；安全生产预案，包括矿业勘探及开采生产安全预案、其他各行业安全生产预案、公共部门的安全生产预案、学校及医院的保护人员安全预案等。

应急预案的内容（目录）包括：

（1）总则

包括编制目的和背景、编制依据（参考文献或规范性引用文件）、适用范围和责任、编制原则、术语和定义。

（2）实力状况及潜力评价

包括人力、物力、财力、科技、信息、生产、服务、供应链等方面的实力情况及潜力分析及评价。

（3）紧急状态启动

为了确保指挥有力、转换行动协调一致，此部分应包括：①明确领导机构、指挥机构、上下级指挥关系、横向间工作关系、日常工作机构及其职责、权限和义务；②明确启动程序，依据响应级别，启动明确任务、启动预案、组织方式、人员及队伍调遣、物资征用、抢险救助、医疗救护、卫生防疫、交通管制、现场监控、人员疏散、安全防护、社会动员、损失评估、现场应急结束等程序和要求；③实施急时经济管制，对生产、贸易、消费、交通、物流、通讯实行管制，统一调度，实施急时作息制度和工作制度；④重新配置资源，包括各类专业应急人员队伍调配，动用并采取新的措施筹措物资，扩大物资储备范围和数量，调整物资流向，使其流向急时最需要的部门和地区；⑤相关技术支持平台和信息系统，以保证信息传递及反馈的高效、快捷，特别是指挥信息系统要保证运转正常、指挥有力；⑥对各项具体任务进行分解落实，明确集结地点、交接方式，如果有的需求指标本地区不能满足需要，应提出解决方案；⑦应急响应级别及时限的规定，并依据突发事件发展趋势，动态调整级别及时限。

（4）恢复

包括急时恢复常态的命令的发布和计划的制定。

（5）附件

包括应急系统组织机构图、参与组织注册表、参与人员注册表、参与设备注册表、参与人员所需随身携带物品装备清单、资源任务表等。

四、培训、演练体系及专业能力构建

普及相关常识、专业知识，构建完整培训体系。在一定范围内适时公布应急预案，在全社会范围内公布突发事件报警电话、微信公众号、网上信息提供平台等。广泛宣传应急相关的法律法规和紧急状态预防、避险、自救、互救、减灾等常识。在大、中、小学普遍开展国防教育及防灾、减灾等突发事件处置教育。

制定定期演练制度，明确演习的队伍、内容、范围、场所、频次、组织、评估和总结，经费保障等。

充分发挥机关团体、企事业单位、公益团体的志愿者队伍等社会力量的作用，使得社会力量通过各种应急任务的专业业务技能培训，以及包括物流管理、库存管理、供应链管理、流程管理、质量管理等运营管理知识的培训，提高专业应急能力，并为培训合格人员发放相应专业证书，保证急时快速匹配具有相应专业能力的人员。

五、决策指挥体系及能力构建

建立以事发地政府为主，有关部门和相关地区协调配合的领导责任制和现场指挥机构。明确各有关部门、单位的职责及相互关系。明确专家咨询和辅助决策机制。

为了保证指挥的权威性和统一性，决策指挥体系各部门级别要高于国民经济其他部门。

组织生产、物流供给队伍，统一调配人力资源，将更多的人力资源引向应急部门。

决策体系应充分借助互联网、物联网、人工智能、大数据、区块链等现代技术构建信息平台以快速、有效、高质量地获取数据、分析数据，协助、支持决策指挥，提高决策指挥能力。

如此次武汉疫情物资调配中出现的前方医院物资告急、后方库存堆积如山的混乱局面，充分暴露出紧急状态时海量物资接收与分发是一个高技术含量的任务。全国支援武汉的物资数量大、品类多——包括口罩、护目镜、防护服、消毒液、各种医疗设备等等几十种品类，每一大品类还包括很多细分类别。口罩就包括医用与家用的，医用与家用的还包括不同的生产日期，还有运输可能造成的破损与污染，中间还可能夹杂着社会捐赠的、疫情防疫并不需要或不符合防疫要求的其它物品（媒体报道民众捐赠的物资还有化妆棉混在口罩里，还有部分民众捐赠的物资不符合医院要求）。这些物资要筛选与分拣，其工作量巨大，要分门别类登记造册入库；库存管理能力、物资分发所需的运力，均需硬件设施的储备、供应链管理以及自动化、信息化、数字化等技术的支撑。

六、应急恢复体系及能力构建

具体包括征用补偿机制的设计和实施，明确人员安置、补偿，物资和劳务的征用补偿，灾后重建，污染物收集，现场清理与处理等程序和要求。重视相关人员的心理干预工作。明确捐赠资金和物资的监督与管理等事项。

以上六大应急体系和能力构建，是提高国家应急能力的基础性、根本性的工作，构成了从平时的准备到急时的应对，再到恢复平时状态的全流程的、分工协作、相辅相成的应急系统工程。