开放大学试点：困境与突破

崔新有

(江苏开放大学，江苏南京 210036)

自2010年9月“办好开放大学”写入《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》起，开放大学试点建设迄今已逾十年。各试点开放大学以服务全民终身学习为使命，致力于新型大学实体、办学体系及公共服务平台的建设，在内涵、质量和社会效能等方面取得了明显的进展。今年是国家“十四五”规划编制启动之年，在这个节点规划未来五年、十年的发展路径，显然不是开放大学“为什么要建”以及“怎样建”的问题，而是要直面发展中存在的核心问题，围绕办“好”开放大学谋篇布局。

一、直面时代赋予的使命

问题是时代的声音。习近平总书记(2007)强调指出：“每个时代总有属于它自己的问题，只要科学地认识、准确地把握、正确地解决这些问题，就能够把我们的社会不断推向前。”何谓一所“好”的开放大学？作为国家教育体制改革试点项目，开放大学承担着为以新一代远程教育技术手段满足社会成员日益增长的终身学习需求，探索育人新模式的使命；承担着我国高等教育普及化进程中面向基层大众，探索普惠民生新机制的使命；承担着新时代高水平大学建设工程中全国广播电视大学系统的转型升级，探索办学新路径的使命。以此为导向，我们需要仔细分析影响开放大学发展的核心变量，即从政策环境、技术影响、组织变革等角度研判开放大学发展存在的主要问题。

(一)服务全民终身学习的政策导向

新中国成立以来，党和国家从社会进步、民族振兴的全局中把握教育发展的方向，高度重视全民学习和大力发展成人教育，从20世纪50年代全民识字运动、扫盲教育，到60年代面向工农干部、产业工人等的初、中等学历教育、职工业余教育等。改革开放初期，邓小平同志强调“教育还是要两条腿走路”，亲自批示在全国范围内创办广播电视大学，把发展广播电视教育作为多出人才、快出人才的捷径；高等教育自学考试、函授教育、职工教育等面向成人的各种教育制度类型蓬勃发展。新世纪以来，党和国家充分认识到教育优先发展的重要性，在大力发展国民教育体系的同时，提出构建终身教育体系、建设学习型社会的战略部署。

随着高等教育大众化的推进，以及终身教育、学习型社会理念的深入人心，成人与继续教育出现许多新的变化：一是继续教育的市场化、社会化趋势明显，基本脱离教育行政管理体系；二是成人高等教育的规模结构出现巨变，独立设置的成人高校持续减少，普通高校继续教育学院、高等教育自学考试以及广播电视大学成为支撑成人教育规模发展的“三驾马车”；三是社区教育、学习型城市建设等成为成人教育事业发展的新热点(闫树涛，2019)。这是成人教育市场化发展的结果，也可能是职能部门有意引导的走向。至少在教育政策层面，成人教育逐渐被边缘化是个不争的事实。

没有成人教育的繁荣，就不可能建立起面向人人的终身教育体系。为实现人才强国、人力资源强国和学习型社会的战略目标，“推动各级教育高水平高质量普及”①“不让任何一个人掉队”②，教育政策应体现以下改革导向：

1)实现人力资源强国、学习大国和学习型社会的战略目标，在聚焦“高精尖”人才培养、着力建设“双一流”高等教育的同时，要补齐全民教育的短板，促进学校教育、家庭教育和社会教育的均衡发展。

2)构建服务全民终身学习的教育体系，不能将教育等同于学校教育，将学校教育等同于学历教育，要改变对非全日制教育的轻视甚至歧视，进而将其列入“另类”的固有偏见，科学评价非正规、非正式学习成果。

3)对于面向教育公平最后一公里的基层社会民众、弱势群体等的教育服务，不应 “管、卡、限”，而应投入更多的经费、政策扶持与机制保障。

显然在教育政策与执行层面，上述发展导向未能在建设开放大学、推进教育体制机制创新中贯彻到位，还存在着这样和那样的问题。促进“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习大国、学习型社会建设，服务全民终身学习和发展需要，仍然任重道远。

(二)“以学习者为中心”的教育技术变革

近年来，随着《教育信息化2.0》《中国教育现代化2035》等纲领性文件的出台，加快互联网+教育建设成为一种共识，智慧校园等教育信息化项目建设进入快车道。在新型冠状病毒疫情暴发和防控期间，根据“停课不停学”的要求，在线教学成为常态化教育方式，各级各类学校的教育信息化能力面临巨大考验。而开放大学一直致力于信息技术与教育教学深度融合，通过远程教学将优质教育资源服务于广大的社会公众。完善的网络教学以及支持服务体系，使得开放大学在这场突发危机中应对有序。庆幸之余，我们必须保持足够的清醒：一是线上教育成为高等教育的一种新形态(熊思东，2020)。当普通高校发挥其师资与技术优势不断完善网络课程的教学组织和质量监控，开放大学线上教学的先发优势可能将荡然无存，开放大学将以何种方式在高等教育中立足？二是教育的关键不是新技术，而是师生交流和同伴互动。目前的线上教学，鲜少看到人工智能、虚拟现实技术等被人热议的新技术，反而是腾讯会议、钉钉、ZOOM等商用软件大行其道。“教育信息化推动近十年了，真金白银花了大把大把，成果万众瞩目，却没想在这关键时刻‘掉了链子’”(张才生，2020)。个中原因值得深思。

开放大学是现代远程教育的主力军。面对教育信息化的时代潮流，开放大学既要正视信息技术发展对教育变革的推动力，又必须警惕“技术对教育规律的僭越”(李芒等，2020)，把握技术应用于远程教育教学的价值向度。

1)教育技术的根本价值是工具、手段层面的，教育主体“智慧”才是目的。支撑终身学习的技术载体、平台固然重要，虚实一体化的大学实体才是生成智慧主体的人文家园。

2)成人学习者是数字素养和信息技术能力差异化最大的群体，实现终身学习需要搭建友好的技术平台和学习场景，但更重要的是技术支持和学习服务。

3)质量是教育永恒的发展命题，必须强化远程学习的规范化、标准化建设水平，在此前提下才有技术层面学习方式、管理模式和教学组织体系的创新。

由广播电视大学转型升级而来的开放大学自带教育技术的基因，面对教育信息化的时代浪潮，更易搭上技术变革的快车，然而，“技术作为不可消除的现实存在运行于教育体制内,也作为巨大的挑战如黑洞般吞噬着教育精神和教育资源”(李芒，2020)，开放大学利用技术实现面向所有人的终身学习，要坚持上述价值向度。

(三)治理共同体建设的新时代要求

大学治理是高等教育治理体系和治理能力现代化的重要命题。“大学实际上是个治理共同体，是多元主体在多维度、多层面、多要素上的互动过程。它所要解决的关键问题是如何协调和平衡好多元主体间不同的目标、利益、权力与责任，实现共同行动。”(骆聘三，2020)体系化办学是广播电视大学系统的基本特征，因而开放大学试点建设中，“中国特色开放大学体系中各级开放大学之间的关系应该是怎样的”，即开放大学的体制架构问题是试点项目的重点(陈丽，2016)，其目标是通过解决制度性、结构性问题，实现开放大学内部结构、外部体系的优化，激发、释放和增强开放大学主体的活力、创新的动力和体系(共同体)的合力。因此，多元主体协同共治，从控制式思维(垂直式管理)向协调式思维(横向式治理)转变(王洪才，2020)，通过权力配置和运作机制来平衡各利益相关者的责任分担和价值共享，这是构建中国特色开放大学共同体的核心问题，所指向的也是开放大学发展中人/主体的因素。

二、发展困境之审思

试点十年，开放大学完成了传统广播电视大学的转型升级，成为有独立办学自主权的高等教育主体，支撑学习型社会建设的大学实体，其办学活力、优势和潜能已然得到了极大的释放。成绩当然不少，但存在问题也多。

依据开放大学的时代使命和江苏开放大学的试点实践，笔者认为开放大学未来的改革发展仍面临身份困境、制度困境、行动困境三重困境。身份困境主要指开放大学存在身份“尴尬”，即作为一所“新型大学”，如何成为真正的大学实体，需要在理念上突破原有的“成人高等学校”的认知。伴随身份困境的是政策、体制、机制的不配套、不完善的制度困境。而身份困境与制度困境必然导致行动上的困境，既有理念、制度的束缚，以及原有广播电视大学系统的办学惰性和政策阻碍。

第一重困境，身份困境。2016年，教育部发布的《关于办好开放大学的意见》明确指出，“开放大学要以终身教育思想为引领，树立开放、灵活、优质、便捷的办学理念，充分运用现代信息技术，创新办学形式、组织模式和运行机制，努力办成服务全民终身学习的新型高等学校”。由此可以看出，开放大学作为“新型大学”，有别于“普通高等学校”，也有别于传统意义上的“成人高等学校”。尽管教育部明确了开放大学是“新型高校”，但新型大学的属性定义不明晰，主管部门仍将其简单归属于传统意义上的“成人高校”序列。而“成人高校”身份固有的狭隘认知和实际的边缘地位，对开放大学的政策空间、办学路径、社会认同等不可避免地造成身份尴尬，尤其是涉及大学实体建设的学科建设、专业建设、科学研究等问题时，先入为主乃至偏见频频，限制了开放大学作为新型高校的发展定位与政策突破。

第二重困境，制度困境。伴随身份困境而来的是学科建设、专业建设、科学研究等方面的政策不配套，存在着诸多的体制机制性障碍。比如，在学科建设方面，开放大学的学科建设和发展还处于起步阶段，传统学科基础薄弱，与开放大学发展相关的继续教育学、远程教育学、社区教育学等需要大力扶持。专业设置方面，受限于政策制度的束缚，开放大学难以根据地方经济社会发展对新技术、技能和应用性人才的需求，及时调整专业数量和专业方向，专业建设阻碍重重。科学研究方面，受制于主管部门参照成人高校对开放大学进行管理的认识，开放大学在高水平学科、科研团队、研究基地、重点实验室等省部级科研项目中，或被排除在外或无法申报，严重制约了开放大学的内涵建设和科研水平的提升。

第三重困境，行动困境。开放大学一直以来采用体系化办学模式。例如，江苏形成了“以江苏开放大学为龙头、以社区大学和社区学院为骨干、以社区教育中心和居民学校为基础的社区教育体系”来满足社区居民学习提高和修身益智的需求。然而，实践显示，体系化优势发挥不够，劣势依然存在。

一方面，开放大学的体系化办学模式出现了理念与实践的“脱节”。江苏省委、省人民政府强调江苏开放大学要发挥龙头作用，肩负社会教育领军者的责任(崔新有，2019)。然而，开放大学的龙头地位、引领作用、领军责任在实践中难以发挥。以老年教育为例，老年大学的主管部门分属于民政部门、老龄委等，各部门的标准和要求不同、体制机制不同，老年教育因此呈现规模小、碎片化、松散性态势，由开放大学对其进行统筹管理难度不小。

另一方面，开放大学的体系化办学模式依然处于“嘴里喊着标准化，步调却是自由化”状态。社区大学、社区学院、社区教育中心、居民学校，各级机构办学的层次、规模、服务对象不同，依据的章程、制度、标准也有所不同。开放大学作为 “领头羊”，在提升自身高质量内涵式发展的同时还需兼顾各级机构的发展现状，给予其不同的质量标准，助力他们更好地为各级各类人群提供合适的教育资源与服务。

由上可以看出，三重困境层层相扣，身份困境影响开放大学实体建设的根基，阻碍了开放大学作为大学治理主体的观念认同，治理主体观念的不到位导致具体治理过程中体制机制的“缺位”和“失灵”，造成制度困境，最终制约开放大学实践的效果，即行动困境。围绕办“好”开放大学这一命题，教育职能部门、各试点开放大学必须突破这三重困境，形成新的共识，促进协同共治，才能在构建服务全民终身学习的现代教育体系、推进教育治理现代化中发挥更大的作用。

三、突破困境、创新发展之应策

如何突破上述发展困境，办“好”开放大学，我们需要着力以下三方面的创新作为。

着力点一：固本兴利，激发开放大学主体活力

这一着力点强调“固大学之本，兴开放之利”的发展理念，注重开放大学实体的建设与发展。“开放大学要有大学的样子！”何谓大学的样子？简而言之，就是让其能够切实履行人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际交流合作职能，具备应有的学科、师资、科研和教学设施等条件。关于开放大学的建设模式，有种观点主张要注重整合高校优质教育资源为开放大学所用。这和强化实体建设并不矛盾，且是开放大学高质量发展的重要途径。

“固大学之本”，即作为新型本科高校要更加注重学校内涵式发展，着力提升学科、科研、社会服务等基本工程的建设水平。要围绕人才培养、科学研究、教育教学改革、学科专业建设、文化传承创新、国际交流等重大事项，凝聚力量，不断提升建设水平与质量。只有坚实的学科、师资与科研的支撑，才能从根本上打破传统观念、制度对开放大学发展的束缚，真正激发开放大学的主体活力。试点十年来，江苏开放大学深刻把握高水平大学建设的本质内涵和关键要素，依据教育部本科高校设置的标准，不断强化学校办学能力，在学科建设、师资队伍以及科研方面不断取得新成就。“兴开放之利”是强调开放大学的办学特色和办学体制优势。要构建“人人、时时、处处”能学的学习型社会，面向更多的社会公众、整合更优质的资源、提供更有效的教学手段、实施更高质量的支持服务，开放包容是主要路径。其中，开放大学尤其要注重发挥教育信息化的优势，以学习者需求为导向，整合高等教育优质资源，搭建终身学习共享平台。

我们坚信，“有为才有位” “开放大学有了大学的样子” “开放大学成了老百姓身边的大学”，开放大学应以切实的行动，从根本上消除政府主管部门、社会大众等对其固有的身份标签、刻板印象，赢得由身份衍生的制度和行动上阻碍消融的契机。因此，将主体建设与特色发展结合起来，“固大学之本，兴开放之利”，才能真正激发开放大学应有的活力，这也是我们为办“好”开放大学提供的“江苏经验”。

着力点二：夯基垒台，增强开放大学创新动力

先进的办学理念不仅是一种宣传武器，落实到具体的办学实践中，就是加强制度建设与保障。具体来说，就是要充分把握新型大学“开放”“本科”的本质特征与属性，按照高等教育办学规律、共同规范与社会需求，深入探索学校治理能力与治理体系现代化的实施路径，尤其要做好全面推进现代大学制度建设和深化院校两级管理工作。

在推进现代大学制度建设方面，开放大学要以学校章程为统领，优化学校内部治理结构和运行机制，深入推进管理重心下移，强化制度执行。加强制度体系建设，坚持以“章”治校，推动学校章程有效实施。推进制度创新，梳理、修订和完善校内各项规章制度，构建科学合理、规范有序、实用有效的制度体系，做到依法履职，按 “章”管理。提高制度执行力，建立健全制度执行落实的监督检查和问责机制。

在深化院校两级管理方面，要按照“学校决策、部门协调、学院办学”的架构，建立规范高效的服务管理体系，实施多部门协同工作机制，积极推进财务、人事、资源管理权的下移，实现学院责权利的统一。加强分类指导，推进绩效考核评价体系建设，建立与学校资源配置挂钩的学院整体绩效考核评价机制。

制度建设是开放大学高质量发展的基本保证。需强调的是，制度建设的根本，一是把牢正确的发展方向，二是激发创新活力，三是提高工作效能，四是确保办学质量，五是推动可持续发展。开放大学建设是不断创新的事业，没有成功模板可以依托，这就需要文化支撑和制度保障。现代大学制度建设和院校两级管理体制就是要为开放大学规范、高效、有序办学，夯实体系的基质，垒植规范的基因，由此开放大学的创新动力才能源源不断，这也是我们为办“好”开放大学提供的“校本方案”。

着力点三：向上突破，提升开放大学体系合力

试点十年的探索，在如何建设省域开放大学的问题上取得许多重要成果和成功经验，如今的问题聚焦到市、县开放大学的建设路径，包括国家开放大学的发展定位等。不同的发展定位、不同的办学实力，加之地域经济文化的差异，开放大学的体系建设仅靠单一模式难以调和诸多矛盾，处理不好，四十年的电大系统发展红利反而会成为转型阻力。

首先，我们必须基于高质量发展理念，用事业发展凝聚人心，在发展中发现问题，在发展中解决问题。只要有利于事业发展，有利于服务地方人才培养，有利于提升社会声誉度，开放大学就要加强政策扶持和服务指导。如果说传统的电大教育依靠政策，那么开放大学就必须用事业发展来打造新的共同体。也只有持续的办学质量提升和规模、结构、效益的自洽平衡，开放大学才能最大限度地发挥广大教职工、各级社区组织、合作企业、社会公众等多元参与主体的积极性、主动性和创造性，共同推进新型大学治理体系和能力现代化建设。坚持高质量发展，尤其要警惕“穿新鞋、走老路”的保守思想，甚至寄希望于政府的一纸公文重回四十年前的体制办学，不仅不现实，更背离教育治理现代化的发展方向。

其次要坚持向上突破。四十年来，扎根基层、扎根乡村、扎根厂矿企业，开放大学为地方经济发展提供了大量的有用人才。在坚守教育公平最后底线的同时，我们必须清醒看到新时代教育发展的主要矛盾已经转变为人民日益增长的对高质量教育的需求和优质教育资源不平衡不充分发展之间的矛盾。单纯的规模扩张已无法满足人们对高质量教育资源的渴求。我们必须坚持办学质量向上突破，在教学质量、社区服务、社会贡献度等方面突破传统成人高校的束缚，向高水平本科高校迈进；必须坚持办学层次向上突破，要在现有“中职—高职—应用本科”的人才培养基础上积极拓展研究生教育，真正做到培养体系上层次、办学能力上水平、办学声誉上质量、综合实力上台阶。

以中国特色开放大学体系作为全民终身学习的支撑载体，搭建人才成长立交桥，是新时期我国发展全民教育的重要举措。补齐全民教育短板、促进成人继续教育发展水平，需要创新教育管理机制，激发开放大学体系多元主体的活力。由此，摒弃广播电视大学系统垂直式、层级化的行政管理思维，重塑体系的组织层级架构是改革的必然。坚持高质量发展理念，将带来开放大学体系整体教育服务能力的提升和教育服务类型的拓展，也因此才能解开开放大学体系内多元主体的发展之困。我们寄希望于国家开放大学能致力于构建开放大学新型学术共同体，坚持价值引领、求同存异和兼容并包，进而形成紧贴社会需要的事业发展集群。省、市、县各级开放大学在共同的事业中权责明晰、各施其能、价值共享，才能发挥开放大学体系化办学的合力和优势，这也是我们为办“好”开放大学提供的“共同体样板”。

总而言之，我国的开放大学如凤凰涅磐重生，肩负着国家教育体制综合改革的任务要求。“1+5”开放大学试点探索为中国特色的开放大学体系建设提供了既彰显共性又各具特色的样本，使得开放大学成为“服务全民终身学习的教育体系”的重要力量，其在教育现代化进程中的作用，将与广播电视大学系统在高等教育大众化历史进程中作出的巨大贡献遥相呼应。展望中国特色开放大学体系建设，我们期待教育行政部门能重新梳理高等教育体制机制，给予成人继续教育更多的关注；期待开放大学组织体系架构的优化，给予各级开放大学更大的发展空间。各开放大学只有超越身份困境、制度困境和行动困境，真正成为具有办学自主权的平等自治的高等教育主体，才能在高等教育的体制机制框架下实现自主发展、平等发展、规范发展和有序发展。从这个层面来说，不断厘清开放大学发展的主要命题、推进治理体系和治理能力现代化，对于构建服务全民终身学习的教育体系意义重大。

[注释]

① 中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/23/content_5367987.html.

②变革我们的世界：2030年可持续发展议程[EB/OL].https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/t1331382.shtml.