创新驱动可持续发展的中国实践与反思

刘冬梅，吕佳龄

（1.中国科学技术发展战略研究院；2.中国科学院科技战略咨询研究院）

全球普遍出现的发展困境，对于深化拓展传统的发展理念提出了新需求。创新驱动可持续发展，为重新认识发展的动力以及重构创新和发展之间的关系，提供了新思路。中国也在落实可持续发展理念的实践中，积极探索符合本国实际条件与需求的创新驱动发展之路。本文总结分析了中国推进创新驱动可持续发展的过程及其特征，并以“中国落实2030 年可持续发展议程创新示范区”的设计与建设为例，剖析这一进程的创新之处与当前存在的问题，并提出了相关建议。

可持续发展理念于20 世纪90年代初进入我国并很快被确立为一项国家经济社会发展战略。三十年来，随着对发展目标的认识不断深化、系统化，对发展内涵及其动力的理解也在不断拓展，创新对于可持续发展的驱动和支撑作用日益凸显并逐渐成为普遍共识。2016 年联合国大会通过《2030 年可持续发展议程》，提出17 项可持续发展目标（SDGs）和169 项具体目标，为全人类设立了发展的共同愿景和社会契约。中国政府对此积极回应，发布了《中国落实2030 年可持续发展议程国别方案》。总结分析依靠创新推动可持续发展的战略部署与政策实践，探索符合中国国情的发展路径和模式，是加快实现创新驱动可持续发展的必要前提。

一、创新驱动可持续发展是时代发展的必然要求

（一）全球普遍出现的发展困境对于深化拓展传统发展理念提出了新需求

全球经济在实现了数十年持续增长之后，开始呈现出普遍的发展困境，以追求经济增长为核心的传统发展观正在遭遇严峻挑战。经济增速减缓不仅存在于欠发达国家与地区，也普遍存在于发达经济体当中。发展困境的系统性、复杂性特征突出，直接表现为越来越多的非经济因素例如环境、能源、资源以及贫困等，阻滞甚至直接破坏了经济发展进程。此外，近年来通过技术创新改变上述局面的努力并未取得明显成效，相反，技术创新的马太效应不断加剧，经济体内部及外部的财富向极少数人集聚、社会分化等问题愈加尖锐。在一定程度上，创新引发的问题乃至危机要从创新自身寻求解决的悖论成为一个普遍的现实困境。2020 年新冠肺炎疫情大流行就深刻揭示出，当前不论在公共安全创新体系建设还是社会治理结构的完善上，人类应对和处理不确定性风险和灾害的能力都亟待加强。

（二）我国现阶段的发展目标要求对传统发展理念做出新阐释

我国现阶段同样面临发展困境对经济社会持续稳定繁荣带来的压力。经济新常态背景下，特别是新冠肺炎疫情以来，面对不断变化的国内国际发展环境与亟需解决的发展问题，我们既要确保实现人民生命安全和国家经济与政治安全；又要对在这个过程中出现的新问题、新需求积极思考寻求解答，树立能够适应新环境的发展观；更进一步，力争确保按既定时间表实现全面脱贫、全面建成小康社会和全面建成社会主义现代化强国的目标，不断巩固执政党的执政基础。因此，在传统发展理念的基础上，形成对可持续发展的新理解、新阐释，是当前我国有关发展理论与实践工作面临的一个重要问题。

（三）创新驱动可持续发展，对正确认识创新和发展的关系提出了新思路

实践证明，实现可持续发展，在不同的社会历史条件和需求下，有不同的动力来源和模式路径。创新驱动的可持续发展，是包括了技术与产品、路径与模式、制度与政策等要素在内的全面创新；它所要实现的目标，以联合国可持续发展议程提出的SDGs 为典型，是包含经济、社会与环境三个层面并突出强调了广泛参与、能力建设以及构建伙伴关系等原则的发展愿景。在这一背景下，近年来关于创新驱动可持续发展的理论研究及相关学派不断涌现。总结来看，相关研究者强调指出：首先，不同于被广为接受的线性模型，旨在实现可持续发展的创新政策应遵循问题导向重新建立政策范式，包括设计和分解政策目标，选择政策工具和政策路径，促进政策对象的广泛参与，制定实施恰当的政策绩效评估方法等；其次，不同于一以贯之的按部门和自上而下配置资源的方式，实现发展的系统性和持续性，必需开展多领域、多部门甚至跨国协同合作，要建立以跨界融合为基础的工作组织和协调机制，将全面创新落在实处；再次，不同于之前包括“千年发展目标”在内的所有发展目标，联合国2030 议程提出的可持续发展有一个本质要求在于，后者充分强调动员和发挥包括政府、市场及社会在内的多元力量积极参与可持续发展事务，注重实现普通民众乃至边缘贫困人群对于发展的参与感、获得感。

人类社会正在经历普遍而深刻的转型，伴随这个过程，可持续发展的实践及相关理论研究也正在做出相应调整乃至重构。追溯我国创新驱动可持续发展的历程，反思其中出现的困难与问题，对于更好地探索形成中国走可持续发展道路的模式与路径，更好地践行负责任大国的职责与义务，具有重要作用。

二、创新驱动可持续发展的中国实践

（一）创新驱动可持续发展理念中国化的主要举措

中国的可持续发展，自20 世纪90 年代初至今，经历了从学习抽象概念、形成发展理念、制定制度法规、开展地方实践到目前已成为全民共识的不断具体深入的过程，是一个逐步内化和制度化的过程。

在我国可持续事业起步时期，受国力水平限制，可持续发展道路采取了多种方式、多个领域分步推进策略。21世纪初，伴随着国家自主创新战略的实施和创新型国家建设步伐的加快，不同地区、不同政府部门以多种方式，推进实施旨在通过创新实现可持续发展的各类规划与政策。近年来，特别是在创新驱动发展战略实施以来，通过对各类创新资源的盘活与整合，促进实现资源增量和激活资源存量，有效解决效率和质量问题，对于更好地实现全面可持续发展发挥了重要推进作用。

创新驱动发展的核心在于通过知识、技术等要素的引入突破生产要素的瓶颈约束。实际上在创新驱动发展战略提出之前，我国政府就一直高度重视科学技术在经济社会发展中的作用，中央政府和各地方政府以及不同职能部门在过去数十年间采取了多项依靠科技改善民生、促进可持续发展的措施。国家重大科技专项曾经设置“水污染控制”专攻水体污染控制与治理，就是其中的典型体现。此外，很多依托不同政府部门部署和实施的规划、计划以及政策，比如农业农村、扶贫脱贫、资源节约利用、能源转型、环境保护与治理等，虽然并未冠以可持续发展的名称，也没有出现“科技”或“创新”的字眼，而是多被习惯地泛称为“农业与农村政策”“环境政策”“教育政策”甚至“扶贫政策”等，但是今天看来，其中有相当部分都是依靠创新推动和支持可持续发展的具体体现。例如已走过20 年历程的科技特派员制度就是依托人才下沉，用科技助力脱贫攻坚的典型。同时，上述部分政策的制定与实施，已经程度不同地显现出政策主体跨部门合作的特征；也有一些政策有意识强调将政策对象，即特定人群的需求作为政策制定的出发点。

另外，近年来以互联网应用为基础兴起的大众创新与创业，在环保、教育、扶贫等领域，以民间组织等为代表的社会力量贡献了重要的知识与经验等，这些都为创新驱动可持续发展的继续深入奠定了广泛社会基础。

总体上，中国创新驱动可持续发展的相关政策实践表明，科技和创新在解决发展问题和推动经济社会发展中，发挥着越来越重要的作用。创新驱动发展的理念和目标在这个过程中被不断赋予新的内涵，成为各类发展政策遵循的共识。

（二）创新驱动可持续发展理念的典型实践：从“实验区”到“创新示范区”

始建于20 世纪80 年代中期的“国家可持续发展实验区”和当前正在建设中的“国家可持续议程创新示范区”，是在区域层面推进落实创新驱动可持续发展理念的政策实验。通过在特定政策区内整合相关政策开展先行先试，以试点、示范的形式循序渐进普及推广先进经验，是中国在推进改革过程中摸索出的一项重要制度创新，是带有中国特色的自上而下与自下而上的路径结合。

国家可持续发展实验区，旨在依靠科技进步和体制机制创新，全面提高实验区的可持续发展能力，探索不同类型地区的经济、社会和资源环境协调发展的路径和模式，为不同类型地区实施可持续发展战略提供示范。迄今为止，全国共有可持续发展实验区189 家，取得了一定的示范效果和积极的社会反响，但也在实践中遇到了部门协调难度大、政策工具不足、发展不平衡等诸多现实问题。

作为对联合国《2030 年可持续发展议程》的回应，同时也是落实创新驱动发展战略的一项决策部署，2018年以来，国务院先后批复同意深圳市、太原市、桂林市、郴州市、临沧市以及承德市等六市（六市分别以“创新引领超大型城市可持续发展”“资源型城市转型升级”“景观资源可持续利用”“水资源持续利用与绿色发展”“边疆多民族欠发达地区创新驱动发展”以及“城市群水源涵养功能区可持续发展”等为建设主题）建设“中国落实2030年可持续发展议程创新示范区”，这可以被视为可持续发展实验区的“升级版”，是在中国创新发展的现实场景下，对“创新如何驱动可持续发展”问题的深入探索。

建设工作启动以来，以上六个创新示范区以及其他正在准备申报的地区纷纷将此项工作列入政府事务的优先序，通过成立专门的推进机构或开展组织建设、设立旨在推进可持续发展的专项项目、筹措专门用于支持可持续发展的经费等手段，探索尝试创新示范区的建设模式与路径，目前已积累了一些基于地方的工作经验。通过对创新示范区建设情况的实地调查研究，可以初步总结创新示范区在目标设定和机制设计方面的主要创新如下。

一是战略设计上更突出可持续发展理念的整体性。相比于实验区以农业农村发展、生态保护和改良以及优化社区环境等为主要工作内容，创新示范区的示范内容更具有综合性、系统性特征，突出了问题导向、多元参与的建设原则，主动探索科技创新与社会事业融合发展新机制。这些都紧紧契合了联合国2030 可持续发展议程的新内涵，并且它们是在我们以往的可持续发展工作中没有被充分认识到的内容。

二是更加强调技术创新活动要以服务可持续发展为目标。创新示范区的建设要“结合本地现实需求，围绕制约可持续发展的瓶颈问题，加强技术筛选，明确技术路线，形成成熟有效的系统化解决方案”。技术创新是实现可持续发展不可或缺的手段或工具，而不是科技创新政策的直接和首要目标。因此在创新资源配置与创新活动布局中，要转变聚焦支持研发活动和技术创新的线性模式及其政策路径，有意识、有计划地突出“服务可持续发展的创新活动”。

三是强调多部门协同和多元参与。建设方案明确了创新示范区的建设工作由所在地的省一级政府建立工作协调机制并制定专门的支持政策，因此建设工作在区域范围内超越了某个具体部门，而由政府多部门协同推进。此外，参与和开放的原则在大多数创新示范区的规划与实际建设工作中，也得到了不同程度的体现。

四是强调正确选择和确立可持续发展的目标，调整决策的合理性基础。在社会转型期推进可持续发展，必然面临包括经济、科技、教育、环境等诸多方面的建设需求和目标压力。传统上，确保经济发展往往是决策的首要目标，但基于可持续发展的理念，这一决策合理性基础就可能被调整。在锦标赛体制下，如何调整或者淡化长期以来已经根深蒂固的政绩观，是示范区在解决发展问题的不容回避的难点和挑战。

（三）创新驱动可持续发展在当前面临的主要问题

当我们从不同层面、不同角度回顾和反思中国可持续发展的道路，意识到一方面要以既有经验和成绩作为接续和实现未来目标的基础，但同时更需要明确在实现创新驱动可持续发展的导向下，当前亟待研究和解决的政策问题。

一是对可持续发展的具体目标在认识上还不够清晰。虽然SDGs 给出了2030 年人类实现可持续发展要实现的目标，但在地方实际工作中还时常存在对要开展的具体工作、要实现的具体目标把握不准的事实。对于可持续发展“究竟要解决什么问题”或者“究竟要达到什么目的”仍存理解模糊，没有抓住要破解的实质问题。以系统的视角设计解决方案、落地实施并进行有效监督方面明显不足。例如大气污染的问题往往关联着区域产业结构调整的问题，因此从根本上不能谋求简单关停小企业就一劳永逸地解决。

二是创新驱动可持续发展的内涵在具体的工作开展中体现不够充分。创新驱动可持续发展，要求我们在创新与可持续发展之间建立起一种根本的而不是表面的、动态实践的而不是教条的关联，这和业已形成并在运行中的创新政策及其指标有着根本不同。传统从研发出发、以R&D为导向的惯性的线性思维，以创新驱动经济目标为导向的政策工具选择、绩效测量与评估指标设计、政策过程及社会关系运行等惯性思维仍是主流。同样，众所周知，科技成果转化效率不高是我国科技界长期存在的痼疾，为此近年来国家发布了以“科技成果转化三部曲”为典型的促进成果转化的法律规定，但在事关可持续发展，特别是民生领域的科技创新活动中，成果转化的壁垒究竟在哪里，上述问题是否可以借助三部曲得以有效解决，都需要审慎思考。

三是“结构性、系统性”的工作建设与推进思路尚缺乏可操作、可落地的政策与机制设计。可持续发展的问题，本质上都不是单一、孤立的问题，不是通过一个项目可以在短期内解决。提出、建立并切实运行一个系统性的解决方案，往往知易行难。例如对于建立部门之间的联动与协同机制的要求，最常见的举措就是建立带有协调功能的执行机构，在各利益相关方包括在涉及可持续发展事务的政府部门之间，促进“跨界”行为。事实上，这样的部门联席机制在各种工作设计中并不鲜见，但其实际效果则需因事而异。

创新驱动可持续发展是新时代我国创新驱动发展的一项具体体现。三十年来，我们既积累了经验和成绩，但也必须正视目前仍然存在和还在持续出现的问题甚至挑战。这为进一步深入落实我国创新驱动可持续发展战略提出了新的需求。

三、进一步深化我国创新驱动可持续发展的建议

（一）继续加强中央政府对可持续发展的顶层设计

由科技部门牵头，在中央层面建立和完善创新驱动可持续发展的组织与工作机制。部署设计进一步实施可持续发展战略的具体目标与关键任务并对工作优先序作出安排。将可持续发展列入国家、区域以及相关行业“十四五”规划的制定与具体政策设计中，并制定相应的工作考核机制。继续加大力度推进建设可持续创新示范区，将示范区的建设工作与其他国家级的区域规划统筹推进。发挥可持续创新示范区对其他条件类似地区在实现可持续发展过程中的示范带动作用，综合运用科技、创新、财政、教育等政策工具配置创新资源，形成内在协同互补的可持续发展创新政策组合。

（二）加强对创新驱动可持续发展的理论内涵及实践活动的研究

通过多种形式加强对有关创新驱动可持续发展的理论研究及实践总结。注重吸纳多学科研究力量，注重资源环境等可持续发展领域的传统学科与相关社会科学、管理科学以及政策研究的深度融合，重构创新政策范式和以新政策范式为基础配置科技创新资源，为丰富和拓宽创新理论及可持续发展理论提供实践基础。组织开展创新驱动发展能力与效果的测量指标体系研究并设计实施相应的行为激励与约束机制。同时，及时总结评估可持续发展试验区与创新示范区建设过程中的典型经验与面临问题，为在更大区域范围探索创新驱动可持续发展的有效路径提供实践指南。

（三）完善创新驱动可持续发展的制度环境建设

实现创新驱动可持续发展，包括技术和产品的开发、应用与扩散以及相关的政策范式和体制机制建构乃至重构等多个维度的创新，是对部门与区域层面的创新体系的调整与优化。技术与产品开发的重点在于满足发展过程对技术创新的需要。在发展需求辨识方面，充分强调多元参与原则，注重将广泛的利益相关者纳入对研发活动的选择和判断过程，推动高校、研究机构、企业和社会组织，组织研究人员、具有专业知识的志愿者、社会工作者以及政策目标群体，探索建立基于地方实际的可持续发展需求甄别方法与组织机制，明确并规范需求界定的操作方法与流程，确保实现从实际需求出发设计研发活动的目标与任务。在产业创新体系建设方面，完善现有可持续发展技术创新链条中的薄弱环节，建立专门的服务于可持续发展目标的供需协调机制和成果转移转化机制，推进在诸如资源、环境、农业、食品等领域的技术应用与扩散。

（四）推进创新驱动可持续发展领域的国际合作

借鉴其他国家在可持续发展方面的做法，总结中国在可持续发展领域的成功案例和工作经验，积极向与中国具有类似发展条件与诉求的国家和地区推广介绍，加强在可持续发展领域的国际交流与合作。同时，探索以中国为主导的可持续发展项目设计和运行机制，就各国在发展过程中面临的共性问题，开展国际合作攻关。在政府层面，尽快建立科技部与外交部等部际间合作沟通渠道，为可持续发展工作的国际化建立制度化的机制和保障。