公共图书馆在公共文化服务体系建设中的创新与引领*

黄佩芳

（佛山市图书馆，广东佛山528000）

引言

2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（以下简称《意见》），明确了“标准化、均等化、社会化、数字化”是构建现代公共文化服务体系的重点任务，是党和国家对我国文化发展战略的顶层设计中有关公共文化服务的基本内容。公共图书馆是公共文化服务体系建设的中坚力量，在公共文化服务标准化、均等化、社会化、数字化建设方面均卓有建树，始终走在前列，起引领带头作用。

1 公共文化服务重点任务建设现状

1.1 公共文化服务标准化

基本公共文化服务标准化，是运用标准化的原则和方法，制定和实施基本公共文化服务标准，实现数量指标化，质量目标、方法规范化，过程程序化，保障公民享有优质与有效的公共文化服务的过程［1］。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下《决定》）正式提出“基本公共文化服务标准化”。2015年1月，中办、国办印发的《意见》，提出要“建立基本公共文化服务标准体系”，并一同印发了《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》。各地区各部门结合实际，执行《意见》和国家指导标准要求，相继出台了地方基本公共文化服务实施标准。通过标准化建设，各地加快了公共文化设施建设，公共图书馆、文化馆（站）、基层综合性文化服务中心构建起遍及全国各地、城乡的公共文化设施网络。截至2018年底，全国共建有公共图书馆3 176个、群众文化机构44 464 个［2］。

1.2 公共文化服务均等化

基本公共文化服务均等化的内涵是文化与基本公共服务均等化内涵相融合，核心是促进基本公共文化服务机会均等，保障群众基本文化权益。“均等化”一直以来都是公共文化服务建设的重要内容。2007年，中办、国办印发了《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》，提出“逐步实现公共文化服务均等化”。2015年初，中办、国办印发的《意见》中多次出现“基本公共文化服务均等化”，“基本公共文化服务均等化水平稳步提高”是我国现代公共文化服务体系建设的主要目标之一。在均等化理念下，从城乡均等、区域均等、人群均等方面大力推进公共文化服务，推进总分馆制建设，统筹城乡资源均衡配置；推动革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区公共文化建设实现跨越式发展；重点保障未成年人、老年人、残障人士等特殊群体基本文化群益。

1.3 公共文化服务社会化

公共文化服务社会化是指公共文化服务从单一依托国家力量转向由全社会力量共同提供的过程，从提供主体上看，它是以政府为主向社会、市场组织及个人等多元主体的逐渐扩展［3］。2013年，党的十八届三中全会通过的《决定》首次提出“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展”，此后，陆续出台了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》（2015）、《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》（2017）等多个政策，进一步完善了社会力量参与公共文化建设的体制、机制及有效形式。公共文化服务社会化探索取得初步成效，如公共文化设施运营外包、政府购买服务、社会力量参与设施建设和活动供给、法人治理结构等，社会化让公共文化更具活力和效率。

1.4 公共文化服务数字化

公共文化服务数字化是指将信息技术、数字技术、网络技术等现代科学技术和传播手段应用于公共文化服务体系建设，促使公共文化服务内容数字化、服务模式数字化、服务运营数字化。我国公共文化服务数字化始于2002年由文化部、财政部共同组织实施的“文化信息资源共享工程”。2011年，明确界定了“公共数字文化建设”的概念，提出重点实施文化共享工程、数字图书馆推广工程和公共电子阅览室建设计划等三大公共数字文化惠民工程。2017年8月，文化部印发了《“十三五”时期公共数字文化建设规划》，明确发展目标“到2020年，基本建成与现代公共文化服务体系相适应的开放兼容、内容丰富、传输快捷、运行高效的公共数字文化服务体系。”［4］近年来，各地推陈出新，陆续建设了公共数字文化云平台，整合公共文化设施的线上线下资源，为群众提供“一站式”的现代公共文化服务。例如，嘉定“文化嘉定云”、嘉兴“文化有约”、湖南“公共文旅云”、文化部“国家公共文化云平台”等。2019年4月，文化和旅游部办公厅印发了《公共数字文化工程融合创新发展实施方案》，推动工程转型升级、深度融合。

2 公共图书馆以标准化推动高质量发展

公共文化服务标准体系以国家标准为基础，地方标准和行业标准为补充，包括保障标准、技术标准（设施建设和管理服务标准）、工作评价标准3个方面。公共图书馆在3个层次和3个方面标准化均取得较好成效。

2.1 图书馆标准体系初步成型

图书馆标准化进程领先于文化馆、博物馆等公共文化领域。2008年《公共图书馆建设标准》实施，早于文化馆（2010）和博物馆（2015）的相关建设标准。2008年，全国图书馆标准化技术委员会成立，负责图书馆领域标准化工作，截至2019年12月，已发布了14种国家标准和30种行业标准，涵盖资源标准、服务标准、管理标准和技术标准，基本完成标准体系布局工作。其中，《公共图书馆服务规范》于2011年发布，早于文化馆（2016）和博物馆（2018）的服务标准。《公共图书馆服务规范》明确了公共图书馆的服务资源、服务效能、服务宣传、服务监督与反馈等标准。此后，图书馆领域又出台了《图书馆参考咨询服务规范》（2015）、《社区图书馆服务规范》（2016）、《图书馆视障人士服务规范》（2018）《公共图书馆少年儿童服务规范》（2019）、《公共图书馆业务规范》（2019）等重要标准，较为完善的图书馆标准体系建设有力地促进了图书馆服务规范化和管理科学化。

2.2 图书馆评估定级更加规范化

评价标准是公共文化服务标准体系重要的组成部分，绩效评估是公共文化服务科学化发展、提升效能的重要手段，目的是以评促建，以评促管，以评促用。公共图书馆评估定级始于1994年，2017年开展了第六次县级以上公共图书馆评估定级。而文化馆评估定级始于2002年，博物馆则始于2008年，均迟于图书馆。图书馆评估定级标准也历经6次修改，形成了较为成熟的系统化、标准化的省、市、县不同行政级别的公共图书馆和少年儿童图书馆评估指标体系［5］。第六次评估定级标准分为两类三级六套评估标准，评估标准科学化，更加侧重于创新与服务，强化了保障，突出了激励。公共图书馆评估定级让政府更加重视图书馆建设，图书馆更加重视业务发展，全面推进了图书馆事业发展。第六次公共图书馆评估定级有969个一级馆，较第一次翻了14倍多。

2.3 地方标准化创新探索有突破

图书馆地方标准化方面，除了贯彻落实国家和行业标准出台地方标准，例如浙江、江苏、河南等多地围绕《公共图书馆服务规范》制定了本地区的公共图书馆服务规范。此外，多地创新探索出台了具有地方特色的图书馆标准，例如，嘉兴市出台的《嘉兴市公共图书馆中心馆——总分馆服务体系标准》（2015），促进总分馆建设的标准化；佛山市出台的《佛山市联合图书馆标准体系》（2018）是一个地方公共图书馆标准体系，有别于单个的标准；广州市创新探索公共图书馆第三方评估标准，出台了《广州公共图书馆第三方评估标准体系》（2017）；宁波市出台了全国首个乡镇图书馆地方性标准《宁波市乡镇（街道）图书馆建设与服务规范》（2016）。

3 公共图书馆以均等化促进社会公平

公共图书馆作为公共文化领域最早践行普遍均等服务理念的公共文化设施以及最为完善的公共图书馆服务体系，服务网络覆盖面最广，在推进公共文化服务城乡均等、区域均等、人群均等方面做出了巨大贡献。

3.1 普遍均等服务理念走在前面

早在我国公共文化服务“均等化”提出之前，普遍均等服务理念已在我国公共图书馆领域探索和践行，具体体现在无身份歧视和关爱弱势群体。国内公共图书馆较早地讨论、引进和践行了国外图书馆普遍均等服务理念，包括1931年阮冈纳赞提出的“每个读者有其书”，1994年《公共图书馆宣言》提出的“公共图书馆应不分年龄、种族、性别、宗教、国籍、语言或社会地位，向所有的人提供平等的服务。”等。普遍均等服务理念得到我国公共图书馆普遍认可，并于2008年由中国图书馆学会发布《图书馆服务宣言》，确立了“普遍开放、平等服务、以人为本”的基本原则。在实践方面，公共图书馆最早探索免费开放，提供免押金借阅服务，积极为老龄、少儿、残障读者、社会低收入群体、外来务工人员、服刑人员、阅读障碍人员等特殊群体提供服务以促进人群均等。典型案例之一是2013年杭州图书馆不拒乞丐和拾荒者，被称为“史上最温暖图书馆”。

3.2 公共图书馆服务体系建设相对完善

建立覆盖全社会的公共文化服务体系是实现公共文化服务均等化的重要路径。公共图书馆服务体系是公共文化服务体系的重要组成部分，也是相比文化馆、博物馆等其他文化服务体系而言较为完善的服务体系。我国公共图书馆通过基层图书馆建设、总分馆建设、区域性服务网络建设构建起覆盖全社会的国家级、省级、地市级、县（乡镇）级、村（社区）级5级公共图书馆服务体系框架。截至2018年底，全国共有公共图书馆3 176个［6］，将图书馆资源和服务辐射更多群众，促进公共文化服务城乡均等、区域均等。公共图书馆在服务体系建设方面有很多值得肯定和推广的创新探索，如佛山的“联合图书馆”模式、上海的“中心图书馆”模式、深圳的“图书馆之城”模式、广东的“流动图书馆”模式、嘉兴的“嘉兴模式”、天津的“社区分馆、行业分馆”模式等。其中，总分馆制建设促进资源和服务下移，是落实均等化要求的最佳实践。总分馆制建设，在我国图书馆领域率先探索。2003年佛山禅城区开启了图书馆总分馆制建设的先河，随后各地图书馆因地制宜推进总分馆制建设，最后成为国家文化领域重点改革任务，在全国图书馆和文化馆推广实施。

4 公共图书馆以社会化实现协同共治

公共图书馆一直是公共文化服务机构中最具活力和创新意识的机构，“图书馆+”模式是近年来公共图书馆服务拓展的新趋势。公共图书馆以更加开放的姿态引导、支持社会力量参与公共文化建设。

4.1 共建图书馆遍地开花

较为完善的公共图书馆服务体系建设离不开公共图书馆开放包容的理念，很多公共图书馆主动寻求社会力量合作共建公共图书馆。相对文化馆（站）政府独立建设、博物馆民营化，公共图书馆与社会力量共建的模式更贴合社会共建共享的发展理念。共建图书馆模式大致可以分为政府采购、专业化改造、投资、赞助、公益创投、公益众筹等类型。在实践方面，各地公共图书馆取得不凡成效，如广州2019年3月发布的《广州市公共图书馆与社会力量合建分馆工作指引》，鼓励和支持市、区两级公共图书馆与企事业单位、社会组织、个人等社会力量合作建设分馆，截至2019年7月，广州图书馆与社会力量合建分馆55个［7］。此外，还有温州“城市书房”、北京西城区“特色阅读空间”、江阴“三味书咖”、佛山“智能文化家”、杭州“主题图书馆”等。共建图书馆各具特色，更加注重空间设计、服务品质，逐渐成为备受群众喜爱的城市公共阅读空间。

4.2 法人治理率先探路

借鉴国外公共文化机构法人治理结构模式，为促进管办分离、实现多方治理，国内图书馆比文化馆、博物馆、美术馆更先进行了探索和实践。早在2007年，结合事业单位分类改革，深圳图书馆、广州图书馆、重庆图书馆、山西省图书馆等被纳入本地法人治理机构试点单位；2014年，国家启动了首批10个公共文化机构法人治理机构建设试点工作，公共图书馆试点就占了7个。建立理事会的公共图书馆如雨后春笋般涌现，各地大胆探索，积极实践，形成了有益的参考经验。南京图书馆探索建立“四位一体”法人治理结构管理模式，被列为2015年度国家文化创新工程项目。2017年，中宣部、文化部等7部门联合印发的《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，明确了公共图书馆现阶段法人治理结构的改革任务。建立以理事会为主要形式的法人治理结构被纳入《公共图书馆法》条款，公共图书馆法人治理结构探索为其他公共文化机构改革积累了经验，做出了表率，提供了借鉴。

5 公共图书馆以数字化提升服务效能

数字化是实现基本公共文化服务均等化的必由之路。公共图书馆在公共文化服务数字化中担任了重要角色，公共数字文化三大工程有效提升了公共文化服务水平。公共图书馆锐意创新，将文化与科技融合，创新服务手段，提高了公共资源和服务覆盖面。

5.1 重点公共数字文化工程担重任

“十二五”以来，国家统筹实施了全国文化信息资源共享工程、数字图书馆推广工程和公共电子阅览室建设计划三大公共数字文化工程，国家层面支持力度大，投入资金多，涉及面广。“三大工程”依托公共图书馆实施，由公共图书馆担起重任，经过多年建设，到2018年，文化共享工程目前已建成34个省级分中心，333个地市级支中心，2 843个市县支中心，32 179个乡镇基层服务点［8］；数字图书馆工程海量资源服务涉及全国省、市、县级3 000多家公共图书馆；公共电子阅览室基本覆盖全国所有乡镇和街道、社区。“三大工程”强有力地支撑起我国公共文化服务体系，也从根本上改变了我国公共图书馆存在的业态及服务方式。

5.2 数字化服务创新频出

公共图书馆一直以来都紧跟信息技术发展前沿，在国家政策和现代技术的支持下，不断创新数字化服务形式，大数据、虚拟现实技术、物联网技术等在图书馆得以应用，智慧图书馆成为热点。北京、上海、杭州、南京、深圳、武汉等众多城市与支付宝合作开通线上图书馆服务；杭州、南京、深圳、济南、重庆等市越来越多的图书馆推出O2O网上图书借阅服务。移动图书馆、电视图书馆、数字阅读、听书等数字化手段和服务将图书馆资源和服务送到读者家中和手中。

6 新时代公共图书馆创新发展的重点任务

新时代，人民群众对美好生活的向往中包含了更多文化期待。构建现代公共文化服务体系，让人民群众享受高质量的公共文化服务，是全面建成小康社会、建设文化强国的重大任务。提高基本公共文化服务均等化水平，健全基本公共文化服务标准体系，推动文化与科技深度融合，深入推进文化治理现代化是当前现代公共文化服务体系建设的重点。公共图书馆作为公共文化服务体系建设的主力军，应把握时代脉搏和业界发展趋势，顺势而为，继续在标准化、均等化、社会化、数字化方面实现新的突破，推动公共文化服务高质量发展，发挥公共图书馆的示范引领作用

6.1 完善标准体系，以规范化促进效能提升

标准化方面，公共图书馆标准体系需进一步完善，部分重要业务标准尚缺失。例如，全民阅读活动如火如荼，“全民阅读”连续6次被写入《政府工作报告》，但阅读推广活动缺乏指导和规范，亟需出台图书馆阅读推广标准以对阅读推广活动进行指导和规范。随着老龄化社会的到来，老年读者成为公共图书馆重要的服务群体，图书馆老年群体服务规范需提上日程。读者阅读习惯改变，数字阅读已成为主流阅读方式，公共图书馆数字阅读服务规范也不可缺失。此外，公共图书馆社会教育服务标准、业务统计标准、志愿者管理标准等标准规范也是目前公共图书馆业务发展亟需的。

6.2 补齐短板，实现更均衡更充分发展

均等化方面，公共图书馆服务仍然存在地区差距、城乡差距和群体间不平衡的问题。文化精准扶贫、农村公共阅读服务、特殊群体服务将是公共图书馆均等化的重点任务。以县级图书馆总分馆建设为抓手，继续加强乡镇综合文化站、农家书屋的设施建设，通过输送人才、资源和活动，以图书馆服务助力文化精准扶贫、乡村文化振兴。此外，在区域一体化背景下，公共图书馆也需要加强区域协调，推进区域公共文化服务均等化发展。保障特殊群体的基本文化权益，是社会公平正义和文明进步的体现，也是现代公共图书馆的应有之义。

6.3 多元参与，共建共享丰富有效供给

社会化方面，图书馆可以继续在两个方面着力：一是图书馆社会化运营。随着社会文化需求的不断增长，公共图书馆社会化运营成为城市公共图书馆服务体系发展的新探索，例如，雄安新区、深圳龙华新区等新公共图书馆的社会化运营。但是，图书馆社会化运营在“跨界”的同时，也要提防“越界”，要维护图书馆的公益性和专业性，发挥政府职责，建立有效的评估制度。二是社会化阅读。“全民阅读”的重点在于“全民”，社会化阅读不仅要吸引社会各界参与阅读推广，更重要的是要创新机制和模式吸引作为受众的“读者”参与阅读推广，改变供给方式。例如，佛山市邻里图书馆，通过政策和资源支持，建立了数百个家庭图书馆，引导家庭参与阅读推广。此外，文化志愿者是社会化阅读的重要力量，要加强阅读推广人队伍建设，健全制度机制，培养全民阅读推广的社会中坚力量。

6.4 科技赋能，推进智慧图书馆建设

2019年4月，文化和旅游部办公厅印发了《公共数字文化工程融合创新发展实施方案》，推动公共文化数字化转型升级、深度融合。在文化与科技深度融合的趋势下，借助新型信息技术继续推进公共图书馆资源数字化、服务供给数字化。未来公共图书馆数字化主要有三大趋势：存储空间的云端化、资源数据互联互通共享、强化知识版权保护。智慧图书馆是未来图书馆的发展模式，数字化、网络化和智能化是智慧图书馆的技术基础，人、物互联是智慧图书馆的核心构成。智慧图书馆的建设，需要图书馆界共同推动生态环境、业务流和系统的变革。