美国强化环孟加拉湾地区政策：措施、动因及影响

李益波

(1. 北京印刷学院，北京 102600)

孟加拉湾是印度洋东北部的一个海湾，西临印度半岛，东临中南半岛，北临缅甸和孟加拉国，南在斯里兰卡至苏门答腊岛一线与印度洋本体相交，经马六甲海峡与泰国湾和南海相连。孟加拉湾处于印度洋与东南亚水域的交汇地，是东西方交往的海上要道和枢纽，也是“21世纪海上丝绸之路”的必经之地。环孟加拉湾的沿岸国家有斯里兰卡、印度、孟加拉国、缅甸、泰国、马来西亚和印尼。(1)以上七国是地理概念上的环孟加拉湾国家，严格来讲还包括新加坡，但从地缘政治和地缘经济的角度来看，斯里兰卡、印度、孟加拉国、缅甸和泰国五国的地位更加突出，上述五国是环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议(BIMSTEC)的成员国，也是本文重点分析的对象。随着美国在印太地区的战略谋划日趋实质化和环孟加拉湾国家的政治经济转型，该地区在美国战略布局中的地位进一步凸显。有学者指出，孟加拉湾次区域战略系统的演进方向取决于各个层次国家的战略取向。(2)杨思灵 ：“孟加拉湾次区域：战略系统的互动与挑战”，《南亚研究季刊》，2019年3期，第80-89页。美国作为一支重要的域外力量，其孟加拉湾政策走向及其参与地区安全治理的举措值得关注。(3)刘思伟、戴永红 ：“孟加拉湾地区安全治理：模式变迁、驱动因素及现实困境”，《太平洋学报》，2019年12期，第54-63页。本文将主要对美国在该地区的外交和安全战略调整动向进行分析和评估，阐述其对中国周边安全环境可能产生的影响。(4)关于美国对孟加拉湾政策的专题研究，学术界尚不多见。在美国政府文件和智库报告中有零散论述，如U.S. Department of Defense, “Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region”, June 1, 2019; Robert. D. Kaplan, Monsoon: The Indian Ocean and the Future of American Power, Random House Publishing, 2010; Kent E. Calder, “The Bay of Bengal: Political-Economic Transition and Strategic Implications”, The Sasakawa Peace Foundation (SPF) Report, July 2018。此外，《印度洋地区研究》(Journal of the Indian Ocean Region)在2019年第3期组发了一系列关于孟加拉湾的文章，集中展现当前学术界的关注热点和研究成果，部分文章有所涉及。

一、 历史与现实

在冷战时期，孟加拉湾并不是美国关注的重点，也不是美苏海上角逐的焦点。(5)第三次印巴战争期间，美国“企业号”航母编队驶入孟加拉湾是美苏在这一地区较量的标志性事件。除泰国外，沿岸国家大都没有深切卷入冷战之中，而处于冷战的边缘地带。随着苏联的解体，美国继续保持在印度洋的绝对优势地位。由于政治、地理、经济政策的原因，环孟加拉湾南亚诸国融入世界市场的步伐相对迟缓，经济、社会发展普遍不容乐观，地区一体化水平明显滞后于东南亚邻国。美国学者肯特·卡尔德(Kent E. Calder)指出，过去七十年里，孟加拉湾就是一个与世隔绝、死气沉沉的地方，它与全球事务的主流是割裂的。(6)Kent E. Calder, “The Bay of Bengal: Political-Economic Transition and Strategic Implications”, The Sasakawa Peace Foundation (SPF) Report, July 2018, p.78.从双边关系来看，冷战结束后的较长时期里美国与印度、美国与孟加拉国、美国与斯里兰卡的关系大都在低位徘徊、美缅关系则一直处于冰点。从次区域的比较角度来看，冷战后美国对东南亚地区外交是“善意忽视”，环孟加拉湾地区则是美国战略雷达上“被遗忘的角落”。

受2008年全球金融危机的刺激与国内政治经济转型的影响，环孟加拉湾国家为加强区域一体化开始了新的尝试，域外国家也抓住机遇积极参与这一进程。可以从以下事件中清晰地看到这一演变脉络：自2009年1月哈西娜(Sheikh Hasina)上台以来，孟加拉国国内政治总体趋于稳定，政府加快了市场化与自由化改革步伐；2009年5月，斯里兰卡结束长达20余年的内战，国家开始走向经济重建的道路；自2010年11月起，缅甸民主改革进入快速发展时期，其经济、外交政策的转型引起了国际社会的关注；2013年5月，李克强总理访问印度期间提出的“孟中印缅经济走廊”倡议，得到印度、孟加拉国、缅甸三国的积极响应，该倡议首次写入《中印联合声明》；(7)Ministry of Foreign Affairs of India, “Joint Statement on the State Visit of Chinese Premier Li Keqiang to India”, May 20, 2013, https://mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/21723/Joint+Statement+on+the+State+Visit+of+Chinese++Li+Keqiang+to+India.2014年5月莫迪上台后，印度先后提出“邻国优先”和“东向行动”政策，印度与斯、孟、缅、泰、印尼等孟加拉湾沿岸国家的双边关系及互联互通发展较快；2014年9月6日，安倍晋三访问孟加拉国，成为自2000年以来首位访孟的日本首脑；2014年9月7日至8日，安倍晋三访问斯里兰卡，这是时隔24年日本首相对斯里兰卡的首次访问；(8)Ministry of Foreign Affairs of Japan, “Prime Minister Abe’s Visit to Bangladesh and Sri Lanka”, September 9, 2014, https://www.mofa.go.jp/s_sa/sw/page3e_000229.html.2016年10月，在印度的推动下，金砖国家领导人同环孟加拉湾多领域经济技术合作组织(BIMSTEC)成员国领导人举行对话会，使这一沉寂了近二十年的地区组织开始重新焕发生机。概言之，该地区的地缘政治、地缘经济格局正处于历史性的转变中。

随着美国“亚太再平衡”战略的实施以及孟加拉湾地缘政治经济的变化，奥巴马政府对环孟加拉湾国家的双边外交取得了一些突破。2010年、2015年，时任美国总统奥巴马(Barack Obama)两次访问印度，双方共同致力于打造“新型全球伙伴关系”；2011年11月，希拉里(Hillary Clinton)对缅甸进行了“历史性访问”，这是50多年来美国国务卿对缅甸进行的首次正式访问;奥巴马于2012年11月访问缅甸，成为首位出访缅甸的美国在任总统；2012 年 5 月，希拉里访问孟加拉国，两国发表《美孟伙伴对话联合声明》；2015年5月，约翰·克里(John Kerry)访问斯里兰卡，这是自2004年以来首位访斯的美国国务卿，美斯也启动了伙伴对话机制。但总体而言，奥巴马时期的亚太外交重点放在东亚，更具体地讲是在东南亚，而在其南亚外交布局中，美国对西印度洋及巴基斯坦、阿富汗的关注远远超过孟加拉湾。

特朗普(Donald Trump)上台初期对奥巴马的许多外交政策进行了大幅度调整，例如对东南亚的兴趣出现了“周期性衰退”，但对印、斯、孟三国的外交政策则延续前任的发展势头。值得关注的是，美国不仅进一步加强与上述国家的双边关系，并且日益把环孟加拉湾作为一个整体纳入印太秩序构想当中，这体现在拓展新兴伙伴关系、加强海洋安全合作、推动政治民主化等方面。

第一，积极拓展与该地区新兴伙伴国家的双边关系。在环孟加拉湾国家当中，特朗普政府对印度的战略拉拢力度不减，美斯、美孟和美泰关系的变化尤其引人注目。近年来，美国与斯里兰卡关系显著提升。2015年1月的斯里兰卡大选是美国对斯里兰卡政策的一个转折点。自特朗普上台以来，美斯高层互访频繁，大约有十余位美国高官访问斯里兰卡。2016年2月，首轮美国—斯里兰卡伙伴对话会在美国华盛顿举行，迄今已举办三轮。正如美国学者杰夫·史密斯(Jeff Smith)所言，美斯关系的改善与发展是特朗普南亚外交的一个亮点。(9)Jeff Smith, “Sri Lanka: A Test Case for the Free and Open Indo-Pacific Strategy”, Heritage Foundation, March 14, 2019, https://www.heritage.org/asia/report/sri-lanka-test-case-the-free-and-open-indo-pacific-strategy.为了给美孟关系注入新的地缘政治动力，2018年3月，美国国家安全委员会负责南亚和东南亚事务的高级主管丽萨·柯蒂斯(Lisa Curtis)在访问孟加拉国时称，该国是美国在印太地区的重要伙伴。(10)Senior Correspondent, “Bangladesh Is ‘Important Partner’ in US’s Indo-Pacific Strategy: Lisa Curtis”, Bdnews24, March 4, 2018, https://bdnews24.com/bangladesh/2018/03/04/bangladesh-is-important-partner-in-uss-indo-pacific-strategy-lisa-curtis.2019年4月，美国国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)会见到访的孟加拉国外长阿卜杜尔·莫门(A.K. Abdul Momen)时，再次强调孟是“印太地区的关键伙伴”。自2014年泰国发生军事政变以来，美泰关系龃龉不断。特朗普上台后，在民主问题上采取现实主义立场，两国关系呈现回升势头。2017年8月8日，前美国国务卿蒂勒森(Rex Tillerson)访泰，美泰关系转好。2017 年 10月，泰国总理巴育应邀访美，这是继泰国前总理他信2005年访美后，泰国总理 12 年以来首次正式访美。2019年，泰国担任东盟轮值主席国，美国对泰国的外交力度进一步加强。2019年6月1日，美国国防部涉及泰国的论述包括，“泰国作为美国的盟友，在印太地区扮演关键地缘战略角色”。(11)U.S. Department of Defense, “Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region”, June 1, 2019, p.29, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.而美缅关系的降温是一个例外。因罗兴亚问题和其他原因，两国关系从最初的快速走近逐渐跌入低谷。特朗普政府进一步加强了对缅甸的制裁措施，两国关系面临倒退的窘境。(12)2019年7月16日，美国政府宣布对缅甸国防军总司令敏昂莱(Min Aung Hlaing)和其他军事领导人实施制裁，禁止他们入境美国；美国国会也通过立法进一步强化对缅甸制裁。“U.S. Restrictions on Relations with Burma”, CRS Report, No.44570, March 18, 2020, pp.6-11.

第二，安全合作明显加强，特别是在海洋安全领域。美国国防部2019年将泰国列入第一层盟友圈；印度被定位为主要安全伙伴；斯里兰卡和孟加拉国被定为新兴伙伴；印尼和马来西亚则被定为强化安全关系。(13)同③, pp.33-35。随着美印关系的升温，两者在孟加拉湾的海洋安全合作明显加强，这主要表现在积极向印度出售先进海空装备并提升两国海军合作水平。美国先后向印度出售P-8I反潜机和两栖登陆舰等先进海空装备，这些装备大都部署在濒临孟加拉湾的东部海军基地；美印日三国定期在孟加拉湾举行的“马拉巴尔演习”，规模和水平不断提升；2019年11月13日至21日，美国与印度在孟加拉湾举行了首次三军联合演习。(14)“First ever India-U.S. Tri-services Exercise from November 13”, The Hindu, November 6, 2019, https://www.thehindu.com/news/cities/Visakhapatnam/first-ever-india-us-tri-services-exercise-from-november-13/article29892659.ece.2020年2月，特朗普访问印度，表示两国将构建“全面的全球战略伙伴关系”，并强调两国国防和安全合作的重要性。

除了加强美印在孟加拉湾的合作，美国通过联合演习和军售、人员培训等手段，逐步加强了与沿岸国家的军事安全关系。美孟安全合作的范围逐渐由反恐合作扩大至海洋安全合作。2017年7月11日，美国太平洋司令哈里斯(Harry B. Harris)首次访问孟加拉国；2018年8月，蓬佩奥宣布向孟加拉国提供4 000万美元的海洋安全援助，以帮助其提升海洋信息的感知能力与对经济专属区的管理能力；孟加拉国海军先后参加了美国主导的“卡拉特”演习(CARAT)和环太平洋演习(RIMPAC)；2018年，美国出资330万美元资助233名孟加拉国军官赴美培训。进入2019年，两国安全合作进一步加强。2019年5月7日，美国在吉大港向孟加拉国转交5艘 “鲨鱼”级高速巡逻艇；2019年11月，美孟海军在孟加拉国吉大港举行“卡拉特”演习，演习中美国的P-8I反潜机和孟加拉国的道尼尔228巡逻机开展了反潜训练。(15)除了卡拉特演习，美孟在2019年开展的军事演习还包括2019年2月代号为“南方对抗”的空军演习、3月的“雷霆之虎”演习、9月的“太平洋天使”演习和10月的“灾害应对演习”等。据称美国正在加紧与孟加拉国磋商两项重要防务协议 ：《相互提供物资与劳务协定》(ACSA)和《军事情报保护协定》(GSOMIA)。(16)“US Wants 2 Defence Deals with Bangladesh”, The Daily Star, October 18, 2019.

伴随美斯关系的升温，两国军事安全合作的步伐明显加快，这主要表现在高官互访、军舰港口访问、军事演习、军事能力援助和人员培训等方面。(17)李益波 ：“美国提升与斯里兰卡关系：动因与制约”，《国际问题研究》，2019年3期，第21-33页。2017 年 10 月，尼米兹级核动力航母“尼米兹”号带领第 11航母打击群访问科伦坡，这是自1985年以来美军航母首次访问斯里兰卡。(18)U.S. Embassy in Sri Lanka, “USS Nimitz Visit to Sri Lanka First for U.S. Aircraft Carrier Since 1985”, October 27, 2017, https://lk.usembassy.gov/uss-nimitz-visit-sri-lanka-first-u-s-aircraft-carrier-since-1985/.2019年2月，美国印太司令部司令菲利普·戴维森(Philip S. Davidson)在军事委员会的听证会上明确表示，加强与斯里兰卡海军的合作是该司令部在2019年的重点任务。(19)Philip S. Davidson, “Statement of Admiral Philip S. Davidson, U.S. Navy Commander, U.S. Indo-Pacific Command before the Senate Armed Services Committee on U.S. Indo-Pacific Command Posture”, U.S. Senate Committee on Armed Services, February 12, 2019, p.35, https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Davidson_02-12-19.pdf.美国正力促斯与其签署《部队地位协定》(SOFA)。

第三，政治干预力度加强。特朗普政府并不像奥巴马政府那样重视民主、人权问题，但笔者分析环孟加拉湾国家的政局变化却发现，美国“干预之手”更加隐蔽和频繁。以斯里兰卡为例，2015年亲西方的新政府上台时，美国一改在人权问题的高压姿态，主动帮助斯里兰卡将联合国人权委员会关于战争罪指控的报告推迟到2015年9月发表。为鼓励斯里兰卡的“民主胜利”，一贯强调“美国优先”的特朗普政府许诺提供各种援助。2018年10月，马欣达·拉贾帕克萨(Mahinda Rajapaksa)被西里塞纳总统任命为总理，并由此引发新的政局动荡，美国再次积极进行干预。在斯里兰卡2019年总统选举前，美国政府利用媒体和智库为阻止拉贾帕克萨家族重新崛起做了许多幕后工作。(20)See Jeff Smith, “Sri Lanka: A Test Case for the Free and Open Indo-Pacific Strategy”, Heritage Foundation, March 14, 2019, https://www.heritage.org/asia/report/sri-lanka-test-case-the-free-and-open-indo-pacific-strategy; Saeed Shah, “In Sri Lanka Election, The China-Friendly Rajapaksa Clan Returns to Power”, The Wall Street Journal, November 17, 2019, https://www.wsj.com/articles/in-sri-lanka-election-the-china-friendly-rajapaksa-clan-returns-to-power-11573976644.在孟加拉国、缅甸、泰国也可看到美国实施类似的政治干预。2018年8月，在孟加拉国大选前四个月，美国官方发出信息称，孟加拉国的民主架构越坚固越健康，该国对美国投资者就越有吸引力，美孟两国深化伙伴关系的空间就越大。(21)Alice G. Wells, “U.S. Policy in the Indian Ocean Region”, U.S. Departmen of State, August 20, 2018, https://fpc.state.gov/08/285237.htm.2018年12月，孟加拉国举行大选，哈西娜连任成功。美国对此结果并不满意，美国务院发文评论，“大选前夕的暴力活动干扰了反对派支持者的投票”。(22)U.S. Department of State, “Bangladesh Election: Press Statement”, January 1, 2019, https://www.state.gov/bangladesh-election/.2019年2月，以众议院外交事务委员会主席、民主党众议员艾略特·恩格尔(Eliot Engel)为首的六名美国国会议员，联名致信蓬佩奥，对孟加拉国民主走向表示担忧，批评2018年的大选缺乏可信度，认为哈西娜的大胜有可能导致该国出现事实上的一党政治。(23)House Foreign Affairs Committee, “House Foreign Affairs Committee Calls for Administration Action to Protect Democracy in Bangladesh”, Press Releases, February 12, 2019, https://foreignaffairs.house.gov/2019/2/house-foreign-affairs-committee-calls-for-administration-action-to-protect-democracy-in-bangladesh.特朗普对泰国则相对宽容，但也始终把“两国关系的重启”与“民主化”挂钩。在缅甸罗兴亚问题上，美国挥舞“人权大棒”，对缅甸实施严厉制裁，表现出惯有的傲慢和强势。(24)钟梅、卢光盛 ：“傲慢与偏见？——缅甸‘罗兴亚人’问题的国际反应”，《南亚研究》，2019年2期，第90-110页。

综上所述，特朗普政府加强对环孟加拉湾的政策力度有以下四个特点：其一，突出发展与重点国家的双边合作，特别强调与印度协调配合，通过“美印+”的方式共同向第三国施加影响或压力。这个特点在安全合作、民主政治和基础设施建设等领域都有体现。例如有美国学者提议把孟加拉国拉入“马拉巴尔”年度军演中来；(25)James Jay Carafano and Jeff Smith, “How Bangladesh Can Improve Indian Ocean Security”, The National Interest, February 3, 2018, https://nationalinterest.org/feature/how-bangladesh-can-improve-indian-ocean-security-24343.美国与印度在干预相关国家大选时有一定的默契，在马尔代夫、斯里兰卡大选中经常可以看到两者的配合行动；(26)Constantino Xavier, “India’s ‘Like-Minded’ Partnerships to Counter China in South Asia”, Carnegie India, September 11, 2017, https://carnegieindia.org/2017/09/11/india-s-like-minded-partnerships-to-counter-china-in-south-asia-pub-73079.2018 年 4 月 4 日，在印度德里举行的美日印三国外交部局级官员会议上，美日印三方达成共识，要在印太地区共同参与第三国基础设施开发，重点以尼泊尔、孟加拉国和缅甸为核心开展分工与合作。其二，把孟加拉湾沿岸国家视作一个整体，进行系统施策。蓬佩奥提出“孟加拉湾倡议”和对环孟加拉湾多领域经济技术合作组织制度建设的关注，都表明美国逐步意识到这一次区域的独特地位。“孟加拉湾倡议”涵括的国家包括斯里兰卡、孟加拉国、尼泊尔和马尔代夫。2018年8月，美国宣布向孟加拉国、斯里兰卡、尼泊尔分别提供 3 900 万、4 000万和1 700万美元的安全援助，以提升其应对海洋安全、人道主义救援和跨国犯罪的能力；2019年6月，美国负责南亚与中亚事务的副助理国务卿爱丽丝·威尔斯(Alice Wells)在众议院外交委员会听证会上，又专门向国会申请3 000万美元的“外国军事援助”(FMF)来提升斯里兰卡、孟加拉国和马尔代夫的安全能力。除了双边合作的全覆盖，美国还重视参与地区机制建设。2018年8月，美国国务院发布题为“美国在印度洋地区政策”的简报，明确提到建立更加稳固的地区机制框架是美国的优先任务，美国将加强与印太多边机制的合作，以推动印太地区治理，其中就包括环孟加拉湾多领域经济技术合作组织和环印度洋区域合作联盟(IORA)。(27)U.S. Department of State, “U.S. Policy in the Indian Ocean Region”, August 20, 2018, https://www.state.gov/u-s-policy-in-the-indian-ocean-region/.美国利用一切机会参与该地区的多边对话会和多边机制，如印度外交部主办的瑞辛纳对话会(Raisina Dialogue)、斯里兰卡海军主办的加勒对话会(Galle Dialogue)、印度基金会主办的印度洋会议(Indian Ocean Conference)等。(28)瑞辛纳对话会自2016年起已举办五届，前三届时任美国太平洋司令哈里斯与会、第四届美国参会官员是印太司令部司令戴维森，第五届(2020年)参会的是美国国家安全顾问助理马特·波廷格(Matt Pottinger)。印度洋会议自2016年以来已举办四届，美国的参会情况如下：2016年在新加坡举行，时任美国负责中亚和南亚事务的助理国务卿尼莎·比斯瓦尔(Nisha Biswal)参加；2017年和2018年分别在科伦坡、河内举行，爱丽丝·威尔斯与会；2019年在马累举行，美国驻韩大使哈里斯参加。其三，重安全介入而轻经济投入。近年来，美国在该地区的援助金额有所攀升，这与其他地区的削减形成鲜明对比。但是，这些援助大都指定用于安全领域，如武器采购和军事人员培训，用于经济民生或基建领域的投入则不升反降。美国对该地区的安全关注由原来的侧重反恐与维和合作，正逐步转变为侧重海洋安全合作。其四，对相关国家的内政干预具有明显的战略意图。例如对斯里兰卡，美国坚决反对拉贾帕克萨及其家族重新上台，主要担心斯里兰卡与中国的密切关系进一步发展；在缅甸罗兴亚问题上，美国强硬立场的深层次原因是，“昂山素季和民盟政府没有倒向西方，成为美国利益的代理人，而是奉行务实的中立主义外交政策，与东盟和周边大国发展平衡外交，并在经济发展与和平进程问题上加强了对中国的倚重。美国对此大失所望，转而利用罗兴亚人危机批评、敲打昂山素季”。(29)杜兰 ：“罗兴亚人危机凸显美缅关系的深层困境”，《和平与发展》，2019年4期，第93-94页。

二、动因分析

孟加拉湾在美国战略布局中地位的上升具有复杂的背景，一方面是因为近年来斯里兰卡、孟加拉国、缅甸、泰国等国家的政治、经济局势发生了明显的转型，地区经济发展前景广阔，次区域一体化进程也开始起步，这一地区的战略地位明显提升。另一方面是域外国家纷纷调整对该地区的政策，特别是在海洋安全领域的介入明显加强，这对于企图长期维持印度洋霸权而实力相对衰落的美国而言，如何以有限资源维护其在孟加拉湾的优势地位，也是一个现实挑战。霍普金斯大学的乔舒亚·怀特(Joshua White)指出，美国在孟加拉湾的利益分为以下几点：在战略上，确保孟加拉湾国家能保持独立外交政策；在民主方面，关注这些国家的政治规范和人权；在反恐领域，关注该地区恐怖主义网络与全球恐怖主义组织的关系；在防务方面，关注海军交流、人道主义救援与灾难救援。(30)Joshua T. White, “Workshop on Political and Economic Future of the Bay of Bengal”, MOF, June 13, 2018, https://www.mof.go.jp/english/pri/research/conference/ws20180613.htm.结合相关官方讲话和智库报告，可以认为，地缘政治因素和应对未来大国竞争的考量才是美国政策调整的主要动因。

第一，孟加拉湾是美国印太地缘政治规划的重要一环。早在2014年，澳大利亚学者大卫·布鲁斯特(David Brewster)就提出，孟加拉湾是连接印度洋和太平洋的重要能源商贸通道。这一地区的战略中心地位及其良好的经济前景，导致许多大国竞相在此争夺影响力。(31)David Brewster, “The Bay of Bengal: The Indo-Pacific’s New Zone of Competition”, The Strategist, December 2, 2014, https://www.aspistrategist.org.au/the-bay-of-bengal-the-indo-pacifics-new-zone-of-competition/.美国学者罗伯特·卡普兰(Robert Kaplan)也较早注意到这一变化，他认为“孟加拉湾正在重返历史上的中心地位，任何对地缘政治感兴趣的国家都不能再忽视它”。(32)Robert Kaplan, “The Critical Bay of Bengal”, Stratfor, November 6, 2014, https://www.stratfor.com/sample/weekly/critical-bay-bengal.特朗普政府提出印太地区规划后，美国学界和政界对孟加拉湾战略地位重要性的认识进一步强化。美国学者卡尔德(Kent E. Calder)表示，在过去十年里，孟加拉湾处于印太地区的核心位置，已转变成一个充满经济繁荣和地缘政治竞争的区域。(33)Kent E. Calder, “The Bay of Bengal Political-Economic Transition and Strategic Implications”, The Sasakawa Peace Foundation (SPF) Report, July 2018, pp.78-80.在美国官方文件中，印太的核心区域是西太平洋和东印度洋地区。在西太平洋地区，美国通过强化双边联盟、加强前沿军事部署等手段，继续保持着明显的海权优势。相比较而言，美国在东北印度洋地区的力量存在较弱，既没有像冲绳、关岛、樟宜这样的军事基地和补给点，也缺少像日本、韩国、澳大利亚、新加坡等得心应手的支点国家作为奥援。正是出于补齐印太整体战略规划的短板或“薄弱链条”的战略考量，美国相继出台了一系列官方文件来加强对环孟加拉湾地区的外交投入，其中有代表性的包括，蓬佩奥在2018年8月明确提出“孟加拉湾倡议”；美国两院于2018年12月通过《亚洲再保证倡议法》(ARIA)，其内容涉及与孟加拉国、尼泊尔和斯里兰卡等南亚民主伙伴国家扩大合作；美国国防部在2019年6月详细披露了美国的行动规划，包括与印度构建“主要防务伙伴关系”，同时与斯里兰卡、马尔代夫、孟加拉国和尼泊尔等建立“新兴安全伙伴关系”。(34)U.S. Department of Defense, “Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region”, June 1, 2019, p.29, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.可见，美国意识到环孟加拉湾地区是其推行印太地区战略规划的薄弱环节，有必要予以强化。

第二，拉拢印度，在中印关系中制造矛盾、打入楔子，为实施离岸平衡战略做准备。美国推行新的地缘战略规划，其中一个关键因素就是拉拢印度，“让地区大国来制衡热衷于追逐霸权的国家，它则坐山观虎斗。”(35)[美]约翰·米尔斯海默著，王义栀、唐小松译 ：《大国政治的悲剧》，上海人民出版社，2003年版，第342页。毫无疑问，在孟加拉湾乃至印度洋，美国正试图推动印度来扮演“责任承担者”角色，自己居于幕后成为保证区域安全的最后手段，但如何调动印度随着美国的节奏起舞，是美国对印政策的难题。美国一方面极力渲染中国的“潜艇威胁”和“港口背后的军事目的”，意图利用印度对中国进入印度洋的天然敏感和警惕，主动干扰和抵制中国。正是如此，美国新安全中心在一份报告中指出，当印度与中国发生冲突时，孟加拉湾将变成更具对抗性的战场。印度海军除了要应对来自中国潜艇和水面舰艇的“威胁”，还可能面对来自中国腹地的洲际弹道和远程轰炸机的“攻击”，因此，印度在印度洋的数量优势将随时间推移而日趋消减。(36)See Daniel Kliman, Iskander Rehman, Kristine Lee, and Joshua Fitt, “Imbalance of Power: India’s Military Choices in an Era of Strategic Competition with China”, CNAS Report, October 2019.其挑拨离间的险恶用意昭然若揭。另一方面大力拉拢印度，提供先进装备与培养合作习惯，帮助印度增强对抗中国的实力和信心。美国许诺帮助印度提升其在孟加拉湾的军备力量并鼓励其东进西太平洋，这对印度来说是个巨大的诱惑。美国的目的是，许诺帮助印度维护在孟加拉湾的“净安全提供者”地位和“势力范围”，让印度逐步放弃“战略自主”的政策偏好，加入美国主导的印太联盟体系，将印度“东引”使之成为牵制中国的重要力量。美国积极帮助印度提升东部海军基地的反潜能力并进行水下预警系统的建设就是一个例子。(37)美国退投少将迈克尔·麦克德维特(Michael McDevitt)建议印度应向澳大利亚学习，在打造远洋监视系统的基础上加强潜艇力量和远程空中力量，在东印度洋方向实施海洋拒止战略。Michael McDevitt, “US: Is the Past Prologue: PLA Navy Presence in the Indian Ocean?” in Michael McDevitt and Umida Hashimova eds., Views of China’s Presence in the Indian Ocean Region: A Workshop Report ,CNA, March 10, 2020, p.282, https://www.cna.org/CNA_files/PDF/DCP-2019-U-022222-Final2.pdf.在美国新安全中心的报告中，美国专家还提出，如果中印未来在孟加拉湾爆发冲突，印度可依赖外国战略盟友增强其海洋监视能力。(38)美国意指在关键时刻可向印度提供空基和海基监测信息。Daniel Kliman, Iskander Rehman, Kristine Lee, and Joshua Fitt, “Imbalance of Power: India’s Military Choices in an Era of Strategic Competition with China”, CNAS Report, October 2019, p.19.

美国学者卡普兰从另一个角度表达了担忧，尽管中印在孟加拉湾为争夺关键海上航道的控制权会有竞争，但他也认识到，“与竞争相反，印度和中国在同一海上航道的相互依赖也会带来两国的联合，在某种情况下，两国联合可能隐含着与美国的对抗”。(39)[美]罗伯特·D·卡普兰著，吴兆礼、毛悦译 ：《季风：印度洋与美国历的未来》，社会科学文献出版社，2013年版，第 15页。美国最不愿意看到的是，中印通过贸易、能源和安全协议，中国和印度与东南亚和中东越来越联合成一个整体。毫无疑问，以孟加拉湾为诱饵拉拢印度，遏制中国，使它们陷入海洋安全竞争的新困境，自己扮演“离岸平衡手”，这就是当前美国的战略目的。2019年12月，美国新安全中心的一份报告指出，美国要特别重视支持印度，迫使中国陷入军事困境，而不能把注意力和资源聚焦于东亚和西太平洋。(40)Ely Ratner and Daniel Kliman, “Rising to the China Challenge: Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific”, CNAS Report, December 2019, p.14.

第三，孟加拉湾对美国安全有重大关切，是美国维护其印度洋霸权的重要区域。美国对环孟加拉湾的安全关注主要表现为，保障航线安全、应对非传统安全挑战和防止海上战略对手的挑战。众所周知，孟加拉湾是连接印度洋和东亚的重要战略通道，特别是斯里兰卡所在的国际航线，更是世界能源和货物贸易的生命线。2018年8月，美国负责南亚和中亚事务的助理国务卿爱丽丝·威尔斯指出，“我们帮助孟、斯改善海洋感知能力，有助于我们实现从孟加拉湾到太平洋市场开展更便捷、更安全的商贸往来”。(41)U.S. Department of State, “U.S. Policy in the Indian Ocean Region”, August 20, 2018, https://www.state.gov/u-s-policy-in-the-indian-ocean-region/.孟加拉湾地区也是各类非传统安全挑战汇聚的地区，从极端自然灾害到宗教极端恐怖主义，从海盗到跨境民族问题等，都时刻威胁地区稳定和发展。例如，达卡一家餐厅在2016年7月发生的恐怖袭击事件与斯里兰卡在2019年4月复活节期间发生的连环恐怖爆炸事件，其背后都有极端组织的身影。这些都给美国提供了机会或借口，以开展“反恐合作”为由头进行渗透，美国迫切希望与相关国家合作防止极端分子的外溢。事实上，斯里兰卡复活节爆炸事件发生后，美国联邦调查局(FBI)乘机加强了与该国政府部门的合作。除了上述两点，美国对孟加拉湾安全的最大关切在于巩固和强化其在印度洋的霸主地位，完善其力量存在和布局，防止任何潜在对手的挑战。2019年2月，美国印太司令部司令菲利普·戴维森(Philip S. Davidson)在军事委员会表示，该司令部在南亚的目标是扩大与关键伙伴(即印度、孟加拉国、斯里兰卡)的合作，以确保该区域的开放，同时防止战略对手在印度洋建立有效的军事存在。(42)Philip S. Davidson, “Statement of Admiral Philip S. Davidson, U.S. Navy Commander, U.S. Indo-Pacific Command before the Senate Armed Services Committee on U.S. Indo-Pacific Command Posture”, United States Senate Committee on Armed Services, February 12, 2019, https://www.armed-services.senate.gov/download/davidson_02-12-19pdf.美国军方正积极谋求在亭可马里建立后勤基地，并将其视作与美属迪戈加西亚基地、新加坡樟宜军港互为犄角的战略支点，从而全面控制从马六甲海峡到孟加拉湾的海域。(43)美国之所以急于在斯里兰卡谋求一个后勤据点，可能与查戈斯群岛(Chagos Islands)的归属有关。2019年，国际仲裁法庭裁定英国须把查戈斯群岛归还给毛里求斯，建立在该群岛中的迪戈加西亚基地(美国向英国租借，租期至2036年)有可能因此受影响，美国需要寻找一个替代基地。美国不断加强与孟加拉国、泰国的军事合作，其真正目的为打造以美国为主导的、遍及环孟加拉湾各国的“双边安全网络”。卡普兰也提出，对于美国海军和海军陆战队而言，缅甸这样的印度洋沿岸国家现在已经或应该处于其考量的中心位置。(44)[美]罗伯特·卡普兰著，吴兆礼、毛悦译，《季风：印度洋与美国历的未来》，社会科学文献出版社，2013年版，第271页。

第四，制约或阻碍中国从孟加拉湾进入印度洋。近年来，中国在“一带一路”倡议下，在孟加拉湾沿岸修建了一些港口和工业园区，美国对此十分紧张，担心中国借此进入印度洋，进而“威胁”美国的海洋霸权。美国学者肯特·卡尔德指出，“孟加拉湾可能成为中国通往印度洋的后门，有了这个后门就不受制于马六甲困局了”。(45)Kent E. Calder, “The Bay of Bengal Political-Economic Transition and Strategic Implications”, The Sasakawa Peace Foundation (SPF) Report, July 2018, p.21.一些相对温和的观点也认为，尽管中国在斯里兰卡的贸易和投资活动并不对美国利益构成直接威胁，但是让斯里兰卡这样一个临近重要航道的国家被中国控制不符合美国利益。(46)“Sri Lanka: Background, Reform, Reconciliation and Geopolitical Context”, CRS Report, January 4, 2017, p.13.美国军方则表示，这些港口的建设有军事目的，可为中国海军走向远海，并在印太开展持续数月的高强度军事行动提供后勤补给。(47)U.S. Department of Defense, “Assessment on U.S. Defense Implications of China’s Expanding Global Access”, December 2018, p.4, https://media.defense.gov/2019/May/02/2002127082/-1/-1/1/2019_CHINA_MILITARY_POWER_REPORT.pdf.更有美国专家认为，中国在西印度洋修建的瓜达尔港位于东经62度，在孟加拉湾修建的汉班托塔港位于东经81度，这些港口将对位于东经72度的迪戈加西亚基地构成东西夹击之势。(48)Wilson Vorndick, “China’s Reach Has Grown; So Should the Island Chain”, CSIS, Asia Maritime Transparency Initiative, October 22, 2018, https://amti.csis.org/chinas-reach-grown-island-chains/.因此，美国政府一方面大肆炒作“中国援建港口有军事意图”“中国推行债务外交损害相关国家的自主及利益”“中国潜艇威胁论”“中国扶植威权主义”等，并以对华亲疏为标准对相关国家实行敲打和警告。美国副总统迈克·彭斯(Mike Pence)就汉班托塔港频发攻击言论就是一个典型例子。另一方面，积极拉拢相关国家以抵制中国的影响力。在孟加拉国的索纳迪亚深水港建设项目上，美国暗中向孟施加压力，迫使其取消由中国建设的计划。2019年11月，威尔斯访问达卡，对孟加拉国在中国援助下建设其第一个潜艇基地表示担忧，希望美孟两国在“孟加拉湾倡议”下进一步加强军事联系，并逐步减少孟对中国武器供应的过度依赖。(49)“US Wants to Make Big Investment in Bangladesh”, The Daily Star, November 6, 2019.在美国军方和鹰派人士眼里，中国在孟加拉湾的活动证实了它的一个判断：中国正在利用其经济影响力和军事实力重构有利于自身的印太地区秩序。(50)U.S. Department of Defense, “Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America”, January 19, 2018, p.2, https//www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.因此，美国有必要采取综合手段予以应对，确保其在该区域的战略优势。但是，美国这种基于冷战思维和谋求区域优势的主观判断及外交政策，并不符合孟加拉湾实现整体稳定与繁荣的共同利益。

尽管孟加拉湾具有广阔的潜在市场、充沛的劳动力资源与能源渔业资源，经济发展前景可期，但目前这些并不是吸引美国战略目光的关键因素。无论是贸易还是投资领域，美国的投入都相对较少。孟加拉国、斯里兰卡和缅甸在美国的贸易伙伴排名分别是第51位、第74位和第106位，2018年美孟双边贸易额只有82亿美元、美斯贸易额为30.7亿美元、美缅贸易额是7.6亿美元；在投资方面，2018年美国对孟直接投资额是5.1亿美元，对斯直接投资额是1.68亿美元，对缅甸因为制裁的关系而没有相关数据，总体投入都很低。(51)参见美国国家统计局官网，https://www.census.gov/foreign-trade/balance/index.html，访问时间：2019年12月15日。在世界银行发布的《全球营商环境指数》中，斯里兰卡排99位、缅甸165位、孟加拉国168位，这对于美国私人资本而言并不是理想的投资环境。综上所述，可以认为美国在环孟加拉湾的政策调整是出于地缘政治竞争的考量，特别是维护海洋霸权、阻滞中国进入印度洋、应对 “大国竞争”的战略需要。

三、前景与影响

孟加拉湾的地缘战略与地缘经济重要性日益凸显，吸引了众多域内外国家的关注和介入，有学者称之为“继南海之后下一个地缘竞争地带”，(52)David Brewster, “The Bay of Bengal: The Indo-Pacific’s New Zone of Competition”, The Australian Strategic Policy Institute (ASPI) Report, December 2, 2014.也有人认为是“正在快速形成的国际贸易新枢纽”。(53)Sajeeb Wazed, “Investment in Bay of Bengal Will Unlock Potential for Billions”, The Diplomat, July 5, 2017, https://thediplomat.com/2017/07/investment-in-bay-of-bengal-will-unlock-potential-for-billions/.美国将环孟加拉湾地区纳入印太地区规划的大框架进行考虑，持续推进落实在外交、安全等方面对该地区的投入，必将对该地区地缘政治、经济发展等方面产生深远影响。但美国的政策能否达到预设战略目标，将受以下三方面因素的影响。

第一，印度对美国主导印太秩序的认识和接受程度都有所保留。如前文所言，印度对美国在环孟加拉湾的渗透不再像过去那样紧张，甚至是默许或者配合，但这种配合究竟是美印战略协作的先兆、还是灵活的战术利用，还存在一定的不确定性。印度作为环孟加拉湾七国中实力最强的国家，一直把孟加拉湾视为自己的“战略后院”， 对外部力量进入该地区十分敏感。莫迪上台以来也一直在积极强化印度在该地区的战略影响力，试图把其实力和地理优势转化为权力优势，巩固其传统势力范围。印度对美版印太地区规划和美印海洋安全合作有利用的一面，即利用美国热切追求的“机遇窗口”，加快军事现代化进程并拓展其在西太平洋的影响力；同时也有防范的一面，印度出于战略自主的外交传统和现实安全的考虑，警惕美国的活动损害其在孟加拉湾的主导地位。当前，印度确实默许美国在斯里兰卡、马尔代夫、孟加拉国和缅甸开展安全合作，但其主要目的是促使这些国家减少对中国的依赖，而非支持和容忍美国在该地区的长期存在。印度虽然大体认可改善与美国关系的重要性，但始终存在一定的猜疑或恐惧，担心印度受到欺骗并失去战略自主。因此，印度对美国迫使斯里兰卡签署《部队安全协议》一事也高度关注。大卫·布鲁斯特(David Brewster)认为，“出于本能，(印度)拒绝接受印度洋地区有域外军事力量，目前几乎完全将注意力集中在中国。在接下来的几十年里，随着力量对比发生相应变化，印度也可能不再那么容忍美国的军事力量继续存在于该地区”。(54)[澳]大卫·布鲁斯特著，杜幼康、毛悦译 ：《印度之洋》，社会科学文献出版社，2016年版，第58页。美印之间的战略合作应该不可能达到冷战时期美日联合抗苏的水平，再者美国也担心，一旦印度实现了成为海洋强国的雄心，它可能将域外国家全部驱逐出印度洋，这种既合作又猜忌的心态将影响两者深入合作。

第二，斯里兰卡、缅甸、孟加拉国等中小国家都担心陷入大国博弈，进而导致利益受损。历史上，这些国家普遍有“中立主义”传统，这也是它们的生存之道。现实中，当他们面临周边和域外大国的拉拢或争夺时，一方面希望从各方面获得技术或经济援助，以实现自身的发展规划，另一方面也尽量避免成为大国博弈的“竞技场”。因此，这些国家在面对美国的拉拢或压力时，大都采取了谨慎和观望的态度，不约而同地选择不偏不倚的等距离外交。以孟加拉国为例，2019年3月，在《每日星报》与孟加拉国和平与安全研究院联合举办的主题研讨会上，与会的本国专家普遍认为，孟加拉国的最好选择是“谁也不得罪”的平衡外交。(55)“Indo-Pacific Strategy: Implications for the Region”, The Daily Star, March 20, 2019.2019年7月，美国与斯里兰卡签署“部队地位协定”(SOFA)的草案被媒体披露，斯里兰卡国内的反对意见高涨，西里塞纳总统明确以“损害斯里兰卡主权”为由表示反对。(56)Sudha Ramachandran, “Sri Lankans up in Arms over US Military Pacts”, The Diplomat, August 15, 2019, https://thediplomat.com/2019/08/sri-lankans-up-in-arms-over-us-military-pacts/.2019年11月，斯里兰卡新当选总统戈塔巴雅·拉贾帕克萨(Gotabaya Rajapaksa)访问印度时表示，“我们不愿卷入超级大国或世界强国的权力争斗，我们愿和所有国家合作，而不是做出任何伤害其他国家的事情”。(57)Nitin A. Gokhale, “Don’t Want to Get between Superpowers”, The Daily News, November 27, 2019.这种多方平衡外交的特点在缅甸和泰国也有突出表现。此外，这些国家还担心美国以“民主”“人权”为幌子，以提供援助、公共外交和社交媒体为手段干涉本国内政，破坏政局稳定。

第三，美国的实力投入有限，其政策难保持续性。孟加拉国学者帕维泽·卡里姆·阿巴斯(Parvez Karim Abbasi)指出，相比中国的“一带一路”倡议(BRI)，美国的投入“太少、太晚”。(58)同②。如前文所述，特朗普政府的外交宗旨是“美国优先”，因而除军事安全领域，美国并不会在这些国家投入太多资源。美国退出“跨太平洋伙伴协定”(TPP)以及在贸易问题上的强硬立场，也使相关国家并不对之抱以过高的期望。再加上美国在印太其他地区面临更大的安全挑战亟待处理，短期内也无法向孟加拉湾投入更多力量。因此，它更多是煽动印度在军事安全、日本在基建互联方面扮演制衡中国的主力，自身发挥“离岸制衡手”的角色。

可以认为，结合美国的政策优先度和资源配置现状，美国不可能像在西太平洋那样大量投入，但也绝不会出现类似于1970年英军从苏伊士以东全面收缩的局面。在近一段时期内，美国仍将着力提升与环孟加拉湾重要支点国家的双边安全关系，特别是印度、斯里兰卡和孟加拉国，以此分担美国的负担，在印度海军实力尚未达到平衡中国的水平之前，美国将继续向相关国家提供海洋安全技术和装备的援助；同时推动或协助美印日澳在该地区组建小多边机制。不排除美国采取类似于参与东亚峰会的策略与步骤：先默许地区多边机制的建设，然后在适当时机参与进来，或者通过代理人(如澳大利亚)施加影响，并逐步掌握议程设定、话语权，并稀释地区强国(如印度)的影响力。(59)Malcolm Cook, “The United States and the East Asia Summit: Finding the Proper Home”, Contemporary Southeast Asia, Vol. 30, No. 2, 2008, pp.293-301.近期，美国有可能把成为印度洋海军论坛(IONS)和环孟加拉湾区域合作组织的观察员国作为近期外交目标。

美国在环孟加拉湾的活动与渗透具有明显的针对性和战略意图，如果说美国在南海的动作是针对现实中国的挑战，那么美国在孟加拉湾的提前布局是着眼未来的“大国竞争”。因此，这必然会给中国周边安全和孟加拉湾次区域稳定带来新的变数。

第一，加大“一带一路”倡议在该区域落地的难度。美国故意煽动或制造舆论，把中国在该地区的正常商业投资行为解读为“债务陷阱”“谋求军事化”等。以孟加拉国索纳迪亚深水港建设为例，2016年2月，孟加拉国取消了科克斯巴扎尔的索纳迪亚港项目，原本计划由中国来开发该项目。与此同时，孟加拉国与日本就建设马达尔巴里港达成协议，马达尔巴里港距索纳迪亚港仅25公里。有孟加拉国学者对此分析认为，本国政府关于索纳迪亚港建设的任何仓促和不谨慎的决定，都会影响国家安全和地区稳定。如果该项目不授予给中立的第三国，那么孟加拉国与中国、印度、美国正在进行的经济安全合作都会遭受负面影响。(60)Sheikh Rahman, “Bangladesh’s Sonadia Port Dilemma: Is the US Navy the Answer?” Geopolitical Monitor, August 13, 2014, https://www.geopoliticalmonitor.com/bangladeshs-sonadia-port-dilemma-us-navy-answer/.而在缅甸姣漂港建设问题上，美国为了阻止该项目的落地采取了多种措施。(61)See Gregory B. Poling, “Kyaukpyu: Connecting China to the Indian Ocean”, CSIS Briefs, April 2, 2018, https://www.csis.org/analysis/kyaukpyu-connecting-china-indian-ocean；Keith Johnson, “China Leaps into Breach between Myanmar and West”, Foreign Policy, January 29, 2020, https://foreignpolicy.com/2020/01/29/china-leaps-between-myanmar-west-india-xi-visit/.2019年6月，美国众议院外交委员会举行“美国在南亚的利益和2020年预算”听证会，威尔斯提出，“我们不允许中国或者其他任何国家，通过不可持续的基建项目或者不透明的、有损民主原则的援助，来颠覆我们的伙伴。”(62)Alice G. Wells, “U.S. Interests in South Asia and the FY 2020 Budget”, U.S. House of Representative Committe on Foreign Affairs, June 13, 2019, https://foreignaffairs.house.gov/2019/6/u-s-interests-in-south-asia-and-the-fy-2020-budget.美国还积极与印度、日本配合，与中国开展基础设施项目竞争。对于上述负面观点，斯里兰卡、孟加拉国和缅甸的领导人曾多次作出有力反驳。(63)See “Sri Lanka’s PM Addresses Indian Ocean Conference 2017”, Lanka Business Online, September 1, 2017, https://www.lankabusinessonline.com/sri-lankas-pm-addresses-indian-ocean-conference-2017/; “China, Bangladesh Agree to Belt and Road Cooperation”, Xinhua Net, July 4,2019, http://www.xinhuanet.com/english/2019-07/04/c_138199238_2.htm; The Republic of The Union of Myanmar State Counsellor Office, “State Counsellor Attends 1st Meeting of Steering Committee for Implemention of BRI”, Feburary 18, 2019, https://www.statecounsellor.gov.mm/en/node/2348.美国之所以如此炒作，目的是干扰和破坏“一带一路”项目的顺利开展，削弱中国在该地区的影响力。

第二，面对美国或者美印联合的压力和拉拢，斯里兰卡、孟加拉国和缅甸等中小国家的对华外交可能会出现一些动摇和变化。这些国家历来与中国保持着传统友好关系，中国是孟加拉国“最值得信赖的朋友和伙伴”，是斯里兰卡重要的外资来源国家，也是缅甸的重要安全伙伴和经济援助者。中国倡导的孟中印缅走廊(BCIM)也给“金色孟加拉湾”建设提供了有利机遇和支持，在地区非传统安全事务上，中国秉持公正和道义发挥了巨大的积极性作用，为地区稳定做出了巨大贡献。(64)张任重、鹿铖 ：“‘一带一路’辉映金色孟加拉湾”，《光明日报》，2018年1月5日，第12版。美国介入的一种重要手段是在内部培养亲美精英分子，促成其政局变化，从而分化这些国家与中国的传统友谊。这一政策在某些方面正在起作用，孟加拉国任命的新外交官阿卜杜尔·莫门就是公认的亲美派；(65)Donald Camp, “Engaging Bangladesh: An Agenda for U.S.-India Cooperation?” CogitASIA, January 9, 2019, https://www.cogitasia.com/engaging-bangladesh-an-agenda-for-u-s-india-cooperation.缅甸接受印度“基洛级”潜艇和参加美国主导的海上军演也有向美示好的意图；(66)尽管美国仍保持对缅甸的制裁，缅甸海军先后两次参加美国主导的东南亚海上多国军演：2017年8月的“东南亚合作与训练”演习(SEACAT)、2019年9月在泰国梭桃邑基地举行的首届美国—东盟海上联合军演(AUMX)。斯里兰卡对“印太”未来秩序走向的态度也在发生变化。(67)2018年10月，斯里兰卡国际关系与战略研究所举办主题为“印度洋：决定我们的未来”的1.5轨外交对话会，斯总理维克勒马辛哈呼吁建立基于规则的海洋秩序。“‘The Indian Ocean: Defining Our Future’ Conference Concludes in Colombo”, LKI, October 12, 2018, https://lki.lk/events/the-indian-ocean-defining-our-future-conference-concludes-in-colombo/.美国这种以压促变、“釜底抽薪”的做法，实质上是迫使小国“选边站队”，压缩竞争对手的战略空间。

第三，美印或与日澳一道，联手将中国排斥在环孟加拉湾的多边机制之外。2017年2月，印度卡内基中心组织的活动，探讨如何把中国排除在未来的孟加拉湾地区机制之外。一是利用现有机制，如环孟加拉湾区域合作组织，不再建新的治理机制；二是在该机制内只开展一些功能性合作，不急于扩展成员国。(68)Constantino Xavier, David Brewster, Anthony Bergin, and C. Raja Mohan, “The Bay of Bengal as a New Strategic Space”, Carnegie India, February 7, 2017, https://carnegieindia.org/2017/02/07/bay-of-bengal-as-new-strategic-space-event-5509.当前，美日印澳都在孟加拉湾积极开展各类活动，四国之间是否会协调一致，阻滞中国在该地区的正当利益，值得关注。不可否认，美国乐于把澳大利亚和日本拉进孟加拉湾博弈当中来，这将使得该地区的局势更为复杂。关于孟加拉湾地区治理的机制建设，应充分考虑利益攸关方的正当利益关切，应是包容和开放的，不应成为少数国家谋求地缘政治优势的工具或幌子。现有的环孟加拉湾多领域经济技术合作组织、“印澳印(尼)三边合作机制”和美日印澳“四边机制”(QUAD)都明显带有排他性和针对性，既不具有充分代表性，也无法有效解决地区安全和发展问题。因此一方面，可以借鉴北极理事会的运作模式，突出孟加拉湾“半闭合海”的特点，吸纳各利益相关方参与其中；(69)张键认为，环孟加拉湾多领域经济技术合作组织如吸收马来西亚、印度尼西亚和中国加入，其综合实力和国际影响力将不可同日而语。参见张键 ：“‘环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议’发展前景分析”，《南亚东南亚研究》，2019年5期，第63页。另一方面，各类机制可以纳入现有的东盟地区论坛(ARF)或东亚峰会(EAS)框架中，发挥东盟的中心地位和协调作用。

第四，美国在地区热点问题上可能制造新的麻烦。根据美国外交战术以往的作为和特点，需提前关注环孟加拉湾国家内部存在的民族和宗教矛盾，历史表明，美国善于利用此类矛盾在一些战略要点制造分裂或动乱，然后从中谋求地缘政治利益。正如张文木所指出，“在世界有重要地缘政治利益的地方划出小国，这是大国实现对其控制的重要手段。条件成熟的话，印度南边和斯里兰卡北面在生出一个‘民族国家’并不是不可想象的。从这个角度看，位于马六甲海峡西北出口的亚齐也会有同样的结局”。(70)张文木著 ：《印度与印度洋》，中国社会科学出版社，2015年版，第245-246页。这种可能性尽管不大，但确实是存在的。今天的“罗兴亚问题”是否会进一步国际化？美国日后会采取何种政策？确实值得关注。如果日后在北斯里兰卡(如亭可马里地区)、亚齐地区、缅孟交界地区或者泰国南部地区出现低烈度内部冲突，美国是否会采取类似于利比亚和叙利亚的干涉行动，并以此为手段束缚其潜在战略对手在孟加拉湾的活动，也存在未定之数。(71)美国对利比亚和叙利亚的干预加剧了东地中海安全治理形势的复杂化。关于美国对东地中海的政策演变参见Eric Edelman and Charles Wald, “Sea Changes: U.S. Challenges and Opportunities in the Eastern Mediterranean”, JINSA Gemunder Center, August 2019, pp.10-21,https://jinsa.org/wp-content/uploads/2019/08/Sea-Changes-U.S.-Challenges-and-Opportunities-in-the-Eastern-Mediterranean-2.pdf，访问时间：2020年7月14日。

四、结 语

孟加拉湾的地缘战略地位日益重要且复杂多变，这给美国的渗透提供了机遇。特朗普政府于2018年8月提出的孟加拉湾倡议是一个重要信号：美国逐步把该地区纳入印太秩序整体布局当中，并将持续加强在该地区的投入。美国这一政策转变的主要动机是补短板，完善双边安全网络，为应对所谓的“大国竞争”做准备，同时挑拨中印关系，制造中国给区域内中小国家带来“债务和不安全”的错误舆论，阻碍中国开展正常双边合作，约束中国在印度洋的力量拓展。相较于西太平洋方向，美国目前在孟加拉湾的战略投入有限，更多是鼓励印度、澳大利亚和印尼等中等国家分担责任，自身扮演“离岸平衡手”的角色。美国的政策变动无疑会恶化环孟加拉湾地区的安全态势和区域经济合作的前景，特别是明显疏离或针对中国的举措会压缩两国维护共同海洋利益的合作空间，“一味下注印度”会诱导其因盲目自信而主动在孟加拉湾采取强势海洋政策，最终导致美中印在该地区的战略互动朝对抗性方向发展，这些都可能给中国海上航线安全和南海问题带来潜在风险。对此，中国应有全面预判，加强对这一战略方向的研究，并采取有针对性的应对举措。