民国时期的县长，有多难做？

文 于瀚

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国民政府时期的县长任用，有考试和荐举两种途径。

两条路，都不容易。考试的实际录用率非常低，即便被录用，也很难有出路。

北洋时期军阀割据，不受中央政府约束，县缺成了大小军阀们奖赏部属或赠送亲友的礼物，副官马弁当县长者比比皆是。

国民政府成立后，几度立法，力图将县长任用纳入正轨。其中最重要的方式就是通过考试遴选县长。但要想通过县长考试并不容易。

首先，县长考试举行的次数非常少。1928-1929两年间，湖广和东南各省先后举行过一到三次县长考试，共录取1300余人。此后直到抗战结束，除极少数省区举行过一两次外，多数省区没有再进行过县长考试。

其次，考试竞争非常激烈。1928年广西举行第一次县长考试，与试者数百人，录取名额仅一名。而且，考上了也未必能得到实际任用，江西省在全面抗战之际，举行县长考试四次，共计录取63名，实际任用为县长者仅12人，不到五分之一。

而且，考出来的县长往往仕途困顿。以湖北为例，1928年考取县长40人，五年后跟踪调查发现，3人亡故，15人赋闲，9人离省，5人转就他业，1人因案判刑，1人被交付惩戒，只有6人仍在县长任上。1930年，湖北考取县长29人，三年后跟踪调查发现，只有2人仍在县长任上。

大多数的县长，是通过保荐选出来的。

按国民政府的规定，举荐县长是由民政厅长提名二到三人，然后走程序转请任命。这意味着民政厅长掌握了举荐县长的权力。这些人大权在握，自然会滋生腐败，任人唯亲很普遍，买官卖官也是常事。1929年，江苏省民政厅长缪斌售卖县长和公安局长职位，一等县县长6000元、二等县县长5000元、三等县县长4000元。汤玉麟任热河省主席期间，任命县长等官员时“按缺的肥瘦、报效的多少，论价出售”。

1.民国时期新繁县一景

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想当上县长不易，想把县长做安稳更困难。

2.民国时期的河南

民国时期的县长更替非常频繁。仅1931年，河南就更换了县长226人次（当时河南共有112个县），平均每月更换县长16人次。1931-1935年，河南共计更换县长513人次，平均每年约103人次。其中，商丘、安阳、确山等县1927-1937年换了25任县长，陕县换了30任。也就是说，县长的任期普遍不满一年。这种频繁更替，成了民国官场的一大顽疾。

想要坐稳县长宝座、做满任期，至少需要满足如下条件：

1.祈祷省府主政者不要更换

县长的任命权掌握在省主席和民政厅长手里。所以，每一位省长官上台，必然出现一次县长大换血，时人将这种情况描述为“更换一次首长，荐信三尺，带员数十，赶走一半”。比如，西安事变之后，朱绍良出任甘肃省主席，前省主席于学忠的势力被驱除，“陇南原有十一个县长中，十个都被撤换了”。1940年，谷正伦出任甘肃省主席，又将“陇南11个县长全部撤掉”。再如，陈调元、方振武与石友三在1929年相继担任安徽省主席，该年安徽省的县长更调高达114次——当时安徽只有61个县。

2.须与当地豪绅搞好关系

县长上任之后，拜访当地有势力的豪绅联络“感情”，寻求其对施政的支持是必须做的功课，否则会出现严重的后果。这些地方豪绅往往控制着县中的书吏、粮差、政警一类职务。朱绍良做甘肃省主席，曾痛批该省“各县长平日总是深居县府，一切事情，假手于书吏”；时人也有总结称，“县长想要发财，非联系县绅不可；县绅欲保地位，亦非要好县长不行，他们的关系，如胶似漆。故欲善做县长者，甫莅任，即须与县绅联欢……”

3.应付好省府机关分派下来的各种苛刻任务

国民政府致力于“县政自治”，要求县长积极有为，官方指定的《县长须知》中，着落在县长头上的基本职责，有民政31大项、财政28大项、建设48大项等，总计172大项。每一大项中，又有许多小项，如民政类31大项可细分为160小项。这些构成了县长的“日常功课”。此外，县长还要承担许多特殊任务。比如，上世纪三十年代前期，为配合“剿匪”，江西省的县长多出了15项必须兴办的“要政”。

名目繁多之外，工作量也是个头疼的问题。上世纪三十年代初，国民政府大兴统计之风，省府各机构群起动作，向下属县长索要各种各样的统计资料。1934年，江苏各县被要求填写的表格多达271种，从名胜古迹、中西药房到工人失业、劳资纠纷，调查对象几乎无所不包。而且表格设计繁细，不进行实地调查，根本没法填写。上级机关催逼甚急，县长们不胜其苦，只好捏造各种数据，“临表涕泣”在县长们的自嘲中有了新的时代涵义。

温岭县县长唐楩献

上级管辖机构过多，也让县长不胜其烦。1930年的四川，县政府之上的管辖指挥机关至少有37个；同期的湖南，至少有33个；湖北至少有31个。这些上司们各有主管政务，都希望县府第一时间配合自己向下推行。于是就出现了这样的情况：“在战前的某一时期内，一个县政府同时接到建设厅要求浚河筑路，民政厅要求切实办理积谷，财政厅要求清追田赋，教育厅要求举办社会教育，保安司令部要求训练壮丁，专员公署要求编组保卫团等命令。”

蒋介石的核心智囊杨永泰曾如此感慨：“县政府最感痛苦的事情，就是上级机关太多。同是一件互有关联的事，这个厅令叫这样办，那个厅令又叫那样办……弄得无所适从。”

有太多的活要干，有太多的领导要伺候，可供县长调配的人力却相当有限。在上世纪二三十年代，一个县政府少仅10余人，多亦不过20-30人；省政府的公务员人数，少则四五百，多则逾千。县公务员人数只相当于省公务员人数的百分之二三。这种状况长期没有得到改善，1945年，四川省各县政府职员平均为66人，而省政府职员多达5536人；1946年，湖北省各县政府职员平均为65人，而省政府职员多达5035人。

职责配置与人力配置如此不成比例，除了敷衍塞责之外，县政的运作并无别的办法。1935年，河南省第三专区第二任督察专员王泽民向省政府报告称：“各县县长每向泽民报告称曰：一县政府之大，庶政之繁，表册之多，仅设录事八名，焉能誊写应付愉如？纵夜以继日，欲不积压亦不可得。”

除了不给人，还存在着不放权。王泽民在报告中写道：“地方一切庶政，均奉上级政府颁布条例，事无论大小，均有想想周密之规定，下级政府无周旋之余地，否则稍越范围，只有遭驳斥而已，因地制宜，因时制宜与因事制宜，均谈不到。”

另一方面，名目繁多的职责中，任何方面出了问题，县长都很可能会受到上级的问责。国民政府时期，对县长的惩戒甚多。1931-1935年，河南省县长受到的行政惩罚总计750次，受到的奖励则仅有116次，惩罚次数约是奖励次数的6.5倍。1934年，河南省府考察28位县长，被评为合格者仅6位，“境内电线被窃”等事也须向县长追责。处境如此，县长们遂以“期之若圣人，驱之若牛马，防之若盗贼”来形容省府对自己的控制。

4.必须当好军队的“军需兼副官”

在那些由军阀控制的省份，想要坐稳县长，首要之务是筹钱募兵的工作必须做得漂亮。要不然，轻则丢官罢职，重则性命不保。甘肃高台县县长，因为给马步芳集团筹款不力，未能满足索求，一度被军队软禁。该县长送客，“走到城门口，却被守卫挡了驾。据说他们是奉上峰的命令，目前军款急如星火，不要放县长出门，因为前任县长是为了款子太急借机会跑到省里去了，县长无法，只好折回县政府。”1933年4月，甘肃合水县的县长裴某，因无法应付当地所驻38军催逼钱粮，只好偷偷离境不知去向，军队不肯甘休，又将该县会计主任黄调元逼得服鸦片自杀。1947年，袁第锐出任临泽县长，特意致信大军阀马步芳，要了一张马的照片，将之放大悬挂在自己的办公室，以震慑那些来县府催粮催款的小军阀。

义敦县长在寒酸的县政府门前的留影

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既然县长如此难做，何不干脆解职走人脱离苦海？

但走人也不是一件容易的事。

民国时期的县长，实行的是“承包体制”。即一位县长上任、卸任，不仅从科长、秘书、收发、差役这全套的班底得随他同来同去，连上任所需的总理遗像和党国旗帜也要自备；解职时财政收支也要全盘交代清楚。

这样一来，县长更替交接一次，全县田赋、积谷、城墙、衙署、文庙、公产等，均须清查一次。而仅盘查全县积谷一事，往往就需耗时数月。如果认真走流程，繁琐的移交手续，一般需要数月甚至几年时间，这期间所需各项费用，须由县长个人承担。如此，办移交就成了县长必须承担的一笔巨大的额外开支。比如，江西某县长在职不满两年，计其所得薪金不过4000元，而办移交的费用却高达2000元。

这样高的交接费用，如果奉公守法，当县长肯定会成为赔本买卖。所以，时人刘道本曾言：“再廉洁的人员，他也得用不正常的方法去准备一笔移交费，这里面如果要研究贪污的问题，恐怕全国的官吏，最少百分之九十是犯法的，苦难的是地方人民。”

因贪腐而导致的离任交代不清，是当时官场的通病。在四川，1935-1941年间移交不清的县长计达403人之多，每年平均有57人。在广东，1925-1936年间移 交不清的县长共有548人，每年平均有49人，占到了去职县长人数的80%以上。

西康省德格县县长范昌元

其实，不单单是交接费用在迫使县长走向贪腐，民国时期与县长有关的上述种种制度设计，都是在逆向淘汰廉洁奉公之人。曾任酒泉县长的魏允之，这样概括自己的工作：“全副精力，须以百分之三十应付土劣，百分之三十周旋驻军各军官，百分之二十办理等因奉此，其余百分之二十姑得努力地方政治。”

简言之，除了贪污腐败，县长几乎做不了正经事；但如果做县长本就奔着贪污腐败而去，自然也就不必再做正经事，上述种种制度设计上的问题，也就不是问题了。